工会组织参与社会管理创新的目标定位和实现路径

张琼

摘 要：社会结构转型客观上促使社会管理主体进行管理创新，也促使国家和社会对工会组织产生新的期望。依据法团主义理论，工会组织参与社会管理创新是顺应“强国家－强社会”趋势和工人多元利益诉求的必然结果，其目标应该定位在与政府良性互动和引导职工理性表达诉求两个方面。在现有条件下，工会组织可以从工会干部社会管理理念创新、工会工作方式创新和工会组建形式创新几个方面参与社会管理创新。

关键词：法团主义；工会组织；社会管理；创新

中图分类号：D412文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）07-0022-03

党的十七大提出要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。十一届全国人大四次会议的政府工作报告，又首次专门论述“加强和创新社会管理”，提出要广泛动员和组织群众依法参与社会管理，发挥社会组织的积极作用，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，切实解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。这是在工业化、城镇化、信息化、市场化、国际化交织的战略机遇期和矛盾凸显期，党和国家对工会等社会组织提出的新的更高要求，也是工会组织在社会管理创新中主动作为的重要契机。

一、工会组织参与社会管理创新的法团主义审视

法团主义（Corporatism）是关于社会结构的学说，它的目的是要提供社会结构的若干理念类型，这些类型重心在集团行为和体制的关系，关注的是人与人之间、社会团体之间、社会团体和国家之间的制度化关系。[1]法团主义着重强调三点内容：第一，强大的国家领导力量；第二，对利益团体自主与活动的限制；第三，将利益团体整合为国家的一部分，不仅向国家机关表达成员的利益，也帮助国家管理和执行政策。法团主义描绘了社会利益团体与政府之间合作与交换关系的利益协调模式，强调通过社会不同利益如何得到有序的集中、传输、协调和组织，并用各方同意的方式进入体制，以便使决策过程常规性地吸收社会需求，将社会冲突降低到保持社会整合的限度。与多元主义和自由主义相比，法团主义与我国以和谐为主导价值的历史文化高度契合，有利于当前我国社会转型中新秩序的建构、利益群体多元诉求的回应，在理论和实践中显示出很强的解释力。

以法团主义的视角来看，我国“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，正是在经济转轨和社会转型过程中，国家在尊重社会分工这一客观事实的情况下，充分发挥主导作用，但是也高度重视以组织化的功能团体为单元对社会力量进行重新整合，构建有序的利益表达、利益聚合、利益传输及利益配置的方式。从这个意义上说，工会组织作为中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级群众组织，参与社会管理创新具有必然性。

1.“强国家-强社会”趋势推动工会组织参与社会管理创新。随着社会主义市场经济的逐步建立健全，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，这“四个深刻”，促使改革开放以前以国家垄断着绝大部分稀缺资源和结构性的社会活动空间以及社会各个部分高度关联性为特征的“总体性社会”[2]的制度安排发生转变，国家和社会关系逐渐转型，即国家权力开始上收，社会被重新赋予一定的自主性。然而，学者普遍认为，在中国这样一个具有革命型全能主义遗产的国度，将多元主义视为公民社会发展之道并希望最终实现“社会制约权力”的“弱国家－强社会”目标在中国很难实现。就中国的实际来说，“追赶型”的后发现代化的特质，决定了我们既需要一个强大的社会来制约转型时期政府行为方面的诸多不尽如人意之处；同时也需要一个强大的具有现代化取向的中央权威保持社会平稳发展。在法团主义理念下，一种合理而又可行的发展模式是，国家需要运用其特色优势，寻求与社会的相互增权（mutual empowerment），最终将“社会要有自主性”和“国家要有权威性”有机结合起来，形成“强国家-强社会”的关系格局。[3]当前，我国政府进行的社会管理创新，就是国家改变自身“保姆”角色，重视社会组织在国家与社会关系的协调作用，寻找新的国家与社会的合作模式，努力在利益团体和国家之间建立起制度化的联系通道。这就促使国家不断推动工会等社会组织发挥社会管理职能，进行社会管理创新。2007年8月，国家制定的《就业促进法》第九条提出：工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会及其他社会组织，协助人民政府，开展促进就业工作，依法维护劳动者的劳动权利。2009年5月，国务院发布《中国的减灾行动》报告，明确指出：建立灾害应急社会动员机制，注重发挥人民团体等组织在灾害防御、紧急援助、救灾捐赠、医疗救助、卫生防御、恢复重建、灾后心理支持等方面的作用。2009年3月，中共中央国务院在《关于深化医药卫生体制改革的意见》中指出，“鼓励工会等社会团体开展多种形式的医疗互助活动，鼓励和引导各类组织和个人发展社会慈善医疗救助。”由此可以看出，党和政府这种不断放权让工会组织参与社会管理和公共服务的举措，成为工会参与社会管理创新的强大推动力量。

2.工人的多元利益诉求推动工会参与社会管理创新。我国生产关系和经济体制的变革，使得工人阶级内部由以前单一的国有、集体所有制下的职工，分化为与多种所有制经济（国有、集体、“三资”、私营、乡镇企业）相联系的众多群体。工人阶级内部出现了阶层分化，逐渐呈现出“多元一体”的关系格局，出现了一批相对独立而又有明显差别的利益群体，如技术人员、管理人员、企业工人、失业群体、农民工和劳务派遣工等。这些利益群体又可分成不同层次和结构。在这种情况下，不同的工人群体根据自己的价值取向、利益偏好追寻各自的利益，导致职工队伍在思想观念、利益诉求等方面产生了很大差异，特别是“80后”、“90后”新生代职工的价值取向更加务实，法律意识和维权意识也日益增强，对工会组织维权的要求更加迫切、期望越来越高。工会工作对象的上述变化，以及当前由劳动就业、收入分配、社会保障、劳动安全卫生等方面引发的劳动关系矛盾复杂多样的现实状况，给工会组织参与社会管理和建设提出了许多新课题，迫切需要工会组织在社会管理创新方面积极主动作为。

二、工会参与社会管理创新的目标定位

对国家和社会之间的常规性互动，法团主义型构的是一种利益协调和代表体系。在这种结构中，工会组织作为一种社会团体，它的社会位置是中介性的，即连接国家和自己代表的社会成员(职工)，将后者的需求传达到体制中去。这就决定了工会的角色不应当是利益对抗式的，而应当是利益协调式的。也就要求作为社会管理的主体之一的工会组织，在参与社会管理创新的过程中，需要体现中介性，即通过利益代表功能形成高度组织凝聚力，并通过层级秩序形成社会利益传递结构，影响政府决策。同时工会组织要执行社会整合功能，建立起社会管理的缓冲带，将职工与企业或政府的直接对立冲突转化为社会秩序，在社会管理中起到“预警器”和“安全阀”的作用。

1.与政府良性互动。自党的十六大以来，“有效衔接和良性互动”一直是中央推进社会管理的方向，与发达国家突出政府与社会相互制约的态势不同，中国文化注重“和而不同”，无论在政治还是社会领域内，更愿意采取协商和合作的体制。[4]首先，工会组织要和政府的社会管理职能“有效衔接”。新型社会管理格局明确了政府是社会管理的主导力量，负责整个社会管理的指导和协调。工会等社会组织是社会管理的主体资源，协同承担提供服务、反映诉求、规范行为的职责。政府与工会这种主导与协同、全局与局部、宏观管理与具体参与的关系，就要求工会组织根据自己接触职工群众及了解基层意愿、底层心声的独特优势，向党和政府多方面反映民情民意，防止党和政府做出有违群众意愿的决策。其次，工会组织要和政府进行“良性互动”，互相支持。在分工明确的基础上，工会组织要根据社会群众团体的特点，积极主动承担政府交由社会组织管理的部分社会事务，多为党委政府出谋划策，帮助政府做好群众工作。

2.引导职工理性表达诉求。近年来，以工资和薪酬待遇为核心的职工权益被侵犯事件十分频繁，而且具有发生频率高、持续时间长、参与人数多、社会影响大等突出特点。这些事件中，有的属于侵害职工和群众利益造成的“直接利益群体性事件”，有的属于社会不满情绪的宣泄造成的“无直接利益群体性事件”。另外，2010年，一些地方的劳动争议仲裁机构受理的劳动争议案件数量出现井喷趋势，有些沿海城市的劳动争议连续几年都是一年翻一番。这从另外一个侧面说明劳动者自身权利意识正在逐渐增强，维权方式正在由被动表达向积极主张转变。全国总工会新生代农民工问题课题组《关于新生代农民工问题的研究报告》也证实了这一趋势。报告指出，当权益受到侵害时，新生代农民工中因为怕被报复而不向有关部门投诉的只有6.5%，仅是传统农民工的一半；采取投诉行为时，以集体投诉方式进行的(几个人一起去投诉)，新生代农民工为45.5%，高出传统农民工17.6个百分点。显然，我国30多年来的低劳动成本策略，即相当程度上以牺牲劳动者利益作为代价的经济发展模式，劳动者已经不再接受，他们要求分享经济发展成果，对获得就业权、劳动和社会保障权、教育和发展权、政治参与权、话语表达权，以及基本公共服务权等方面，都有更高的期待。面对这一趋势，工会组织需要代表并切实维护其成员利益，更有责任将职工的利益诉求传达到决策体制中去。但是工会组织还需要承担社会管理的公共责任，即它应当管理并约束其成员的活动，引导职工依法、理性、有序表达利益诉求，使之提高理性化和组织化的水平。

三、工会组织参与社会管理创新的现实路径

社会管理创新，强调在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革。对工会组织来说，参与社会管理创新，当前可以重点从以下几个方面进行探索：

1.工会干部社会管理理念创新。面对建立社会管理新格局的具体要求，工会干部需要确立三种新理念：一是促进经济、政治、文化与社会“四个建设”协调发展的理念，尽快摆脱“GDP崇拜”惯性思维，在分析处理经济与社会发展关系的问题上，不能再重经济发展、轻社会发展和社会管理问题。二是经济关系和社会关系互为作用的理念。经济社会的发展使经济结构、社会形态、利益格局、公共需求等发生了深刻的变化，但同时也带来一系列社会矛盾和社会问题，而解决这些矛盾和问题，既需要更好更快地发展经济，更需要加强和创新社会管理。三是履行工会社会责任的理念。工会履行好社会责任，就是要在参与社会管理中发挥提供服务、反映诉求、规范行为等作用，提高社会共识，形成政府、社会、公众共同管理和服务社会的合力。

2.工会工作方式创新。随着经济技术的发展，互联网已成为各阶层利益表达、情感宣泄、思想碰撞的舆论主渠道。这就要求工会组织充分运用网络、手机、微博等各种新技术新手段，充分运用新兴媒体平台，维护职工队伍稳定。由于网络舆情的开放性、直接性、多元性、突发性、破坏性、隐匿性、扩散性、虚假性等特点，要实现对网络舆情的及时、有效监测并据此设计、实施有针对性的开展干预和引导工作，就需要工会组织积极开展网络舆情工作，快速反映职工诉求，研判职工思想动态，始终把职工群众尤其是改制企业职工群众的行动性信息、思想动态（包括牢骚性、情绪性信息）和利益诉求，作为重点监测收集的内容，并从中辨别职工群众关心的热点、难点、焦点及敏感问题，预测可能出现的情况，提高网络舆情监测的针对性和实效性，增强网上职工群众工作的主动权，最大限度地减少不和谐因素，努力维护职工队伍和社会稳定。

3.基层工会组建形式创新。我国经济形式多样化、劳动关系复杂化的现状要求工会组织必须创新工会组建形式。其一，当前我国劳动关系领域形成了不同的用工制度，一是政府控制部门(主要是国有企事业单位)，这里主要维持单位工会形态，但实际作用的发挥却不尽如人意。一是市场主导部门(主要是非公有制经济)，这里劳动者的基本权益一般很难得到保障，而工会组织力量太弱是主要原因之一，资方或者是对建立工会积极性不高，或者是直接或间接控制了组建好的工会。其二，改革的深入推进，体制变迁和体制分化使得经济体制的差异和阶层的差异交织在一起，具体到中国产业工人内部，因原有的身份制还存在，就出现众多不同的身份群体。甚至在同一企业里面，由于投资多元化和劳务公司的大量出现，也存在着几种不同身份的工人。不同身份工人的待遇相差悬殊，工人阶级内部出现不平等问题。对工会组织来说，传统的单位工会只吸纳正规就业的职工，而不关注其他身份的工人。即使现在的情况有了很大改善，农民工已经可以加入工会，但是，单一的单位工会组织形式显然难以代表不同身份工人群体的利益，不能反映不同产业工人阶层的不同要求。

面对不同经济形式中利益高度分化的劳动者，基层工会组织必须适应多种经济形式的发展要求，积极探索调整组织界别设置，做到横向到边。特别要针对传统工会组织的许多空白点和薄弱地带，使一些本来应该属于工会组织但是因种种变动而未能进入工会的产业工人，如外来务工者、外省市在当地的企业及中介组织职工等，可以被工会组织覆盖到。这样工会组织才能具有更加广泛的成员，并能代表和反映不同类型的职工群众的利益诉求，充分反映基层群众的意愿和呼声。现实中，很多地方已经对创新工会组织、扩大工会组织覆盖面进行了有益的探索，也在一定程度上得到了全国总工会的认可和推广。例如，园区工会、社区工会等形式的出现，把辖区内的各种经济组织、社会团体、中介组织、社会服务组织、非正规就业劳动组织、个体劳动者、私营企业等职工均纳入其范畴，大大扩展了工会组织的覆盖面。另外，还有项目工程工会、镇乡工会、村联合工会或村工会联合会、农民工租住地工会等多种模式。[5]当然，也要看到，在这些探索和实践中，工会组织也面临职能发挥、活动开展、会籍管理、经费收缴、体制交叉、队伍稳定等诸多现实问题，需要工会组织各个层面不断加强研究和探索，以更好地完善组织形式，充分发挥工会组织在社会管理创新中的作用。

参考文献：

[1]张静.“法团主义”模式下的工会角色[J].工会理论与实践（中国工运学院学报）,2001，（1）.

[2]孙立平.总体性社会研究——对改革前中国社会结构的概要分析[J].中国社会科学季刊，1993，（1）.

[3]顾昕,王旭.从国家主义到法团主义[J].社会学研究，2005，（2）.

[4]顾骏.提升社会管理的关键[N].东方早报，2011-03-08.

[5]徐建丽，楼伟民.关于转型期工会组织新模式的实证研究[J].工会理论研究（上海工会管理职业学院学报），

2010，(1).

[6]胡悦晗.利益代表与社会整合——法团主义视角下的武汉工会(1945-1949)[J].社会学研究，2010，（1）.

[责任编辑：闫生金]