风险社会背景下政府发展衡量指标探析

摘 要：现代社会，各种风险威胁日益凸显，人们更加向往安全，这对政府发展提出了新的衡量标准。从保障公共安全和维护社会和谐出发，对风险社会中政府发展的衡量标准可构想为：四项总体衡量标准，即政府的合法性、有效性、回应性和适应性；三项基本指标，即政府能否促进经济和社会的安全发展、能否遏止发展中的副作用、能否满足公众的安全需求；政府发展的具体指标是能否提升政府的相应能力，即增强合法性、回应公众安全需求、适应新挑战、促进安全发展、进行安全决策、实行安全监管、防范风险和处理危机、公正分配价值和风险、维持社会和谐及善于合作治理等方面的能力。

关键词：风险社会； 政府发展； 基本指标； 能力指标； 公共安全

中图分类号：D63 文献标志码：文章编号：1002-7408（2011）07-0007-04

工业化、全球化和自反性现代化的发展，使人类进入了风险积累和危机频发的风险社会，公共安全受到严峻挑战，这对政府发展提出了新要求。从风险社会背景和保障公众安全出发，研究政府发展的衡量标准，对于探求政府理论创新和推动政府发展，促进整个社会的安全，具有重要的意义。

一、 风险社会与政府发展的衡量标准问题

人类社会已经从古典工业社会发展到“后工业社会”，传统现代化已经演变为自反性现代化（reflexive modernization）。在自反性现代化阶段，“工业化社会道路上所产生的威胁开始占主导地位” [1]10，高速的工业活力、生产力的过度发展，导致越来越多的破坏力量被释放出来，不确定性四处扩散，使人们“生活在副作用的时代”（age of side effects）。这使现代国家“所要面临的首要问题已经不是物质匮乏，而是风险前所未有的多样性以及风险所造成结果的严重性”；再加上科技进步，使民族国家不可避免地由工业社会、阶级社会向风险社会转型。[2] 在全球化背景下，西方工业文明模式和现代化道路深深影响了其他国家现代化进程，包括发展中国家和社会主义国家的工业化、现代化带来的许多进步和发展成果也逐渐转化为自我对立、自我危害，这些国家也已显露出风险社会的景象。现代风险社会的“风险性”是前所未有的，其后果影响深远且难以预料和控制，这使整个社会存在深度不安全感，各种风险威胁是对健康、生命、合法性和利益的威胁。而现有的政府模式和行政能力还难以应对风险社会和保障公众安全。

处在现代化进程和社会转型期的中国同样面临传统风险和现代风险的双重威胁，风险积累和危机爆发愈益突出，公共安全已受到严重威胁。我国每年有数千万人发生意外伤害，每年意外死亡数十万人，每年有上百万个家庭因安全事故遭受不幸。我国每年发生各类突发事件数百万起，经济损失达6000多亿元，每年因公共安全问题造成GDP损失5-6%。在一些地区尤其是农村，非正常死亡人数仍在增加。我国社会公众的安全需求日益迫切。实际表明，中国已进入发展中的风险社会。

政府的变迁、发展是受社会环境状况制约的，当然，政府对社会环境也有能动的改造作用。风险社会时代的来临，使社会环境发生了重大变化，必定要求政府有新的变化和发展。行政生态的变化，也使政府发展的衡量标准成为动态的、可变的，在不同的社会发展阶段，不同的社会背景下对政府发展的指标要求也会有区别的。[3]关于政府发展的内涵和衡量标准问题，北京大学谢庆奎先生指出：政府发展是政府体系自我完善的过程；政府发展意味着政府体系功能的增强，政府结构的分化和职能的完善；政府发展是政府能力的提高。[4] 在风险社会背景下，政府发展还应体现出四个结果属性，或者说四项总体衡量标准，这就是：政府的合法性，即政府在多大程度上得到多数公民的认可、支持和拥护，公众的利益尤其是安全利益得到充分实现应是政府获得合法性的首要条件；政府的有效性，即政府在多大程度上履行其职责、能否制定和贯彻正确的政策以及实现政策目标，决策的安全性有无保证，政策的执行能否为社会提供更多更好的安全公共产品和安全公共服务；政府的回应性，即政府在多大程度上回应公众需求尤其是安全需求，回应性高就表明风险社会达到良好的治理状态，社会公众获得充分的安全保障；政府的适应性，即政府在多大程度上适应和改变风险社会环境，政府能否将主要职能转变到安全保障上来，在风险和危机面前政府能否应付自如。

结合上述见解的启发，可以认为，政府发展的衡量指标与特定社会发展阶段的主要目标、政府职能存在紧密的内在联系。一般来说，一定社会阶段的主要目标和政府职能就规定了政府发展指标的基本内容和方向，而政府发展指标体系的实现程度也决定了社会主要目标和政府职能的实现程度。特定社会阶段的主要目标就是其时社会居于主导地位的价值追求或公众的最突出需求。政府职能是指在特定社会阶段中政府的基本职责和重要行为方向，即强调政府最需要干什么、应干什么的问题。社会发展阶段是经常变化的，其决定了社会的主要目标和政府职能也需要适时转变，进而决定了依托于上述二者的政府发展指标也要发生相应改变。传统农业社会的主要目标在于确立和稳固专制统治秩序，其政府职能重心在政治统治，政府发展的基本指标就是在多大程度上实现了政治统治，政府能力则主要表现为巩固统治的政治能力，而政府类型就是统治型或政治型政府；近现代工业社会的主要目标是实现工业文明，政府的主要职能是发展经济和实现现代化，政府发展的首要指标就是在多大程度上适应并推动现代化和市场经济的发展，这决定了政府必须具备经济调控能力和实施市场规则的能力以及推动科技发展和现代化进程的能力等，政府类型属于经济建设型或发展型政府；而现代风险社会的主要目标是实现安全，政府的根本职能是积极防范风险和能动地抵御危机、保障公共安全，政府发展的主要指标则是在多大程度上实现了全社会的安全并提高公众生活质量，政府能力也主要体现在安全保障和维护社会安定与和谐方面，此时的政府类型则为安全保障型政府。

二、风险社会政府发展的基本指标

风险社会背景根本不同于传统农业社会和以往的工业社会。因此，风险社会政府发展的基本指标和具体指标都要与时俱进，作出新的思考，提出新的设计。适应风险社会的政府发展基本指标有三项重要内容，即能否促进经济安全发展、能否遏止经济和社会发展中的副作用、能否满足公众的安全需求。三项基本指标角度不同，其目的都是为了保障公众安全，创造安全生存环境。这些职能性指标反映了风险社会时代政府的实质和活动内容。政府发展基本指标的实现，表明政府履行了其主要责任。

1.能否促进经济安全发展。风险社会中仍需要发展经济，这是解决其他问题的重要条件和基础。但发展经济已不是政府的主要任务，政府的主要职能是谋求全社会的安全和防范风险。而且在资源已近枯竭、副作用严重威胁人们安全生存的情况下，经济发展并非越快越好、经济总量也并非越大越好。这就要强调经济的安全发展，反对盲目发展和过分发展，就是追求有限发展、合理发展，即实现“在保障人们的健康、生命和财产安全及环境安全的前提下谋求发展”。[5]发展决不能以牺牲安全为代价，毕竟人的生命价值和健康生存价值高于GDP的价值和物质收获的价值。所以说，保障安全，发展才有意义，缺乏安全保障的发展或安全代价太大的发展不是真正的发展，安全发展才符合科学的发展、真正的发展。能否做到以人为本的安全发展，在经济发展中确保每个公民的安全，这应是风险社会中政府是否得到发展的首要基本指标。围绕这一首要指标，还可提出若干具体指标，如国家政府或地方政府能否将现代化速度或经济发展速度控制在适当的限度内，能否建设“负责任的现代化”；政府能否“将生产和消费限制在满足人们为健康生存需要的限度内” ，[6]限制在人与人、人与自然及现在与未来和谐共生的限度内；政府能否对社会各行各业和所有企业进行有效的安全监管；政府能否促进社会的均衡发展，等等。

2.能否遏制和消弭发展中的副作用。随着现代化进程的不断推进以及经济、科技的不受限制的发展，再加上社会治理失效，发展中的副作用和负效应愈益暴露，使公众面临重重风险，人们感到生活得愈来愈不踏实。诚如社会学家所言：“工业发展所创造出来的‘好处被一系列‘坏处玷污了清誉。” [1]236 “各种后果都是现代化、技术化和经济化进程的极端化不断加剧所造成的后果。” [7]各种副作用、负效应主要表现为：过度实践、发展病、资本统治、过度竞争、物质崇拜、生产和消费发生异化、利润私有化和风险社会化、贫富分化、利益冲突、社会矛盾加剧、失业率和犯罪率上升、信任危机频发；过度城市化和工业化，城乡公共安全存在许多盲点；生产事故接连发生、生态环境遭到严重破坏，人们的吃、喝、呼吸及出行均不安全；科技应用的负面效应日益突出，核技术、化学工业、基因技术、电磁辐射、滥用药物、没有论证结果和安全评估的实验、高科技武器等，都对人的安全形成威胁；新型传染病、各种心理疾病、毒品泛滥、邪教活动、恐怖主义事件、群体冲突、政治腐败、官民对立、军事冲突；金融危机、能源危机、气候变化、自然灾害加重，等等。经济社会发展中的负面因素已严重威胁到人的安全和社会稳定，人们寄希望于政府，改变政策、加强治理。很显然，现代社会的政府仅仅能够促进经济发展是远远不够的，更为重要的是要遏制发展中的一系列“副作用”，战胜种种“负效应”，克服人类创造出的种种坏处，最大限度地降低各种不确定性，确保人们生活在安全的环境中。能否做到这一点，形成衡量政府是否发展的另一项基本指标。

3.能否最大限度地满足公众的安全需求。生活在风险社会中的人们，面临传统风险和现代风险的双重威胁和持续性伤害，人的安全严重缺乏保障。随着人造风险的愈益加剧，人们的安全需求日益突出，在整个需求格局中的地位得以放大和提升，安全需求已经超过了其他需求，成为人们的最基本需求，安全成为人们生存和发展的前提和保障。但是人们的安全需求远不能达到满足，人们的恐惧感和风险忧虑与日俱增，幸福感却愈益减弱。很多人在灾难面前往往显得无助、无奈。如此，人们日益增长的安全需求同安全保障不足之间的矛盾就构成风险社会的首要矛盾。要解决这一矛盾，人们自然寄希望于政府，因为现代政府是公共利益的代表者、公共权力的行使者和公共产品的主要提供者，理应无条件地回应社会诉求，竭尽全力地为公众安全提供保障。而且在现代民主政治下，政府也应当根据民众需求的变化来定位自己的角色和调整自己的职能，有效满足公众的最突出需求。因此，能否尽力满足公众的安全需求，最大限度地实现公共安全利益，是衡量政府是否发展的又一基本指标。风险社会中公众需要一个把公共安全和人的安全看得高于一切、有效回应公众安全需求的政府。

三、风险社会政府发展的能力指标

政府能力是指政府适应一定行政环境，正确地解决政府能干什么、会干什么的问题，亦即政府履行其职责的本领和程度，反映了政府以最小的社会代价实现公共管理的目标。政府能力的发展则意味着政府能力的提升和能力结构的优化，政府能力的具体内容应与时俱进、保持更新。根据风险社会的主要目标和政府职能的变化以及政府发展基本指标的规定，衡量风险社会政府能力的发展指标需要有如下设计，即政府应对风险社会、保障公共安全必须具备或提升的多项能力，而每项能力下又包含了一系列更为具体的能力，构成相应能力群的发展。这些能力的强化，会促使政府能力结构的优化和整体能力的提高，并逐步发展成为现代风险社会中政府能力结构中的核心部分。

1.增强合法性的能力。这是指政府能够使国民对政权持有一种好的感觉和态度的能力，亦即政府能够获得大多数公民一定程度上对政府认可、服从和支持的能力。政府合法性需要经常予以提升，政府才有权威，才能保持统治合理性，社会才能得到良好治理。增强合法性需要政府具备多种具体能力：如政府保持其政令通畅并有成效的能力，政府维持其诚信、公正、廉洁和守法的能力，政府的自我改造和自我更新能力，推动经济和社会安全发展的能力，代表人民和回应人民需求的能力，应对风险和维护公共秩序的能力，正确引导和教化国民的能力等。

2.回应公众需求的能力。此能力就是政府及时了解和回应社会诉求并有效解决问题的能力。现代政府是以回应国民需求为导向的服务型政府，回应性是政府公共属性的内在要求，是政府坚持以人为本价值观的根本体现。在风险社会公众最突出的需求就是安全需求，及时回应公众安全需求，积极防范风险和应对危机，为社会提供充足的安全服务，保障公众安全利益，这是现代政府的首要使命和能力体现以及政府合法性的最基本来源。

3.适应新挑战的能力。即政府能够应对不断出现的新问题的能力。[8] 现代风险社会的来临使政府面对全新的风险环境和诸多危机局面的挑战，从而要求政府要具有灵活应对、高效反应和动态治理的能力。这种对环境挑战的适应能力具有前瞻性、发展性和创新性的特征。提升政府的这种适应能力，又要求政府应具有自我变革、自我更新的能力，及时转变职能并采取相应的组织形式、活动方式和管理方法。提高政府适应和应对风险社会的能力，就是要使政府更好地为全社会提供有效的安全保障和安全服务，塑造以人为本的安全服务型政府。

4.促进安全发展的能力。在风险社会环境下，立足安全发展，首先要求政府具有促进安全发展的能力，即政府在保障每个公民的生命、生活和财产安全及环境安全的前提下促进经济发展的能力。风险社会中发展经济主要是企业和社会的任务，但政府仍负有从宏观上指引、促进或控制经济安全发展的责任，为此，政府就必须具备实现这种宏观责任的能力。这主要体现在：政府能够适时提出指导国家或地区经济安全发展的思路、原则和战略规划，确立经济安全发展方式，制定安全发展政策和目标，进行安全设施建设和培养安全管理人才，能够正确引导企业走安全发展之路，建立安全考核和安全责任制度等。

5.进行安全决策的能力。风险源于失误的决策。公共行政决策影响面大、后果严重。决策正确（安全）与否，关系到公共利益和公众安全，也影响到政府的存在和发展。因此，掌握决策权力的政府必须具备科学决策、安全决策的能力以及有效执行政策的能力。这就要求政府进行决策和执行时必须从保障公共安全出发，在常态和非常态情况下政府都能作出维护公共利益的安全性决策并执行到位，确保政策目标的实现和政策的预期效果。政府的安全决策要及时顺应公众的安全需求，遵循客观规律，不人为制造风险，不引发危机或扩散危机，而应有助于最大限度地实现公共安全利益。为此，就要建立和完善安全决策与执行机制，切实增强决策的科学性、民主性和前瞻性。

6.实施安全监管的能力。这是政府对社会各领域、对市场和企业及各类风险源进行安全监督和管理的能力。这包括政府对市场监管、确保产品安全和消费安全的能力，政府监督企业安全执法、安全制度建设和风险管理状况的能力，政府对整个社会的安全建设、安全管理状况进行推动和监督的能力，政府提升现代城市安全管理水平和加强农村公共安全监管的能力等。提升政府安全监管能力，还需要建立职责明晰、运转有效、机制完善、工作有力的安全监管体制，从制度上保证监管权力的有效行使。

7.防范风险和处理危机的能力。在风险社会中，各种复杂因素相互作用，使风险威胁和危机发生成为常态，政府必须具备过硬的防范风险和抵御危机的能力，才能保障公共安全和社会正常运转。政府的这种“抗逆力”是应对风险社会必备的能力，因而成为政府发展的重要标志。这首先要求政府的着力点从注重应对危机转变为风险管理，切实增强对风险的识别和排查能力、分析和评估能力、监控和规避能力等，要建立起科学、有效的风险管理机制，将风险管理融入日常的公共管理活动中，从源头抓起，标本兼治。同时要求政府具备应对危机挑战的能力，包括危机准备能力、预测预警能力、快速决策能力、科学处置能力、社会动员能力、组织协调能力和整体联动能力、公关沟通能力以及善后处理能力等。增强危机管理能力，还必须构建起完善的危机管理体系。

8.对社会价值和风险的公正分配能力。在风险社会，虽然分配逻辑发生变化，但对于人们希望得到的价值（财富、职位、服务等）和人们不希望得到的东西（比如风险）都应当公平合理地分配，因为分配正义的实现关系到公共安全利益、社会稳定和政府合法性来源。可见，政府的公正分配能力至关重要，理应成为衡量政府发展的一项具体标准。风险社会的来临，亟需大幅提升政府的分配能力，以使社会达到一个相对均衡和公正的利益分享和风险承担状态，以利于社会和谐和安全发展。为此，政府必须建立权利与责任相联系的风险分配机制，各社会主体共同分担风险；政府要加大对弱势群体的扶助力度和落实风险补偿，切实增强社会弱势者的物质承受力和抗风险能力。

9.维护社会和谐的能力。社会和谐、社会公正是社会发展和政府发展的重要目标，也是实现社会安全的保证。能否维持社会的持续和谐与发展，首先要看政府的能力如何，风险社会中尤其需要政府维持和谐的能力，以降低社会风险性和脆弱性。提升政府维持社会和谐的能力，要求政府统筹协调各方面利益关系，及时化解利益冲突，搞好社会利益聚合和表达；政府要推进包容性增长和实施基本社会保障均等化，满足社会的基本生存需要，政府主导形成社会安全网，为低收入人群和弱势群体提供必要帮助；政府要善于化解矛盾、缓和冲突和凝聚人心，增进社会团结和社会公正，完善社会风险管理体系，有效控制社会，维持社会秩序，实现社会善治。

10.与多种主体的合作治理能力。合作治理能力是指政府与多元主体合作，以提高治理风险社会成效的能力。风险的扩散和影响往往是超越边界限制的，而特定政府的能力和作用是很有限的。因此，要有效应对风险，更好地谋求公共安全利益，政府必须具有善于合作的意识和能力。在崇尚“治理”的现代民主社会，政府有多种途径提升合作能力。首先，政府与政治体系内的执政党合作或与其他政府之间合作以及政府部门之间合作，以提高整体治理功能；其次，政府与公民社会合作，包括与企业、社会组织、公民团体及社区等的合作，以形成公共治理功能；再次，政府与国际社会合作，形成全球治理功能，共同抵御世界性风险，谋求人类安全和共同发展。

四、结语

综上，风险社会的政府发展体现了开放性、动态性、适应性、前瞻性及创新性等特点。当然，风险社会背景主要是针对西方现代化国家而言，但对已经解决温饱问题、正在实现工业化、现代化和社会转型的国家也基本适合。因为后者在发展进程中也已显露出严重的“副作用”和风险性，公众的安全需求更加迫切。可见，文中提出的有关政府发展的指标体系适用于上述不同国家。面对风险社会背景，我们必须明确：衡量政府发展的要义在于，政府在多大程度上保障公民的生命、生活和财产安全，政府能不能高度回应公众的安全需求，社会公众是否越来越有安全感。政府发展的指标体系中的内容也是相辅相成、相互促进的，基本指标决定具体指标，具体指标体现和实现基本指标；而上述发展指标的实现也都反映了政府的合法性、有效性、回应性和适应性。同时，职责转变和相应能力提升也有利于政府创新和政府转型。

应当看到，政府发展不是轻而易举的，它要受到诸多因素的制约，因而风险社会中政府发展是一个长期而渐进的过程。当然，各国、各地具体情况不同，政府发展、政府创新会有差异，衡量指标也不是“一刀切”。但无论怎样，不发展的政府、过时的职能结构和行政能力、僵化的政府模式和管理方式无法适应风险社会的变化和挑战，不能最大限度地为社会公众提供安全保障，不可能建成真正的和谐社会、安全社会。

参考文献：

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[责任编辑：张亚茹]