浅谈我国城市公共危机管理的现状与对策

王匆

摘要：随着我国城市化进程的加快，城市发展也遇到了各类突发事件和公共危机的困扰，需要政府采取有效的预防、处理措施，建立综合型城市公共危机管理联动模式，努力破解公共危机对城市发展的影响。

关键词：城市危机；城市发展；公共危机管理联动模式；政府

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）07-0020-03

新世纪以来，我国城市进入快速建设期和发展期，大中城市也同时迈入了“非稳定状态”的危机频发期。城市公共危机成为影响城市发展建设的一大因素，已受到政府和社会各界的广泛关注。政府作为城市治理的主体，在完善城市功能，处理各种常态问题的同时，必须提高自身抵御风险及突发性危机的能力。通过对危机的预防、控制，维护城市安全和人民的生活稳定，实现城市的全面可持续发展。

一、城市公共危机管理与城市发展的关系

城市公共危机是一种紧急事件或者紧急状态，它的出现会严重影响城市生活的正常运行，对生命、财产、环境等构成威胁和损害，必须采取特殊的措施加以应对。明确城市公共危机管理与城市发展的密切关系，是化解危机的首要前提。

1.城市危机管理为城市发展提供安全保障。安全是人类生存和发展的基本需求和必要条件。当代中国，社会政治、经济和文化中心不断向城市偏移，在各种资源和财富快速聚集的同时，城市安全风险也随之增大。城市无论大小，都需要在地方经济、能源系统、各种基础设施、交通运输及环境等问题上有安全保障，只有各方面安全可靠的运转，才能保证城市未来的可持续发展。

国外许多城市的政府在公共治理过程中，已经建立了较为完备的政府危机管理机制，并不断更新政府组织职能，形成了健全的城市危机管理网络。我国自2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》，以及《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》的制定，进一步明确了政府公共危机管理的重点。不少大中城市也由于近年来突发公共危机事件的频繁发生，逐步增强了防范意识，汲取了经验教训，不仅制定了各类突发事件应急预案，而且有相应的组织协调能力，为城市平稳发展提供了保障。

2.城市发展能够引导促进城市危机管理机制和体系的建立。从根本上讲，城市危机大都是由不适当的发展造成的。近些年来，伴随着全球化的日益深入，使得任何一个国家或地区的天灾、人祸和技术灾难等不同类别的危机都会迅速波及其他国家。可以说，城市发展引发并致使危机具有了常态化的趋势。

危机的常态化，使得政府必须深刻洞悉危机产生的原因，在正确的城市发展方向引导下与时俱进地更新危机管理的理念与方法。全球化背景下对于城市发展能力的思考已越来越多地集中在对各类影响要素的研究上。除物质要素外，以管理、体制和文化等为代表的种种“软要素”正日益在城市发展和竞争力的提升中受到重视。

二、我国城市公共危机管理中存在的问题

城市灾害是影响城市安全和正常秩序最为严重的一类危机，应对城市灾害的能力已成为显示城市管理水平的重要标志。由于我国步入城市化的时间较晚，政府的城市管理水平相对较低，特别是在城市危机管理上缺乏必要的理论准备和实践经验。具体表现如下：

1.危机管理模式与城市发展不相适应。我国自建国以来形成的危机管理模式基本上是分类别、分地区、分部门的单一管理模式，即每一个灾种或几个相关灾种分别由一个或几个相关的部门负责；根据灾害的发生地点在地域上实行属地管理；根据灾害产生、发展和结束的各个环节，参照各职能部门的功能实行分阶段管理。这种模式有利于发挥各职能部门、各专业救灾队伍的作用，在一般的灾害事故管理中体现出较高的效率。然而，随着我国城市规模的扩张和发展水平的提高，危机的成因和表现也出现了新变化。城市人口密度高、流动量大，复杂的城市形态和社会经济结构以及自然与技术特点使得危机具有了群发性特点，即同一城市在同一时间会出现多种危机并发的复杂局面，一旦灾害发生又会形成连锁反应。与现代科技相伴生，新的灾种与致灾源也在逐渐增多。例如，高层建筑的火灾、高层玻璃幕墙的光辐射和因台风龙卷风导致的玻璃雨、地铁和高架道路的交通事故、基于现代电子技术的通讯与信息系统的瘫痪、核电站运行中可能产生的核泄漏等等，都使得传统的分兵式单一危机管理模式无法应对现代的城市危机。原有的管理模式中部门间责权关系的不对称，导致各种危机管理部门之间的“界面关系”模糊，“谁都有责任，谁都有权力负责”，结果导致“谁都没有能力”来负责。各职能部门的专门应急方案并不缺乏，缺少的正是平级领导层面上各部门、各单位间应急计划的整合与协调。传统的危机管理系统结构和运行机制在新变化新问题新特点面前显得力不从心。

2.全社会的公共危机管理意识淡薄。在我国目前的城市危机管理环节中，存在着“重救轻防”的观念。政府的城市危机管理意识淡薄，不重视危机爆发前的预防、预警工作，只是在危机爆发时才采取临时措施，抽调各职能部门组成指挥小组展开行动,待危机事件过后又回归常态，无法形成城市危机管理的连续性经验。从社会民众方面看，城市发生了危机，市民往往通过传统的思维定势进行非理性的猜测并随之恐慌，缺少相应的风险防范意识和自救知识，更没有将自己定位为城市危机的又一管理主体。而政府的能力毕竟有限，且危机管理任务繁重，没有广大民众的广泛参与和配合，就无法形成公共危机管理的合力。

3.城市危机管理资金投入不足。与西方发达国家城市危机、应急管理起步早、资金充裕、研究力量强大、前瞻性强等优势相比，我国在城市危机管理上的投入还存在很大差距。预防是危机管理的基础，从近些年城市政府财政支付能力看，集中应对少数突发事件的力量是具备的。但从全方位防范和常规性防范的要求看，资金这一瓶颈，使得目前许多大城市灾害监测和预警能力已经不能适应减灾工作进一步发展的需要。监测手段、预测预报的准确度都有待增强和提高，某些新灾种的监测预报还是空白，灾害的预警预防环节亟待加强。城市系统的复杂性决定了城市危机管理是一项涉及城市基础设施、交通、水电、通讯、社会经济等子系统的庞大工程，各系统功能的完善和升级同样需要资金。另外，对城市潜在重大灾害事故缺乏系统的风险识别、风险分析、风险评估及风险管理的科学储备。减灾科研经费不足，减灾研究课题缺乏统筹安排。政府方面往往在大灾发生时才认识到对减灾研究投入的重要性，而随着具体灾害过程的结束，这种冲动也随之消失。待下一次危机发生时，又以同样的方式面对，造成恶性循环。

三、对策建议

城市越发展壮大，面临的各种传统和非传统、自然和社会的致灾因素越多，灾害损失越大，危机后果就越严重。因此，政府必须采取有效措施，提升城市公共危机管理质量，保障城市发展的安全。

1.建立综合型城市公共危机管理联动模式。与经济社会及自然界的很多事物和现象一样，城市危机也具有一个从产生到消失的过程，这个过程被称为城市危机生命周期。其运动过程如图所示：

针对我国传统危机管理模式的弊端，建议从城市危机生命周期入手，建立综合、联动的危机管理模式。综合，即政府要制定危机的预防预警、救助、监督和评估的长效管理机制，将法律、信息、技术等手段纳入危机管理体系中，建立城市危机管理常设机构 。联动，就是以政府为主导，整合媒体、社会团体、民众的力量形成系统的活动机制。媒体是联系政府和公众的纽带，它既是政府的喉舌，又为群众传递呼声；以各种非政府组织为代表的社会团体，具有政府所不具备的灵活性、独立性、自发性的特点，在政府决策提供、危机管理知识培训和灾害模拟演练的组织上能够发挥自身的作用；民众虽然是政府服务的对象，却应主动介入参与危机管理，形成与政府、社会团体、媒体的共担机制。

此外特别应以法律法规的出台和完善作为预防的前置。近30年我国应对各种危机的实践证明，危机处置的法律障碍问题比较突出，很多特殊情况的处理缺乏法律依据，有的法律规定模糊，有的法律规定弹性较大，难以把握，由此造成危机处理时机的延误和效果的不佳。因此，法律建设刻不容缓。

2.树立以人为本可持续的城市危机管理观。必须将“以人为本”思想贯穿于城市发展和危机管理的始终。既要尊重人，满足人的需要，又要发挥人的首创精神。尊重人，首先指充分尊重城市市民对危机的知情权。政府的权力来自人民的信任和让渡，公共管理必须以人民群众的根本利益为出发点。应对和处置危机的整个过程，都要对群众说真话、讲实情，把公众看做解决危机的依靠力量。对在城市危机中遭受严重物质财产损失的群众，要给予一定的经济补偿和长期的精神安抚，将其损失降低到最小。为减少城市安全隐患，还需以适当的行政命令限制城市规模的扩张速度和外来人口的大量涌入。此外，在城市未来发展规划的编制理念和实施方案中同样要体现以人为本，城市总体布局、功能区的规划、基础设施、市政工程、园林绿地、防护等系统的建设，都要以保护公民生命与财产安全作为规划设计的出发点。

近几年来，各种严重的自然灾害以及社会舆情事件的频繁发生，无不显示了现代危机的愈发猛烈之势。可持续发展观要求我国政府在危机管理与城市发展中妥善处理好城市内外环境与发展的关系。在国内方面，应统筹好城乡、区域、经济社会、人与自然的发展， （下转第27页）（上接第21页）从历次危机事件中总结经验教训，认清国情，找出适合我国国情的危机管理方法，提高公民危机意识和防范能力。在外部环境上，应借鉴发达国家的先进经验，加强国际间交流与合作，促进全球性的城市应急研究机制的建立。

3.破解公共危机管理与城市发展的资金难题。公共危机管理的有效实施离不开相应的资金保障。建立危机管理的资金保障机制可以从以下路径着手：一是设立危机管理预算。在政府的财政预算中根据本地区的实际危机管理需求单列危机管理预算，保证按时足额的投入，预算额度在保证最基本危机管理需要的基础上根据本地的经济状况进行适度调整；二是建立危机管理基金。对考评不合格的企业和因管理失误而造成重大危机事件的企业，以及没有按照事先要求进行资金投入的企业进行惩罚性的罚款，罚得款项纳入到基金会；三是设立面向社会的募捐机制。通过吸纳社会资金的支持来充实危机管理的资金基础，在法律层面上对于资金的使用作出管理严格规定；有关资金的使用情况必须向全体市民公开并接受质询。四是与世界城市合作建立全球性的城市应急管理基金。

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[责任编缉：孙 巍]