西方官僚制批判之反思

方春芳

（中共舟山市委党校党建哲学教研室，浙江舟山 316000）

西方官僚制批判之反思

方春芳

（中共舟山市委党校党建哲学教研室，浙江舟山 316000）

20世纪80年代以来，官僚制在西方遭到了前所未有的批判，包括官僚制低效论、缺陷论、过时论、威胁论和渗透论。但是这些批判都没能从根本上对理性官僚制形成具有说服力的替代性超越。梳理归纳这些批判并加以反思，将有利于重新审视官僚制，明确批判方向。

官僚制；批判；反思

19世纪末20世纪初，威尔逊、古德诺提出了政治与行政二分原则，为现代公共行政及其科学研究确立了逻辑前提，而马克斯·韦伯研究确立的理性官僚制组织范式，则开拓了公共行政科学化、技术化的道路，在现代公共行政领域树立起一座理论丰碑。作为传统公共行政学理论基础之一的官僚理论，从它确立起就受到持续的批评，特别是在20世纪最后的20多年，英美等西方发达国家为迎接全球化、信息化、新技术革命的挑战，经历了一场被称为“新公共管理”（“政府再造运动”）的公共管理革命。这场革命起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰,并迅速扩展到几乎所有发达国家和新兴工业化国家乃至全世界。传统的公共行政在理论和实践上受到质疑，官僚制遭到了以新公共管理为代表的多方面的批评。但是，这些理论至多是对官僚制的补充与完善，没有形成颠覆性作用，为此，需要重新审视官僚制内涵及其特征，反思多方面的批评，在此基础上，强调批判针对性，转移批判重心，加强“意识形态层面”的批判，进而促进替代制度的形成。

一、官僚制的内涵及其特征

（一）内涵

官僚制(Bureaucracy)这一术语，早在德国社会学家马克斯·韦伯(Max Weber)系统阐述之前，就已有了。韦伯之前，19世纪主要把官僚制看成一种与君主制、贵族制和民主制相对立的政府形式，这种政府形式的权力不是掌握在一个特定的社会阶层手中，也不是掌握在一般公众手中，而是掌握在官员手中[1]。

而韦伯使用的“官僚制”是指以“分部—分层”、“集权—统一”、“指挥—服从”为特征的一种现代社会实施合法统治的行政组织，它是建立在法理型权威基础上的一种高度理性化的组织机构。“在韦伯看来，从纯技术角度而言，官僚制是效率最高的组织形式，政府、军队、宗教团体以及早期的企业都是采用这种组织形态，它是一种高度理性化的组织机构的‘理想模型’。”[2]韦伯认为任何统治都必须有某种形式的合法性作基础。合法性是由对统治的认同和统治的正当性构成，即对服从者来说是对于统治的认同问题，而对于命令者来说，则是统治的正当性问题，二者的总合就是合法性。韦伯探讨过三种合法性统治类型，即魅力型统治、传统型统治和法理型统治。三者分别对应一种权力—组织：神授权力—魅力型组织、传统权力—传统型组织、法定权力—法理型组织。魅力型组织普遍存在于神秘化的组织，其基础是个体的人格力量，领导人作为某种英雄或圣人，以个人的超凡魅力获得组织成员对其统治的认同和信任。传统型统治中，领袖往往世袭上代有权威的领导人，其合法性建立在对历来使用的传统的神圣性和授命实施权威的统治之上。法理型统治建立在合法的自上而下的权威等级关系之上，可以作为现代官僚行政管理的基础。韦伯认为魅力型统治和传统型统治都属于非理性统治，而法理型统治是在合法的基础之上的理性官僚体制，是合理化组织和合法化权威相结合的理想的官僚体制。

（二）特征

韦伯的“理性官僚制”具有以下几方面的特征：（1）等级制。官僚制组织中的职位按等级制的原则依次排列，按权力大小和“命令—服从”关系形成金字塔形的等级实体，权力按等级赋予，组织自上而下层层指挥，层层节制，组织中的每个人的权力与责任都有明确规定，部属必须接受主管的命令与监督，上下级之间的职权关系严格按等级划定。（2）专门化。韦伯的官僚制组织主张技术专长，实行分工原则，权力和责任不再属于个人而属于职位，并且以法律制度的形式固定在组织中，形成新的以理性为准则的组织关系。由此形成的组织具有很清楚的职责范围，每个成员将接受组织分配的任务，并按分工原则享有职责权限，各司其职，各负其责。（3）规则化。在韦伯的理想状态中，官僚制组织的部门分工、职位设置、组织运作，都是由正式的规章制度明确规定的。规章制度把原有不稳定的权力关系变为稳定的法理关系，从而降低权力的负面影响。这些规章制度或由上层组织提出，或由组织成员协商而成，但组织成员必须依规则行事，因此组织的一切规则都是理性的。（4）非人格化。在官僚制组织中，官僚组织是规章的体制，而不是个人的体制，官员在运用职权、履行公务过程中受到严格而系统的规则的约束和控制，不允许掺杂个人的感情因素，不得滥用职权。这样一来，传统社会中的人身依附由于内部关系的程序化而弱化，因为官员在体制内要服从法律和规则，而不是服从命令者本身的人格魅力或是附着的身份地位。韦伯自己也承认，这种完全排除了情感的官僚组织会使组织变成冷漠的机器，越来越没有人情味。[3]

二、对官僚制批判之回顾

韦伯的“理性官僚制”概念成为官僚制研究领域难以逾越的界碑，但同时从它诞生的那一刻起，也不断地遭到后继学者的怀疑和批判，甚至连韦伯本人对此也感到困惑和悲观。经梳理，各类批判可以归纳为五种观点，见表1。

表1 对韦伯“理性官僚制”范式批判汇总表

（一）官僚制低效论

韦伯把官僚制作为能达到最大效率的社会组织形式。批评者并不赞同这一点，从不同的角度分析官僚制低效率和功能失调的原因，使效率问题成为批判官僚制的焦点。英国著名历史学家诺斯古德·帕金森根据官僚的自我衍生性理论探索了理性官僚制的低效率和功能失效的原因，提出了著名的帕金森定律[4]，指出行政机构会像金字塔一样不断增多，行政人员会不断膨胀，每个人都很忙，但组织效率却越来越低下。这条定律又被称为“金字塔上升”现象。他举例说明机构人员膨胀的原因及后果：一个不称职的官员，可能有三条出路：一是申请退职；二是让一位能干的人来协助自己工作；三是任用两个水平比自己更低的人当助手。走第一条路会丧失权力，走第二条路那个能干的人会成为自己的对手，于是，两个平庸的助手分担了他的工作，他们不会对自己的权力构成威胁，他自己则高高在上发号施令。两个助手既然无能，也就上行下效，再为自己找两个更加无能的助手。如此类推，就形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的领导体系。

公共选择理论学家们则从官僚制和市场过程的对比中揭示理性官僚制的低效率。他们认为，这一问题主要集中在官僚制中缺少如竞争性市场过程中的诱因机制上。“竞争性市场中的企业存在利润这种诱因机制来评价其经济绩效，但官僚制在提供公共产品时却没有这样的诱因来激励其为提高效率而努力。”[5]另外，他们把官僚看作是追求个人利益最大化的经济人，官僚们在提供公共产品上的垄断地位以及其在组织的运行过程中的自利趋向，使得他们的行为总表现为对预算拨款、财政节余、所辖下属、在职闲暇等因素的追求上，而非采取积极的措施为公众提高供给公共产品和服务的效率。新的组织行为理论则认为，与更具弹性的管理形式相比，官僚制模式僵化和等级制结构所耗费的成本可能与其所得的收益相等，而且可能还会遏止组织的创造性和创新性。而个人在组织内寻求发展的政治行为使其将大量时间和精力耗费在寻求个人发展上，而非用来完成指定的任务，这将导致整体组织效率的降低。这些批评都无不指向官僚制的“效率优势”，并深刻地指出官僚制在实现效率方面的诸多不现实。

（二）官僚制缺陷论

批判者认为官僚制组织的设计原则和结构本身存在缺陷。美国学者默顿认为理性官僚制的每一个原则都有其病态的表现，规则本身的特征决定了它不可避免地会产生与效率对立的、病态的行为模式：恪守规则会导致僵化和大量的繁文缛节；非人格化规则会造成官僚制冷漠和迟钝；专业化工作形成单调、狭隘的常规，极易形成因循守旧的心理与行为等。同时，众多的学者认为，组织的规则、程序是实现组织效率与价值的手段，虽然这可保证官僚制行政的精确性和可靠性，但过分地根据规则行事(red tape)，极易导致“目标替代”，将官僚制行为及其规则这种手段置于其目标之上，手段日益成为管理的目的。另有学者认为官僚制内部纵向的层级节制与横向的并列分工结构对行政效率的实现具有二重效应。纵向关系上依赖等级结构在组织内部的逐层授权，上级对下级进行监督和管理，下级只能对上级负责。横向关系上，由于强调专业化分工，随着新的问题不断出现，越来越多的部门被制造出来，专业隔离造成了部门之间难以沟通，更不可能合作。因此，整个组织系统在纵向上呈现出“金字塔式”结构，而在横向上则是缺乏有机联系的“鸽笼式”结构，部门职能重叠却只能在金字塔的顶端相遇。这种结构对于信息传递和应对外界环境变化存在着严重的缺陷。[6]

（三）官僚制过时论

西方学者主要根据社会发展客观环境，主张“官僚制过时论”的观点，沃伦·本尼斯(Wallen Bennis)通过对组织理论进行深入的研究，发现任何组织要生存下去，都必须解决内部协调和外部适应的问题(内部协调是指成员之间的活动，维持内部系统的正常运转；外部适应则指协调组织与外部环境的关系）。而由于官僚制组织特别强调技术化和非人格化，所以使组织形式既无力对付内部环境，更无力对付外部变化的环境。他在《官僚制的灭亡即将到来》一书中宣称：“从60年代算起的20—50年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍”[7]。与此相呼应，在西方国家掀起了行政改革和政府再造浪潮，并提出替代性范式——后官僚制典范，亦称“新公共管理”、“管理主义”、“企业家政府”等理论，其代表著作有戴维·奥斯本和彼德·普拉斯特里克的《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，戴维·奥斯本和特德·盖布勒《改革政府》，麦克尔·巴泽雷的《突破官僚制：政府管理的新愿景》等。国内有一部分学者响应国外对理性官僚制的否定，认为由于理性官僚制的种种弊端，己不适应现代公共管理的需要，应该在中国终结。还有学者如张康之教授，从伦理学、哲学角度，通过公共行政的道德化来实现对理性官僚制超越，对中国公共行政发展具有建设性意义。[8]

（四）官僚制威胁论

休斯等批评者认为官僚制与民主制是对立的，其形式理性、不透明性、组织僵化以及等级制的特性，使得官僚制不可避免地会与民主制发生冲突，从而阻碍民主政治的发展。同时，官僚制组织都力求通过对知识和意图的保密来增强其专业上的优越地位，而职业机密亦是官僚制的独特发明，这就剥夺了公民和政治家知情权和其民主参与的权利，因而有违民主的原则。所以官僚制权力将不可避免地导致官员政治，其例证就是现代权威主义和极权主义国家的兴起，在其中官员日益成为一个新的统治阶级，成为一个自主的、有特殊利益的利益集团。德裔社会学家罗伯特·米歇尔斯（Robert Michael）通过“寡头统治铁律”[9]来解释官僚制对民主制的威胁，他认为政党为实现其政治目的就必须要进行有效的组织，而组织就意味着领导，这些领导者乐于把自己的角色看作是永久性的，要把自己锁定在权力上，从而最终将导致少数人统治。即无论开始如何民主，人类组织都将向寡头制转变。另有学者认为理性官僚制过分地强调形式合理性，割裂了实质合理性和形式合理性的统一，尤其是官僚制严格的层级结构会压抑和损害官僚们的个性张扬，官僚们只能按照事先规定的纪律和规则工作，循规蹈矩、周而复始地例行公事，久而久之，严格的纪律和僵化规则就把他们物化成为没有憎恨和激情的机器，被动、缺乏主见和创造力，这会导致人性的异化，危害人性。

（五）官僚制渗透论

批评者认为，官僚制行政模式导致了政府权利和职能的无限扩张倾向，这种全能式、集权化倾向使得政府无限制地干预社会生活中每一个领域，以及试图控制社会的每一个阶层甚至是每一个社会民众。政府在自身的规模、权力、职能及运行方式上无限扩张，并且不受来自下级或独立机构的约束。政府过多地承担原本可以由社会或市场自己去完成的事务，甚至这种权力还深入到社会的各个领域和个人的诸多方面，最终导致规模膨胀，机构臃肿，成本上涨，决策权威过度集中，政府整合社会能力下降、行政组织运转低效。同时针对西方国家试图将西方行政范式移植第三世界国家，以促进经济进步和社会发展的现象，罗伯特·A·达尔在《公共行政科学：三个问题》中指出，“从某一国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去，一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究后才可以判定”。[10]

三、对官僚制批判的反思

综观对官僚制从理论到实践的各类批评，客观上来说，基于不同视角和目的的各类批判各有其合理的一面，但是都没能从根本上对理性官僚制形成具有说服力的替代性超越,在世界上绝大部分地方官僚制依然是政府最主要的组织形式[11]。在归纳梳理这些批判的过程中，我们认为，在批判官僚制的同时，还应该把握以下几个方面：

（一）把握科学“范式”的特点

美国著名科学哲学家托马斯·库恩在《科学革命的结构》中提出“范式”的概念。库恩对科学发展持历史阶段论，认为每一个科学发展阶段都有特殊的内在结构，而体现这种结构的模型即“范式”（Paradigm）。从社会学的角度来看，范式即共同体，就是某一个历史时期为大部分共同体成员所广泛承认的问题、方向、方法、手段、过程、标准等等。范式具有合理相对性倾向，即从范式以外看到的明显谬误，在范式中却是合理的。韦伯的理性官僚制组织范式是一种理想的组织目标模式，而不是现实的行政组织。韦伯认为，官僚制组织的“理性”来源于组织结构的完善化，而这种理性因素又是一般社会“理性化”进程发生于组织管理(包括企业经营管理及政治管理诸方面)上的结果。官僚制组织的优越性在于其“理性”因素，这种“理性”是一种“形式合理性”或“形式理性”，对于特定目的而言，它是用以精确计算和预测管理对象的最有效手段。就此而言，韦伯理性官僚制的各理性要素，都意味着一种形式和程序，这种程序不管它与组织目标有何联系，本质上是理性的。由于现实的官僚制组织不可能这样纯粹地、完全地符合这种“理性”要求和“理性”特征，韦伯在论述其“理想类型”方法时强调，“纯粹”类型本身要尽可能充分地兼容现象所有层面的意义以达到逻辑上的内在一致性。然而正因为如此，作为一种范式，理性官僚制模式描述的是一种理想状态，不存在不合理问题。而多数批评者忽视范式本身的特点，主要从经验事实入手，以经验观察来指责“理性官僚制”范式对现实世界的偏离，这种批评在一定程度上是过于苛责的。

（二）批判要更注重“针对性”

韦伯提出的官僚制本身是一种理想模式，这就意味着现实的行政组织很少能够完全具备其特征，要在理想的环境下才会发挥充分的效率。如果将其放在一个现实的、具体的环境当中，这种模式的选择和运作将会受到诸如传统文化因素、民主化水平、经济发展状况等因素和变量的影响。这就会导致同样的“官僚制”组织模式在不同的环境下会产生不同的问题，因此，在批判官僚制的过程中，要更加强调针对性，做到具体“问题”具体“批判”，不能以一概全。

（三）“替代范式”研究亟待突破

自上世纪80年代开始，随着对官僚制批判的兴起，西方发达国家纷纷采取各种行政手段改革官僚体制。美国政治学家盖伊·彼得斯(B.Guy Peters)教授从各国的改革实践中总结了官僚制的四种典型的政府运作或公共行政运作替代模式：（1）市场模式（Market Model）。又称“市场式政府”，相信市场和社会的自我调节与自我完善能力，主张打破政府公共组织的垄断，实现政府职能优化；用市场化治理模式来实现政府治理的高效，通过为社会公众提供充分的选择机会来提高公共服务质量。（2）参与模式(Participation Model)。又称为“参与式政府”，强调参与式民主在政府管理中的作用，主张打破层级制的旧形式，建立扁平化的组织形式，实现分权制度化，从组织上保证下层自主权，通过权力下放，发挥底层官员和社会公众在决策制定中的作用。（3）非管制政府模式(Deregulation Government Model)。认为政府治理的阻碍在于政府内部诸多的规则和繁文缛节限制了能动性，主张消除内部管制措施，减少对社会、市场及政府机构内部的干预、管制，发挥官员的自由裁量能力。（4）灵活政府模式(Flexible Government Model)。认为政府部门僵化的机构设置使其缺乏变动性，反对原来那种永久性政府模式，主张通过雇佣临时雇员、建立协调组织、设立临时机构如特别委员会、项目小组来解决非经常性问题，并根据实际情况进行弹性处理方式，增强政府的环境适应能力，建立灵活有效的政府治理模式。这些模式所要实现的行政新范式以组织结构企业化、权力控制分散化、运作过程灵活化、组织文化人性化为特征。但是，我们把这些模式与官僚制的组织结构、管理方式与组织文化相比较，便会发现这些改革并没有突破官僚制，而只能视作在某种程度上对官僚制的完善与补充，离全面替代官僚制范式还存在很大的差距。批判官僚制亟待“替代范式”研究上的突破，否则对于理性官僚制这一“巨人”而言，批判显得苍白无力，只能是“人人批评官僚体制，但谁都清楚，没有官僚体制又是万万不行的”，处于取舍两难的境地。

（四）“意识形态层面”的批判研究不足

道格拉斯·C·诺思（Douglass.C.North）制度变迁理论的一个重要贡献就是发现了意识形态在制度变迁和经济增长中的特殊作用，使人们重新审视道德伦理等意识形态的价值。在韦伯“理性官僚制”的形成和发展中，商品经济的发展、公共生活的公共化等经济政治层面的因素功不可没，但是近代以来萌发的基督教新教伦理与资本主义独特精神的完美结合，也对其发展起到了不可或缺的推动作用。当前对官僚组织管理效率低下、组织结构性缺陷、组织社会职能扩张等方面的批判研究，以管理技术方面批判为主，基本上停留在具体管理技术层面。但是我们应该注意的是，批判官僚制不仅仅是一个管理技术问题，更是制度变迁的重要组成部分。我们需要加大研究力度，从意识形态层面的变化来批判官僚制，促进“替代制度”的形成。

[1]黄小勇.韦伯理性官僚制范畴的再认识[J].清华大学学报：哲学社会科学版，2002,17（2）:50-54.

[2]孙现印，张锋涛.刍议韦伯的理性官僚制模型[J].科教文汇，2007（2）:175-176.

[3]参见：马克斯·韦伯.韦伯文集(下)[M].北京：中国广播出版社，2000：342-345.

[4]张国庆.行政管理学概论[M].2版.北京：北京大学出版社，2006：19-21.

[5]薛冰.公共行政与自主治理的良性互动——公共管理的现代发展趋势[J].人文杂志，2007（2）：59-64.

[6]马海韵.官僚制批判的批判[D].江苏：苏州大学，2003.

[7]王强.全球行政改革浪潮与中国行政现代化—从官僚制的角度思考[J].江苏社会科学，2000，12（2）：58-63.

[8]张康之.超越官僚制：行政改革的方向[J].求索，2001（3）：32-36.

[9][德]罗伯特·米歇尔.寡头统治铁律：现代民主制度中的政党社会学[M].任军锋,胡伟,译.天津：天津人民出版社，2004.

[10][美]罗伯特·A·达尔，彭和平.公共行政科学：三个问题[M].竹立家,竺乾威,译.北京：中共中央党校出版社，1997：165.

[11]Kim Moloney.Comparative Bureaucracy：Today as Yesterday[J].Public Administration Review,2007(6):45-51.

Abstract:Since the 80s of the 20th century,bureaucracy was unprecedented criticism in the West,mainly from the five critically on the Bureaucracy:inefficient theory,defect theory,obsolete theory of threat and penetration.Summed the criticism and reflection,not only help us to re-examine the Bureaucracy System,but also can give us a clear research direction.

Key words:criticism;bureaucracy;reflection

Critical Reflection on Bureaucracy

FANG Chun-fang
(The Party School of Zhoushan CPC Committee,Zhoushan 316000,China)

D523

A

1008-8318（2011）01-0044-05

2010-06-18

方春芳（1962-），男，浙江淳安人，讲师。