论民主集中制的演进轨迹及改进路径

2011-09-27刘涛

理论导刊 2011年7期

刘涛

摘要：马克思、恩格斯提出了民主制思想。在后来的实践中，由于种种原因，民主制逐渐演进为以集中为主要特征的民主集中制。改进民主集中制，必须把民主制的原则与现实国情相结合，完善党的领导权与执政权的制度化结构配置，构建和完善国家权力的分权和制衡机制，深化选举制度的综治性改革，健全并强化权力监督和依法问责体制，以此推进社会主义民主制的不断发展和完善。

关键词：民主制；集中制；民主集中制；改进完善

中图分类号：D262文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）07-0058-03

一、本原：民主制的原初设想与实践

1.社会主义国家必然是工人阶级民主制的国家。马克思、恩格斯认为，作为国家制度，民主制是一个历史范畴，必将随着国家的消亡而最终消亡。民主制的消亡必须具备共产主义社会的前提条件，当条件不具备时，民主必定成为工人阶级夺取政权并进行统治的必然选择。首先，工人阶级要争得民主并赋予其人民主权的内涵。在反抗资产阶级统治的过程中，“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。”[1]当工人阶级取得统治权后，就要废除资产阶级民主的形式和内容，代之以工人阶级的真正民主。其次，工人阶级政权的生命力在于民主制的坚持与完善。1889年，恩格斯在致格·特里尔的信中表明：“工人运动的基础是最尖锐地批评现存社会，批评是工人运动生命的要素，工人运动本身怎么能逃避批评，禁止争论呢？难道我们要求别人给自己以言论自由，仅仅是为了在我们自己队伍中又消灭言论自由吗？”[2]687-688恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一文中预言:“管理上的民主，社会中的博爱，权利的平等，普及的教育，将揭开社会的下一个更高的阶段，经验、理智和科学正在不断向这个阶段努力。这将是古代氏族的自由、平等和博爱的复活，但却是在更高级形式上的复活。”[2]179后来，列宁更加简明扼要地指出:“没有民主，就不可能有社会主义，这包括两个意思:(1)无产阶级如果不通过争取民主的斗争为社会主义革命作好准备，它就不能实现这个革命；(2)胜利了的社会主义如果不实行充分的民主，就不能保持它所取得的胜利，并且引导人类走向国家的消亡。”[3]民主是社会主义国家的本质特征，是区别于剥削制度的根本所在。

2.马克思、恩格斯在建党和领导工人运动中对民主制的践行。马克思、恩格斯认为，工人阶级的选举、决策、议事、罢免、监督等都必须具有民主的形式和内容。这一思想在其建党活动和指导国际工人运动中得以充分体现。1847年，马克思、恩格斯受邀改组正义者同盟，取消了密谋的形式，确立了民主制的组织原则，定名为共产主义者同盟。同盟由支部、区部、总区部、中央委员会以及代表大会构成，党的各级组织定期开会民主讨论党的事务，允许不同意见和观点存在。经民主讨论、集体议决通过的提案，任何人都要遵守和服从。党的各级领导由民主选举产生，不称职者随时撤换。共产主义者同盟开创了工人阶级民主制的典范。1885年，恩格斯在总结共产主义者同盟历史时指出：“组织本身是完全民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免，仅这一点就已堵塞了任何要求独裁的密谋狂的道路……现在一切都按这样的民主制度进行。”[2]200共产主义者同盟之后，马克思、恩格斯在参加和指导国际工人运动中继续坚守民主制的原则，选举、决策、执行、监督等都有严格而规范的民主程序。马克思本人以实际行动捍卫民主制的原则。如，第一国际洛桑代表大会上，蒲鲁东主义者以多数优势使大会通过了反映蒲鲁东观点的关于信贷和人民银行的决议。对此，马克思作为第一国际的实际领袖并没有试图推翻它，而是经过耐心细致的工作，在布鲁塞尔代表大会以民主的方式克服了洛桑代表大会的错误。为了革命活动的实际需要，马克思、恩格斯也强调集中的重要性，但集中不能侵害民主的实质。正如英国学者麦克莱伦所说，对于工人阶级政党，马克思“他的确坚持，这种政党必须有一个完全民主的内部组织。”[4]

二、演进：从民主制到以集中为主要特征的民主集中制

1.民主制到集中制的转变。马克思、恩格斯民主制思想在西欧社会环境中的实践并不意味着其他国家不顾国情而照搬其具体做法。民主制只有与具体国情相结合才具有实际的意义。对此，列宁有着清醒的认识。他指出，包含“完全的公开性”和“一切职务经过选举”两个必要条件的“广泛民主原则。”在沙皇专制制度下是无法做到的。民主制只有在条件具备时才具有实施的可行性。1905年，在争得一定程度的集会、结社、出版的自由時，列宁明确提出：“在新的条件下，在向政治自由过渡的情况下，必须转而采用选举原则。”[5] 1907年9月重申，“一旦有了公开活动的条件就立即向工人政党的民主组织过渡。”[6]条件不具备，就不能教条式地实行民主制。否则，会带来不可估量的损失。

在严酷的革命和建设环境中适宜采用集中制。列宁认为，党内崩得分子联邦制、孟什维克派党内自治的主张不符合当时俄国革命的实际，俄国是“专制制度”的国家，不是政治自由的“民主制度”国家，俄国社会民主工党只能采取“密谋”组织开展活动。因此，列宁坚决主张建立一个以少数职业革命家为核心的无产阶级政党，实行由铁的纪律来维护的集中制。1899年，列宁在《我们的当前任务》一文中强调：“必须成立统一的因而也是集中制的党。”[7]他还指出：“我们应当以一个统一的、集中的战斗组织出现……不应当建立一些各行其是的组织，不应当分散成为许多独立的政党而削弱自己进攻的力量，不应当造成隔阂和隔绝，过后再拿声名狼藉的‘联邦制这种膏药来医治人为的病痛。”[8]这种集中制在苏俄国内战争时期发展为“战斗命令制”的极端形式，布尔什维克党组织“军事化”，内部“组织上的极端集中制”，全国成为“军营”。高度集中的有效性并不符合民主制的内涵。

2.从集中制到民主集中制的转变。民主制的价值诉求内在决定了集中制向民主集中制的转变。为了体现民主的要求，并应对卢森堡等人的指责和反对，列宁提出了“民主的集中制”的思想。列宁指出，他所主张的集中制不是“官僚的”集中制，而是“民主的”集中制。1906年4月召开的俄国社会民主工党第四次代表大会，首次把民主集中制原则载入党章。虽然在党内采取了一些民主的措施，但高度集中仍是民主集中制的根本特征，并且由此滋生了官僚主义和脱离群众的倾向，集中制逐渐演变成“官僚主义的集中制”。1920年国内战争基本结束后，苏俄共产党党内一些人士和派别根据形势和任务的变化提出废除战时“集中制”和“战斗命令制”，实行“工人民主制”。此时，限制集中、扩大民主已成为国家建设的重要任务。1921年3月召开的俄共（布）十大通过了《关于党的建设问题》的决议，强调必须要贯彻“工人民主”，从下到上的一切机关都实行普遍的选举制、报告工作制和监督制等。同时，为了防范在民主旗号下党内派别的危害，俄共（布）十大也通过了《关于党的统一》的决议，作出了开除中央委员的第7条规定，违反“保护少数原则”。对此，列宁满怀担忧地说：“让代表大会选出的中央委员会有权开除中央委员，这是任何民主制和任何集中制都不容许的。”[9]这也说明，当时苏联的民主集中制仍是集中为主。

3.民主集中制向个人集权的转变。这一转变肇始于斯大林。1922年春，俄共（布）十一大后举行的中央全会上斯大林首次被选入书记处，担任总书记。此时，在没有党主席等更高职位的情况下，斯大林身兼政治局委员、组织局委员、书记处总书记三职，分管政治、组织和日常党务等工作，是政治局委员中唯一身兼三职的人，位高权重。担任总书记后，斯大林立即集中全力抓组织人事大权，并使书记处从日常党务工作、技术性工作向政治性工作方向发展。没多久，总书记还控制了党代表大会和代表会议代表的选举工作。原本是为政治局服务的书记处，变成了决定干部任命的中心，以至列宁突然发现斯大林“掌握了无限的权力”，并对他能否正确行使这些权力表示出极大的担忧。列宁逝世后，斯大林以《关于党的统一》决议的第7条为依据排挤、打击、清除反对派，逐渐将党的集体领导制转变为个人集权制，将党代表大会制变成政治局中心制，将独立监察委员会制变成监察委员会隶属制，将选举制变成任命制。这样，斯大林独掌党和国家的最高权力，民主的集中制异化为“官僚主义的集中制”。斯大林之后的苏联领导人并没有改变集权的状况，官僚集中制遏制了民主的发展，剥蚀着社会主义制度的生命。

中国共产党一成立时就接受了民主集中制的原则，并体现出集中的特性。毛泽东指出：“共产党不但要民主，尤其要集中。”[10] 1945年党的七大通过的党章第二十二条规定，“党的各级领导机关遵照党内民主原则进行工作时，不能妨害党内的集中原则。”[11]革命胜利之后，民主集中制由党的制度演进到国家制度，仍然延续着集中的特征，而且随着毛泽东个人威望的不断上升而最终形成个人崇拜。鉴于如此深刻的教训，改革开放之后，我们党就一直将扩大民主作为改革的重要任务之一，着力改变集中过度、民主不足的现实困境。

三、改革：完善民主集中制的必由之路

过度集中不符合民主制的要求，改进完善民主集中制势在必行。但必须将马克思主义民主制的原则与国情相结合，走出一条符合我國社会发展规律的民主之路。

1.完善党的领导权与执政权的制度化结构配置。完善党的领导权与执政权的制度化结构配置，旨在凸显人民权利的主旨。党是最广大人民群众根本利益的代表者，党的领导与执政必须以人民主权为出发点和落脚点，但又不能替代人民主权。如何领导、如何执政，是改革民主集中制的首要问题。这就需要完善党的领导权与执政权制度化的结构配置。列宁曾提出：“必须十分明确地划分党(及其中央)和苏维埃政权的职责；提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和独立负责精神；党的任务则是对所有国家机关的工作进行总的领导。”[12]这一思想在实践中步履维艰。无论是前苏联还是我国，党政不分、以党代政成了政治生活、社会治理的常态。从法理上讲，党的领导权与执政权并不属于同一范畴，党的领导权是指党享有的政治权利，而执政权则是指国家权力。“只有国家机关才能拥有(公共)权力，社会团体及其他非国家机构只享有权利，这是法治社会通行的规则。”[13]规范领导权与执政权之间的权力结构，符合民主政治发展的要求。在我国议行合一制下，党要加强对人大的工作，党组织不再作为行政权力的直接掌握者，恢复作为政治组织的本来面目，充当人民控制政权、监督政权的工具，充当人民与公共权力联系的桥梁。党通过人大至高无上的地位和作用控制和监督政府权力，从具体的行政事务中解脱出来，更能深入群众、联系群众、服务群众，密切党群关系，在利益群体分化的社会中夯实党的执政基础，将党权与民权统一于民主的实质中。

2.构建和完善国家权力的分权和制衡机制。构建和完善国家权力的分权和制衡机制，旨在确立国家立法权、行政权和司法权的运行边界及制衡关系，防范国家权力的随意扩张和滥用。马克思、恩格斯认为，在国家存在的历史阶段中，分权是民主制的必要内容，必须“把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。”[14]13被选举出来掌握国家权力的代表，必须受到“选民给予他的限权委托书（正式指令）的约束”，[14]56确立国家立法权、行政权和司法权的运行边界及制衡关系，需从纵向和横向两个层面来构建。纵向上，即是中央、地方、基层的相对分置。在社会结构多元、利益群体分化的现代社会，社会发展的安定、有序、和谐，要求各级政府分执国家权力，改变现存的层级之间权属不清、职责交错、事务混乱等弊病。这要首先明确中央、地方、基层各自的事务以及管人、管事、管财的权责，以此为基础设置相应的职能机构，并使之法定化、制度化。在我国，纵向上的分权，要以确立中央权威为条件，否则，超越国情的分权可能会在民主的名义下走向失序。亨廷顿认为，处于现代化之中的国家，首要的问题“是建立一个合法的公共秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威。”[15]横向上，即是立法权、行政权、司法权的相对分置。实化人大权力，逐步扩大普选的范围，让民众选出真正信任的代表行使人民代表大会的权力；限制行政权力，严格规范行政权力的运行范围和程序；强化司法权力，保证司法体系及其权力行使的独立性。与此同时，逐步推进社会基层自治，提高自治水平，培育社会基层的自治意识和民主能力，逐渐形成一种国家政权机关、社会组织、社会群体、公民构成的治理结构。通过分权和制衡机制的建立和完善，发挥我国基本政治制度的优势，融选举民主与协商民主于一体，凸显权力的人民向度。

3. 深化选举制度的综治性改革。深化选举制度的综治性改革，旨在解决权力行使者的权责定位。无论是受托行使人民权力的人大代表，还是行使国家权力的公务人员，必须经民主选举产生。这是马克思主义民主制的基本要素。马克思强调，要建立和发展人民主权的社会，就要革除资产阶级少数人当权的现象，以真正的属于人民的竞争选举的制度和方式选举出随时可以罢免的勤务员来履行公职。针对目前我国选举制度的缺陷，深化选举制的综治性改革一定要符合中国国情。一是人大代表的竞争性选举与代表的专业化、专职化的综治性改革。在现代民主政治下，人民代表大会是我国人民行使权力的权力机关，是将党的路线、方针、政策上升为国家意志的关键所在，是贯彻人民群众意志、监督行政和司法机关正确履职尽责的关键所在。目前，人大代表中的党政机关领导干部比例偏高，部分人大代表缺乏履行代表职责应有的文化素质和议政能力。今后，要根据党的领导权与执政权制度化结构配置、国家权力分权制衡的思路，改革人大代表的比例构成，逐步推行人大代表的竞争性选举，逐步实现人大代表的专业化、专职化，彰显人大代表的代表性职能。近年来，一些地方出现了自荐候选人参加人大代表竞选、有些代表开设代表工作室等现象，这是对民主改革的发展。二是干部竞争性选举与干部任用制的综治性改革。党管干部是党的原则之一。人民勤务员和人民公仆的性质决定着党管干部即是人民管干部，人民群众应以权力最终所有者的地位决定选择什么样的干部为自己服务，并应最终决定干部的任用和去留。目前，统一领导、分级管理、民主程序构成了干部任用的具体制度，但党管干部与人民群众选择、决定之间还缺乏一个科学且具操作性的系统性安排，上级意志、权力意志往往成为干部任用的主导力量。今后，要推广乡镇领导干部公推直选工作的成功经验，并由下至上不断推进；健全干部进出的机制，在法治的框架内打破干部身份的终身制，将党管干部原则与民选、民用、民管有机统一起来，使干部的权力和责任都辖治在人民的范畴内。

4.健全并强化权力监督和依法问责机制。健全并强化权力监督和依法问责机制，旨在建立权为民所用的督促、保障和校正机制。马克思非常赞赏巴黎公社的权力制约与监督机制，公社“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的责任制来代替虚伪的责任制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的。”[14]96“公社可不像一切旧政府那样自诩决不会犯错误。它把自己的所言所行一律公布出来，把自己的一切缺点都让公众知道。”[14]65列宁深刻认识到共产党人向官僚主义者蜕化的危害，特别强调监督工作，并通过设立监察委员会、建立工农监督机制等措施加强对权力行使者的监督。当前，我国监督体制还不健全，同体监督软、异体监督虚，权力失位、失职、失责的现象得不到及时、有效且有力的制止与校正。一是构建符合现代民主政治发展要求的监督体系。既要构建起党与人大之间的监督机制，又要完善党内和国家机关内部的监督体系，还要强化和完善社会监督、舆论监督等。二是实现监督权力的独立性。没有独立就没有真正的监督。无论是党内监督主体还是国家政权机关系统内的监督主体都必须保证监督权的独立行使。

监督之效需要通过问责体现出来。国际上，问责制是一种追究公职人员责任的最基本、最常用的制度。自党的十六大提出“实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制”以来，在国家治理的各个层面都对此进行了诸多有益而深入的尝试。《党政领导干部辞职暂行规定》第二十九条提出：“对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》规定：“对被责令辞职的干部，可以分配适当工作。”“适当安排”、“适当工作”中的“适当”缺乏明晰的内容。《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》对因问责调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职处理、降职处理的官员的复出做了更为明确的时间限制，但部分问责官员仍在处分期间任职使用。可见，我国的问责制更多只停留在政策层面或行政法规方面，缺乏统一的基本法律层面的制度设计，政策层面或行政法规方面的问责还存在各地差异的现實，以及执行上的随意性。显然，人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权并没有得到足够的尊重和保障。这样，“向谁问责”、“谁来问责”、“问什么责”、“如何问责”、“问哪些责”等问责制的构成要件就无法充分体现人民主权的内涵。今后，要将问责制上升到基本法律层面，问责的抽象性规定具体化为可操作性，问责主体要由同体问责为主转为异体问责为主等。同时，还要建立问责救济机制。这样，作为民主制构成要件的民主监督才能起到应有的效能。

四、结语

马克思、恩格斯提出并践行的民主制思想，受国情等因素的制约，在前苏联和我国曾演进为以集中为主要特征的民主集中制。民主集中制运行存在的集中过度、民主不足的弊端成为社会主义民主政治发展的体制障碍。必须按照马克思主义民主制的原则，立足我国国情，将人民的权利与党的权力、国家的权力进行系统性的制度构建，彰显民主的本质，发挥集中的效用，走出一条符合我国社会发展规律的民主之路。

参考文献：

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