自然灾害救治与我国地方政府治理方式的变革

李慧勇 李冰心

摘 要：作为突发公共事件之一的自然灾害，给人类带来了巨大的痛苦和灾难。作为危机事件的当然管理主体，地方政府是实现灾害救治重任的最直接的担当者。我国是一个多灾多难的国家，自然灾害的频频爆发，对地方政府治理方式提出了挑战。应积极采取应对策略，变革政府治理方式，以更好地应对灾害。

关键词：自然灾害；灾害救治；政府治理；治理方式

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）07-0013-04

自然灾害是由不可抗力因素引起的、自然变异超过一定程度、给人类生产和生活造成损失和危害的现象或事件。作为国家突发公共事件之首的自然灾害，给人类带来了巨大的痛苦和灾难。我国自古就是一个多灾多难的国家，灾害种类之多堪称“世界之最”，众多的自然灾害给我国带来了巨大的灾难与损失。2009年，全国各类自然灾害共造成约4.8亿人（次）受灾，因灾直接经济损失达到2523.7亿元。2010年又是一个多事之秋，南方在春播季节遭遇大面积的旱灾，5月后又面临洪涝之灾；北方大部分省市则是持续高温，旱情严重。灾害给人民的生产、生活造成了极大的破坏，已成为制约经济社会发展、危及社会稳定的重要因素。

人类要生存下去并获得发展，就必须对灾害造成的冲击和破坏作出反应（包括救灾、抗灾、赈灾等）。在灾害面前，各级政府责无旁贷成为灾害治理的核心力量。在灾害应对过程中，地方政府的应急能力和管理水平成为评价其工作和进步程度的一个重要标志，也是政府获得政治合法性的重要依据。

一、救灾主导——灾害应对中我国地方政府责任定位

政府作为公权的代表，必须在灾害应对中起主导作用。这一规定不是来自灾害本身，而是由政府的性质、职能及其权威和能力决定的，同时也是现代政府塑造政治合法性基础的客观需要。

国家是一种“特殊的公共权力”，这是马克思主义对于国家本质的基本规定。同时，国家权力本身也是对公共权力的一种继承。国家在执行统治任务的同时，也担负着调整人与自然和人与社会关系的责任，以便于其更有力地实行统治。尽管西方学者和马克思主义经典作家在国家起源问题上存在较大的分歧，但都把加强社会管理、保持社会有序发展视为国家的本质属性。“维护秩序……，看来已几乎成为政治组织和政治活动的普遍目标，它无疑是政治体系和政治活动所提供的主要价值之一。”[1]作为国家意志的体现者和执行者，各级政府理所当然要维护和贯彻国家的这一属性。为社会提供公共安全服务，是国家的重要职责，同样是现代政府所必须承担的一项基本职能。从这个意义上讲，维护公共安全，使人们尽可能地免受自然力的侵害，是各级政府履行社会管理职能的重要内容。而政府主导应对灾害实质上也是政府调整社会关系、有效治理社会的过程。

在灾害面前，只有各级政府有能力提供主要的公共资源、享有制度安排和制度实施的合法权力。作为一种公共危机，自然灾害往往会给整个社会或部分地区带来巨大的损失，严重损害公共利益。面对突如其来的灾难，原子型的个人力量或者小团体显得微不足道，很难与来势迅猛的灾难相抗衡。相比较而言，各级政府拥有宪法和法律赋予的合法强制权力，掌握着大量的物质资源，配有组织化程度较高的组织体系，具备较强的指挥组织能力。这种保持社会发展有序状态的约束性力量，就是政府代表国家所掌握的特殊的公共权力。毫无疑问，在灾害应对和治理过程中，起主导作用的只能是政府。作为突发危机事件的当然管理主体，地方政府更是实现这一重任的最直接的担当者。

政府在灾害应对中发挥主导作用，也是其塑造政治合法性基础的客观需要。政治合法性是政治系统在实施政治统治和政治管理中不可或缺的政治资源，反映了社会对政治权力的接纳和制约，它是“人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的”。[2]从政治系统的角度来看，政府需要不断培育开发合法性的基础或资源，以获取和增强社会公众对它的认可、信任和支持。在频发的自然灾害等公共危机面前，政府勇于承担社会责任，与社会公众共度难关，共担风险，科学应对灾害，有效维护社会秩序和社会稳定，这不仅是公众摆脱灾难、减少损失的需要，也是政府能够存续、国家政治统治能够有序进行下去的重要条件。

从我国来看，新中国成立后，全心全意为人民服务始终是我国各级政府行政的根本理念，党的十七大又将“建设服务型政府”确定为行政管理体制改革的重要目标。“为人民服务的政府”和“服务型政府”是两个角度的问题，分别体现着政府的性质和职能。二者在21世纪的结合，将使我国政府在总体上逐步成为一个以公共服务为主要职能的政府，即服务型政府。服务型政府的基本职能是满足公共需求、提供公共产品、维护公共秩序、保障公共安全、为公民生活提供高质量的服务。这就要求政府在加强和改善经济调节和市场监管职能的同时，更加着眼于保障和改善民生，加强社会管理，提供优质公共服务，维护社会公正和社会秩序。由此，在灾害应对中不断提升政府管理水平，更好地发挥其职责与作用，及时有效地处理突发公共危机事件，是我国各级政府管理社会的一项重要职能，也是构建服务型政府的题中应有之义。

二、救灾压力——自然灾害对我国地方政府治理方式的挑战

根据《国家突发公共事件总体应急预案》中的分类，公共危机主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四大类。其中，自然灾害发生的原动力来自于自然界，它主要是由超出人类控制范围的自然力（有时有人为因素的加入）造成的灾害，与其他三类公共危机事件相比，自然灾害具有种类繁多、不可抗性、爆发频繁、危害剧烈等特点。可以说，自古至今，自然灾害无时不发生、无处不发生，人类既不能准确预测，也不能完全控制这种“天灾”的发生和肆虐。与其他突发事件相比，自然灾害在物质、精神等方面对人类造成了极大的破坏，成为经济发展和社会稳定的重要瓶颈，也对地方政府的治理方式提出了更为严峻的挑战。

当然，从动因上来讲，自然灾害本身并不构成推动地方政府变革的根本原因。也就是说，灾害是引发地方政府治理方式变革的诱发因素，但不是促使这一变革实现的推动因素。在自然灾害面前政府面临的压力主要来自社会对政府作为的期待和政府不能有效应对的矛盾：一方面，随着经济社会发展和民主政治的进步，公众的价值观念发生了很大的变化，人的自身安全、健康、尊严、权利等问题越来越受到重视。当生命财产遭遇侵害、生活环境动荡不安时，公众把抗击灾害、恢复重建的希望主要寄予政府，并且随着社会的日益民主和透明，对政府作为的期待和对政府治理能力的期望值也不断提高。政府不仅要能够尽力保护公众的生命财产安全，消除或削弱灾害损失，缓减灾民的心理压力，使灾后社会各系统尽快恢复正常状态，而且还要能够使公众的参与权和知情权得到保障，使他们活得更有尊严。另一方面，与社会对政府职责和效能日益高涨的规定和要求相对应的，却是地方政府不能有效地应对和管理。突发性灾害事件发生后，即会通过信息技术和通讯手段等迅速传播开来，在较短的时间内聚集人们大量的注意力。同时，由于自然灾害都发生于地方，作为事件发生后的第一反应者，地方政府的行为也会迅速地暴露在聚光灯下：政府是否对灾害事件迅速做出反应、是否及时发布灾害信息、能否迅速组织力量实施救助和展开灾后重建、能否合理解决灾害暴露出的隐形问题，能否有效化解灾害引发的社会矛盾等等，都为人们所关注。如果地方政府对于灾害事件处理得当，决策及时有效，不仅能迅速化解危机，而且能在公众面前树立良好的权威，建立良好的信任关系，赢得公众的支持。反之，如果地方政府不能有效地应对和管理，在尽可能短的时间内减少灾害损失，恢复社会秩序，而是令公众直接感受到政府效能的低下，那么政府的责任心和治理能力就会大打折扣，这必然会对政府的政治合法性和权威形象带来严峻的挑战。

从我国来看，新中国成立后，各级政府对抗灾救灾工作都十分重视，投入大量的人力物力财力进行救治，并在救灾实践中积累了行之有效的政府应急管理经验，救灾理念更加人性化，组织机构和工作机制不断健全，救灾物资装备系统不断完善。但是，在看到成绩的同时，我们还必须认识到其治理方式还不能很好地适应自然灾害发展的实际，具体来看：

1.政府多头管理导致的协调不畅。与其他突发性事件相比，自然灾害具有突发性、综合性、跨行政区域等特点：灾害瞬间爆发，人类社会不可能完全预先准备和避免；由于复杂的生态环境，一灾爆发，往往引发一系列次生灾害形成多灾并发的灾害群；自然灾害是生态系统运行的自然过程，有其发生的区域和范围，并不限于某一行政区域，有时甚至还会跨越国界。自然灾害的这些特点对各级政府救灾工作提出了挑战，要求不同系统、不同部门、不同地区之间加强配合，增强灾害应对中的协调性。目前，我国地方政府应急管理体制存在的主要问题是“部门分割，条块分治，整合不够，信息不畅，责任不明，主体单一”，[3]无法有效解决上下级之间特别是各职能部门之间的矛盾冲突。应急管理“重心偏上”，灾害应对中基层政府过分依赖上级政府，导致上级政府部门疲于奔命，而下级政府却显得“无所事事”。另外，属地为主原则、多部门管理、管理职责不甚清晰的情况，也在一定程度上增加了不同行政区域、不同部门之间相互协调相互合作的难度，甚至出现了相互扯皮、相互推诿的现象，大大降低了灾害应对的效率。

2.政府的“单边行动”和社会组织及个人主动参与不够。按照传统观念，人们往往把关注的重点放在政府身上，认为提供公共服务是政府的义务，救灾是政府的事情；就政府方面而言，包办代替和包揽一切的习惯依然存在，而对发挥社会组织等方面的作用考虑得不够。在西方发达国家，灾害发生后，主要是由红十字会担当主要救助角色，同时注重发挥其他民间组织在救灾中的重要作用。而在我国，一旦灾情爆发，冲锋在前的往往是各级政府和军队。这固然有其行动迅速、指挥统一、组织得力的一面，但当灾害已成为一种常态化的频发时，继续以“单边行动”的方式来应对灾害，既不合时宜，也显得力不从心。现代社会事务日益繁忙，政府无论如何都是精力有限、财力有限，不可能承担灾害应对中的所有责任，也承担不起。灾害治理不仅仅是各级政府的计划和行动，同时它也是一项社会性活动。与其他公共危机事件相比，救灾抗灾活动的公益性特征更明显一些，也更加适合社会组织和个人的支持和积极参与，而在这方面的政策支持和监督机制还较为匮乏。

3.信息披露和公开制度不够健全。现代社会是一个信息社会，信息的传播速度、渠道、范围已今非昔比。先进的通讯手段尤其是互联网的普及，大大便利了信息的传播，某个地区一旦发生灾害，转瞬之间便会传遍大江南北。当然，其中的信息鱼目混杂，真假难辨。相比较而言，国家话语、政府话语在公众心目中享有较高的权威性，绝大多数人更愿意按照政府发布的信息和解读来对灾害作出判断。然而，“内外有别”的传统思维使得灾害事件发生后，一些地方政府对于信息发布总是持消极态度，认为救灾是政府的事情，没有必要对外通报，或者担心引起社会不稳定，而采取捂盖、遮掩的方式来控制信息的大范围传播。面对政府在信息披露方面的消极作为，公众就会创造自己的话语空间，并建立自己的信任体系。信息的不确定性反而成为社会的不稳定因素，同时也会使地方政府陷入被动，这对政府的形象、合法性和治理能力构成重大威胁，也大大降低了灾害应对的效率。

4. 部分地方政府官员和工作人员灾害应对的责任心不强、观念陈旧。在灾害应对中，各级政府官员和工作人员往往起着举足轻重的作用，他们的决策力、执行力在很大程度上决定着救灾效果的好坏。绝大多数政府官员和工作人员本着为人民服务的宗旨，以人民公仆的心态投入到抗灾救灾的工作中去。但不可否认，也有部分地方政府官员和工作人员由于“官本位”观念作祟，延续着政治思考和处置的习惯，以为所有公共突发事件均属于政治问题，带着所谓“为民做主”的有色眼镜救灾工作和灾民，而对人民的生命价值和公民基本权利不够尊重，这就使得救灾工作缺乏人性化，使得救灾效果大打折扣。

三、改革创新——灾害救治中我国地方政府治理方式变革的策略

戴维·伊斯顿说：“我们可以把政治生活看作一个行为系统，它处于一个环境之中，本身受到这种环境的影响，又对这种环境产生反作用。”[4]自然灾害可以视为是影响政府行为方式的重要环境变量，这里主要表现为灾害应对中暴露出的地方政府治理能力的不足，从而促使政府在政策措施、管理体制等方面做出调整和改变，这一过程也就是地方政府治理方式变革的过程。政府治理方式就是政府治理的手段或方法，也就是政府“怎样做”的问题。

作为一种政治行为，政府治理与政府管理具有一定的共通性，二者都是对社会公共事务的管理，都需要权威和权力，最终目的都是为了维护正常的社会秩序。但是，管理的主体是政府，客体是全体社会成员，管理过程是一个自上而下、对社会事务实行单一向度的管理；而治理的主体既可以是政府，也可以是非政府组织，甚至可以是公民个人，治理客体是社会公共事务，治理过程是一个上下互动、协调合作的管理过程。

前已述及，自然灾害来势凶猛，破坏性极强，波及面很广，转瞬间给社会造成强大的冲击。因此，尽管政府在灾害应对中发挥主导作用是其义不容辞的义务，但当灾害已成为一种频发状态时，仅靠各级政府的“单一救灾”显然不可能，也不现实。相比较而言，救灾的公益性特征更为突出一些。治理理论提倡政府与社会力量之间合作共治，形成一种共同协商解决问题的决策和执行机制。政府与社会互动合作不仅有助于更好地应对灾害、化解危机，还能较好地保障公众的知情权、参与权、监督权，同时可以在政府与社会之间建立良好的关系，增强政府的合法性基础。

自然灾害同其他任何事物一样，具有双重性，它既给人类社会带来了难以名状的灾难和矛盾，也在客观上为政府治理方式的变革提供了机遇和契机。正如恩格斯所说的：“没有哪一次巨大的历史灾难不是以历史的进步为补偿的。”[5]从我国来看，针对灾害应对中存在的问题，推动地方政府治理方式的变革，应主要从以下几个方面着手：

1.完善政府组织机制，增强灾害应对的协调性。治理理论既重视政府与社会组织之间的协调合作，更强调内部组织之间的协调性。无论治理的主体有多少，政府始终在其中起主导作用，政府内部的协调性是确保政府治理有效运行的重要前提。由前所述，我国政府在灾害治理中还存在着政府多头管理、协调不畅，不能适应救灾应急的需要等问题。追根溯源，官僚体制是造成内部协调性和外部适应性困难的主要根源。在突发性灾难面前，必须做到快速反应、果断决策、协调作战。官僚体制显然很难适应这种需求，需要建立新的组织来承担，有学者将这种用来完成“紧迫任务”的组织称之为“任务型组织”。[6]当然任务型组织不是也不可能替代官僚制常规组织，它所做的主要工作是灾害发生后的救灾工作。许多学者提出建立专门应急管理机构以实现各个部门之间的协调配合，对此笔者不能苟同。提出建立专门应急职能部门确实找到了旧有官僚体制协调性不够的症结所在，但是，各种灾害类型繁多，灾情各异，具有很强的不可预测性，而指望某一个综合性的部门来主导救灾显然不现实。况且，建立这样的职能部门也只是增加了一个官僚制组织，它必然和已有的相关部门发生职能交叉、工作重复的问题，而且其内部组织之间的协调问题又会成为新的问题。因此，我们认为建立任务型组织可以更好地适应灾害应对的需要：平时，由省级政府牵头，设立议事性的协调机构来研究减灾工作的方针、规划、政策等，协调开展重大减灾活动；灾害发生后，组建相关的救灾领导小组或指挥部，根据灾情大小，由不同层级政府的领导亲临现场，通过其权威和权力协调、调动各方资源。我国政府在这些方面已经取得了很大的成效，我们应该总结经验，进一步创设出适合国情又简洁高效的灾害应对机制。

2.构建政府与社会“多元主体”、“双向互动”的合作机制。根据治理理论，公民参与是治理的题中应有之义，“中国政府治理的真谛和本质就是要让全社会的公民包括各种公民组织来依法参与对国家事务、社会事务的管理，即政府与公民进行良好的合作。这是现代政府治理的最突出特点之一。”[7]而当前的情况仍然是政府独大，其他各方的参与度还不够深入和成熟。必须从根本上转变救灾工作只是各级政府的事情的传统观念，真正认识到灾害应对是一个政府与社会“多元主体”、“双向互动”的过程，从而形成政府管理与社会自治有效衔接和良性互动的多元主体合作机制。其中，政府是主导，主要以“重要的参与者”、议程设定者和促成公共问题解决方案的中间人的身份发挥作用。[8]同时进行广泛的社会动员，促使各种社会组织尤其是专门从事救灾活动的组织，如红十字会、各种基金会、工作协会、行业协会等发挥政治参与的积极作用，地方政府要加大政策支持力度，为社会组织提供更多的活动空间，同时也要加强监管，以提高灾害应对的效率，增强灾害应对的实际效果。

3.及时准确地公开灾害信息，提升政府舆论引导水平。治理是一个上下互动的过程，信息沟通和共享是协调合作的重要前提。灾害发生后，作为最早亲临现场的权威机构，地方政府应将灾情依法、及时、权威地向公众公开，并形成动态的信息发布链，这可以使灾民对灾情了然于胸，有利于克服灾民恐慌心理、稳定公众情绪。向社会公开灾情的严重程度及救灾的重点，不仅有助于政府科学施救，也会促使社会组织及公众迅速地、有针对性地参与到灾害救助中来。而且，及时公开灾情及救灾进展情况，传递的是政府与人民“在一起”的信号，体现的是政府对社会的责任，展示的是“阳光政府”的形象，从而增强地方政府与社会的互信，形成救灾合力。要做到及时准确公开信息，各级政府要建立统一的灾情信息库，构建完善的信息监测和处理系统；要制定规范化的信息发布制度，确保信息的时效性、准确性、权威性；不仅要将灾情的真实情况公布于众，还要对信息作出科学的解读，对公众进行相应的社会心理引导。

4.推进问责制，增强各级政府工作人员的服务意识。无论政府治理的硬件建设如何完善，其最终效果还与政府官员责任意识、服务意识、大局意识等紧密相关。“问责”强调官员权责对等。构建服务型政府是政府职能的重大转变，决不能单纯地理解为转变干部作风、改善服务态度等。但不可否认的是，树立为人民服务的理念始终是建设服务型政府的前提和基础。灾区人民虽然遭遇到了自然灾害的侵袭，可能变得一无所有而需要救助，但其人格是平等的，仍然享有基本的人权。各级政府机关工作人员要始终牢记我们的政府是人民的政府，要始终保持人民公仆的本色，以人为本，全心全意为人民服务，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

参考文献:

[1][美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖，译.上海:译文出版社，1987:459.

[2][美]迈克尔·罗斯金.政治科学[M].林震,译.北京：华夏出版社，2001：5.

[3]高小平.综合化：政府应急管理体制改革的方向[J].行政论坛，2007，(2).

[4][美]伊斯顿．政治生活的系统分析[M].王浦劬,译.北京：华夏出版社，1998：21.

[5]马克思恩格斯全集（第39卷）[M].北京人民出版社，1974:149.

[6]张康之.当前中国政府应当考虑的十项策略[J].中山大学学报（社科版），2005，(5).

[7]马云瑞.中国政府治理模式研究[M].河南：郑州大学出版社，2007：82.

[8][美]罗伯特·丹哈特.新公共服务：服务和掌舵[J].刘俊生,译.中国行政管理，2002，（10）.

[责任编辑：闫生金]