对完善我国城市养老服务的思考

曹晓燕

摘 要：中国已在经济尚不发达的条件下进入了老龄型社会，老年人口已成为一个有特殊需求的庞大群体。老年人的生理需求、安全需求、归属与爱的需求、尊重需求、自我实现的需求既存在普遍性又具特殊性。应对人口老龄化，满足老人养老需求，应从提供养老服务自身与外界两方面着手，即从内部来讲，从老年人自身需要与观念着手，完成提供物质服务向精神服务的转变；从外部来讲，从公共服务与社会观念着手，关心老年人的生活，关注老年人的需求，在全社会营造一个适合老年人养老居住的环境、尊重老年人的气氛。真正做到“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”。

关键词：城市养老服务；人口老龄化；“银色浪潮”；人文关怀

中图分类号：C913文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2011）07-0017-03

一、开展养老服务的紧迫性和可行性

随着社会的发展，人口老龄化的问题日益加剧。2002年，全球老年人的总数为6.06亿，到2050年则可能增加到20亿， “银色浪潮”席卷了整个世界。伴随人口老龄化程度日益加剧，养老问题在原有传统养老体制和养老模式中矛盾凸显，若不予以战略上的重视并寻求妥善的解决对策，难免会对社会进步、经济可持续发展造成障碍。中国在经济尚不发达的条件下进入老龄型社会，老年人口已成为一个有特殊需求的庞大群体。为此，开展和加强养老助老服务已成为我国缓解人口老龄化的当务之急。

1.家庭结构的改变，增强了社会化养老服务的紧迫性。随着市场经济的发展和观念的转变，目前的家庭形式已经或正在由主干家庭转为核心家庭，家庭结构日趋小型化。老龄化社会中的家庭结构是：一对年轻的独生子女夫妻，供养双方父母四位家长，甚至再有四位家长上面的八位老人，即8—4—2结构。而且大多数子女成家后，一般都自立门户，子女只有在节假日与父母团聚。这些与子女分居的老人，虽然大多数可从子女处得到一些生活费用，但由于年老体弱，在购置生活用品、看病拿药等方面存在着困难，影响了老人的生活与健康。庞大人数的老年群体，从物质到精神的种种不同层次需求，单纯依靠家庭已不能得到满足，必须由社会来统筹解决。换句话说，即使子女再有心，但局限于各方面的掣肘，最后还是需要由政府、社区、市场等来提供长期的公共养老服务，这也是大势所趋。

2.养老观念的改变，为养老服务社会化创造了条件。在漫长的社会历史进程中，亲情伦理一直是中国人维系家庭的主要支撑，家庭担负着养老的主要责任，养儿防老的思想观念代代相传。但近年来，这种观念渐渐发生了变化。受经济转型和社化分工日益细化的影响，老年人的自我意识越来越强，对子女的依赖程度越来越小，他们主观上非常希望能自主选择自己的生活方式。另外，老年人面对赡养纠纷，也开始敢于诉诸法律以保护自身权益。随着观念的改变，老年人与老年人之间，老年人与养老机构及助老服务部门之间交流日益增多。这些都为养老服务方式由单纯的家庭养老服务向家庭与社会双重养老服务转变创造了条件。

二、我国城市养老服务存在的主要问题

1.养老服务的内容与服务对象及其需求时有脱节。社区的许多养老服务对象往往是低龄老人、健康老人、能自理的老人, 而忽视了那些不能完全自理和完全不能自理的老人。服务设施和服务项目对许多高龄老人和卧病在床的老人已不适用, 而适用的托老院所、护理康复中心以及上门进行专业护理服务等却又很少。营利性养老机构因为费用贵、床位少的原因，入住的一般都是有一定经济基础的老人，而对于一些失智老人等需要更加细心照顾的特殊老人，却由于护理的成本高，而被排除在外留于家中或进入无质量保证的康复中心。另外虽然建立了敬老院、托老所, 但这些敬老院、托老所的设施、服务内容、收费标准等与要求入住老人的实际情况之间仍存在较大差距; 还有一些社区服务的内容仅限于为老人提供生活服务方面的方便, 满足其生存需求, 忽视了老人的精神需求和发展需求。

2.基础设施差，硬件设备和服务水平跟不上需要。这些年各地均创立了老年示范活动室，也添置了许多养老设备，但是现有的养老设施使用率相当低。主要原因一方面是收费偏高，老年人难以承受；另一方面是现有养老机构的设施条件和管理服务水平难以令人满意。如街道社区为满足老人们的物质生活、精神文化生活而设立的老年活动室、敬老室、日托站等，或因站点设置地点不合理远离老人居住地，或因硬件设施不完备无残疾人通道，或因宣传力度不够，而利用率不高，造成了浪费。另外，老年人购物困难，适合购买的商品不仅数量少，而且品种单一。

3.社区为老年人提供的休闲活动缺乏组织性和社会参与性。虽然现在街道提供了一些体育锻炼项目，但大多数老人休闲娱乐活动内容还是比较单一，绝大部分是独自一人或和其他两三人一起进行的，社区活动缺乏一定规模的组织性和社会参与性。根据美国学者罗伯特·哈维格斯特的“活动理论”，老人只有积极参与社会，才能重新认识自我，保持生命的活力。在参加过社会活动的老人中，认为自己还可以为社会贡献余热，实现自己价值的就较多。这就要求老人开始将部分生活内容向家庭之外扩展，设法从闲暇时间的安排中重新得到生活的满足感，因此，应大力发展老人晚年生活闲暇娱乐活动的内容，培育老年人自治组织。

4.老人生存环境亟需改善。当前我国正处于经济体制转轨期，由于物质基础比较薄弱，许多地方需要承担“扶贫”与“养老助老”双重任务，使得传统的养老方式和养老观念，敬老助老的传统美德受到一定的冲击，老年人的合法权益在一些地方得不到保障，部分老年人面临着四种侵害：一是身体侵害。部分老年人由于行动不便，并且得不到子女的照顾，生活十分艰难。暴力打骂老人、遗弃老人甚至杀害老人的事时有发生。二是精神侵害。社会上一些年轻人对老年人不礼让、不尊重，甚至欺侮，造成对老人的精神损害。三是社会侵害。随着年龄的增加，老人们的分辨能力也在下降，一些不法分子利用此对老人进行欺骗，卖低劣产品给老人，在法律、民事上蒙骗老人。四是物质侵害。子女和亲属强占住房、争夺财产事例在各地多有发生。由于社会经济的发展和低保的实施，物质侵害老人问题虽有所缓解，但仍不容忽视。

5.社区内养老服务人员队伍不稳定、素质参差不齐。目前活跃在养老助老服务中的大部分是一些仅凭人道主义和经验而工作的人，没有接受过相关的专业教育或有关老年服务知识的培训。很多养老服务社所招聘的外来人员，尽管肯吃苦，不怕脏累，但是学历层次低，缺乏专业服务知识，所能做的多是一般家政服务，上门送餐、打扫家居之类的，而像康复、护理等服务要求则很难达到。这不仅影响了养老助老服务的质量，而且也制约了养老事业的发展。同时由于许多人因工资低、服侍人累、社会地位低下被人看不起等原因不愿从事养老服务工作，致使养老服务人员队伍缺乏稳定性。根据发达国家和地区的经验，养老助老服务工作除了专业工作人员之外，还应有相应的非盈利性志愿者服务队伍作为支撑，提供无偿的救助和服务，如“老年服务小组”、“送温暖小组”、“孤老残疾保护网络”等志愿组织。但目前我国社区中的志愿者服务队伍普遍不足，有的社区还根本没有形成志愿者组织，也就谈不上具有志愿者队伍。

三、解决城市养老服务问题的思考与建议

应对人口老龄化，满足老人养老需求应从提供养老服务自身与外界两个方面着手。从内部来讲，主要是从老年人自身需要、观念着手。老年人的需求具有多样性，既有生理性的，又有社会性的；既有物质的，又有精神的。因此需针对老年人的需要，改变服务内容，从提供物质服务向精神服务转变。从外部来讲，则主要从公共服务和社会观念等方面着手，关心老年人的生活，关注老年人的需求，在全社会营造一个适合老年人养老居住的环境，尊重老年人的气氛。真正做到以“五个老有”为中心，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。确保老年人在柔性化管理、人性化服务的人文关怀中度过安乐祥和的晚年。

1.做深生活服务，健全按需养老、健康养老。主要从以下三个方面入手：

（1）整合社会资源，多渠道兴办养老服务事业。应当积极引导社会力量共同参与养老福利服务，形成政府和社会共同投入的多元化投入机制。要在政府的统筹下，通过政策引导来吸引社会各方面的力量，包括个人、集体、社会团体和企事业单位来共同参与，发挥社会各阶层的积极性。因此，应对社会化的养老机构在用地、贷款和税收等方面给予政策倾斜。注意社会资源, 特别是民政、教育与卫生资源的整合, 充分利用现有社会资源, 将分散的、自发的和潜在的养老资源变为可调遣、可动员的资源。如有些工厂企业由于产品结构调整，厂房空闲，可以把富余人员组织起来开办养老机构；还可以引进国外资金，包括请海外华侨来兴办中外合资、外方独资的养老机构，采取自办、合办、联办多种形式。

（2）分类别、分档次建设和管理养老机构。目前很多养老机构只接收自理型老人，对部分自理型和完全不能自理型老人并不接收，其实这部分老人更需要照料护理。对此可以实行分区管理，即一般养老院主要接收自理型老人，护理院主要接收部分自理或完全不能自理型老人，综合养老机构既可以接收自理型老人，又可以接收部分自理或完全不能自理型老人。对于政府保障的城市“三无”老人，政府应为其提供免费的福利院;对于一般收入水平的老年人，政府应采取直接投资或对社会资本补贴的形式，吸引各方力量建设中低档次的养老机构，实行适度有偿入住;对于高收入老年人，应主要通过社会力量，必要时由政府给予政策支持，建设高档养老机构，实行市场化运营。

（3）大力发展“银色经济”。据专家分析，我国老年人口的经济水平大体分三个层次：一是年收入在3000元至5000元间的温饱型消费；二是年收入在5000元至8000元间的温饱向小康过渡型消费；三是多于8000元收入的小康型消费。老年人和年轻人一样，是一个巨大的消费群体。有关专家指出，全国老龄消费者中每年有l00亿的购买力没有实现，因此，人口老龄化问题背后所蕴涵的巨大的“银发”消费市场不容小觑。应结合我国实际，结合老年人的需求，大力开发“银色市场”：包括满足老年人对老年服装、鞋帽的需求；对低糖、低胆固醇、易于咀嚼和消化的健康老年食品的需求；对特殊生活用品，如老人床垫、浴盆、手杖、轮椅的需求；对辅助商品如老花镜、助听器、假牙假发的需求；对老年保健品的需求等等。由于老年人购置商品多为理智型和实惠型消费，故不应把获得利润最大化作为兴办产业的唯一目的，收费要公正，要顺应老人及抚养家庭的经济接受水平，坚持以服务为主，满足老年人的需求，从而使老龄产业能够做久做长。

2.注重精神需求，丰富快乐养老、平安养老。随着人性的增强，老年人的自我实现需求将日趋强烈，“要健康、要欢乐、要价值”的老年人比例越来越高。因此养老服务应更多地关注老年人的精神需求。

（1）互助自立、实现自我价值。社区中有各种各样的老人，如有高龄老人也有低龄老人，有文化层次高的老人也有文化层次低的老人，还有具备一定特长的老人，他们是丰富的人才资源，应组织社区老年人开展自我服务。如组织退休医生为其他老人义诊，组织有电器修理技术的老人为其他老人上门服务等。充分依靠老年群体的人力资源，建立低龄老人照顾高龄老人制度，鼓励以今天为别人养老服务换取明天他人为自己服务的“储蓄型”养老志愿服务。由于服务者和被服务者都是同龄人，最了解老年人的心理特点和生活习惯，互相容易沟通，适合老年人的需要；另外同在一个街坊，互相熟悉，就近方便，叫得动，喊得应，该种自我服务具有很强的优势。同时应建立养老助教模式，发挥退休知识老人余热，包括退休教师、科研人员，为其提供养老服务的同时，利用其教学资源无偿或低偿帮助社区学校教学。积极鼓励老年人参与社区各种公益性事务和活动，特别是那些刚从工作岗位上退下来的低龄老人，要充分挖掘他们的工作潜力和活动能量，提高老年人的社会参与性。让退休老人担当社区内党小组长、楼栋长、校外辅导员、时事政策宣传员、社情民意联络员，开展社区内困难群众帮一帮、陌生人来问一问、环境卫生管一管、邻里纠纷劝一劝、社区信息报一报、时事政治讲一讲等活动。有了让老年人发挥余热的公益事业，不仅可以增加老人锻炼身体的机会，还增多了其与社会交流的机会，从而增强了老年人的社区认同感和归属感，真正使老人实现“老有所用、老有所学、老有所为、老有所乐”。

（2）丰富社区精神文化生活。社区学校要面向老年人开放，为老年人举办多种多样的讲座，如电脑知识、管理理念以及养花、书画、医疗保健教育等，一方面满足老年人工作、休闲、娱乐的需要，另一方面开发利用老年人的人才资源。还可以由区民政局、体育局、文化局等共同实施，开展各类适合老年人的文体娱乐及休闲游活动，激发老年人的参与热情：根据老年人的特点，积极组织开展形式多样、健康有益的社区文化体育活动。设施条件较好的文化馆、站，要开辟适宜老年人文化娱乐的活动场所，吸引更多的老年人参加活动，对他们的自娱自乐活动要提供方便。把老年人组织起来，定期举行国内外形势、保护老年人权益、科技发展动态等内容的各类讲座和研讨会。社区图书馆要大力倡导和开展老年人读书系列活动。有条件的图书馆还可开设老年人阅览室、馆外图书流动点，组织适合老年人的读书小组、书评活动等。对老年人相对集中的干休所、疗养院、老年活动中心等场所，提供送书上门等服务，邀请专家、学者、教授定期为老年人举办专题知识讲座等。 使每个街道（镇）建有老年艺术团队，每个居委会建有老年文体团队；举办全区性老年人风采展示活动 ，推广普及适宜老年人的文体活动项目；推出适合老年人出行的旅游线路，组织和鼓励老年人出游。以及发挥老年人自身的积极作用，体现他们关心下一代的良好愿望。提倡和支持老年人和青少年共同开展文化活动，使老年人的知识、经验和智慧在文化艺术活动中得以传播，真正实现老有所为。

（3）为老年人提供法律咨询服务。老人生活中往往会遇到各种问题，诸如个人和家庭矛盾、退休、财政、生活安排、购物消费指导等，需要通过社区中心提供咨询来帮助解决。而一些涉及房屋出租、消费者权益保护、准备遗嘱、财产纠纷等法律服务需求与日俱增，也需要社区服务中心组织律师和法律工作者针对老人困惑的问题提供法律咨询，通过政府法律援助中心为低收入的老人进行义务法律帮助。为此，一是建立专供老年人的维权绿色通道，如设立老年人法律咨询专用电话、制作便民联系卡，注明老年人权益保障法庭的审判人员、社区法律工作者的职务、联系方式，发放到辖区老龄工作机构的工作人员手中，为涉诉老年人提供及时、周到的法律援助，方便老人维权；二是与法律援助部门建立联动机制，利用法律援助制度，无偿为符合条件的老年人提供法律帮助；三是实行首问责任制，即谁第一个接待老年人的咨询案件，谁就要自始至终解答当事人的法律疑难，并帮助解决问题，直到老年人满意为止，真正做到件件有着落，件件有回音。

（4）大力提倡我国传统的“孝文化”， 加快养老服务人才队伍培养。首先，要大力弘扬中国尊老爱幼的传统。大部分老人首选要在家中安度晚年，养老回归家庭也是一种必然趋势。同时，中华民族始终是一个重礼节、讲孝道的民族，尊老爱幼是中华民族优良传统，儿女绕膝、天伦之乐是对老人的最大安慰。今后应当关注对我国传统“孝文化”的宣传和光大，树立优秀的伦理道德观。把《老年人权益保障法》落到实处，对违犯《老年人权益保障法》的典型案件要公开审理，造成强大的舆论氛围，以利于给老人营造一个良好的经济生活环境和温馨祥和的精神乐园。如建立学生志愿者服务队，开展学生与老年人之间的交流活动，既可以解决老人的孤独感问题，同时也可以提高学生的尊老爱老意识。其次，加大研发养老助老服务工作。要以养老服务职业技能培训机构为依托，对现有从业人员进行职业道德和职业技能培训，为养老服务工作培养一支耐心、细致富有爱心的专业化队伍，提升他们的综合素质和业务技能;逐步推进就业准入制度，对养老服务人员的职业资格和技能进行认证，实现持证上岗;要制定养老服务工作者的服务和评价标准，加强对社区服务工作人员的绩效考核;制定优惠政策。应从专业院校（如社会工作职业院校）选用相应专业（如社区服务与管理、养老服务、社区康复技术、家政与社区服务等）的大中专毕业生，充实社区养老助老服务专业工作人员队伍；政府应尽快出台为老服务规范和标准，并加强对志愿者的培训，健全志愿者的招募、登记和管理制度，通过以上专业化措施，为社区养老助老服务的发展提供最基本的人才保障。同时形成低龄健康老人自己动手解决养老服务问题，老年人难以解决的问题再由青年志愿者、专业服务队伍来弥补的一个养老方式。

总之，老年人口的增加和解决他们晚年生活是现代社会所面临的重要问题之一。养老，已经不仅仅是让老人有居所、有饭吃那么简单，更应该是朝着老有所养、老有所乐、老有所学、老有所医、老有所用、老有所终的服务目标向前迈进。

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[责任编辑：张亚茹]