从汉三老碑看古代基层组织

从汉三老碑看古代基层组织

翁礼华，1945年生，毕业于原杭州大学化学系，“文化大革命”后的第一批省劳模。20世纪80年代从政后历任奉化、鄞县县长，浙江省政府办公厅副主任、省政府副秘书长、浙江省财政厅厅长兼省地方税务局局长及国资办主任。2003年从财政厅卸任后，改任浙江省政府经济建设咨询委员会副主任，财政部中国财税博物馆馆长，浙江大学特聘教授、财经文史研究中心主任。

古代基层组织，以隋代开皇九年(589年)为转折点：以前为乡官制，以后为职役制。乡官制有国家财政发给的报酬，职役制则是一种赋役义务

杭州孤山有一块价值连城的汉三老碑，它与中国古代县以下基层组织有关。古代基层组织，以隋代开皇九年（589年）为转折点：以前为乡官制，以后为职役制。乡官制有国家财政发给的报酬，职役制则是一种赋役义务。

秦始皇统一中国实行全国划一的郡县制后，对县以下基层组织也进行了调整和统一。设乡、亭、里三级。一般为10里1亭，亭有亭长。10亭1乡。乡领导班子设三老、有秩、啬夫、游徼四职，其职能分别为：三老掌教化；有秩掌行政，相当于乡长；啬夫听讼、征税；游徼负责治安，循禁盗贼。汉代开国皇帝刘邦就曾担任过秦朝的沛县（今江苏省沛县）泗水亭长。

汉代在秦代乡、亭、里的基础上，进一步细化了里以下的组织，建立了什伍制度。所谓什伍制度就是：5家为1伍，设伍长；10家为1什，设什长。至于里以上组织：100家，即10什，仍为1里，设里魁；10里为1亭，设亭长；10亭为1乡，置三老、有秩、啬夫、游徼。除相当于乡长的“有秩”系郡府委任的以外，其余都是县衙委派，其中“三老”相当于今日的乡人大常委会主任，地位崇高，但无行政权，也没有正式俸禄。

三国魏晋南北朝时期，战乱频繁，社会动荡，不少地方基层组织废置，即使保留也多因袭汉制。北魏、东魏、北齐、北周多仿西周之制，实行邻、里、族党三级制。北魏孝文帝时，鉴于民多荫附于权贵，逃避国家课役，不得不改行监督更为严密的三长制。所谓三长制就是：5家立1邻长，5邻立1里长，5里立1党长。由于三长切实负起了检括户口和均徭省赋的任务，使国家财政收入有了显著增长，难怪《魏书》说：“计省昔十有余倍，于是海内安之”。

隋文帝开皇九年（589年）朝廷颁布新令。改三级制为“乡、里”二级制。明文规定：100户为里，设里长1人；500户为乡，设乡正1人。从秦汉到隋以前，乡级治理属于实体性行政、功能性自治的体制。从隋开始，随着小农经济的日益成熟，乡村内部组织能力的增强，乡一级不再是行政单位，只具有半官半民的行政功能，政权结构进入了“王权止于县政”的新时期。

唐代规定两京及州县郭（城）内，设坊，郊外设村；其它地区继续设里。坊村里的负责人皆称为“正”，即里正、坊正、村正，以司督察。随着“乡”功能的进一步弱化，里村成为基层组织的重要层次，负责“掌按比户口，课植农桑；检查非违，催驱赋役”工作。

宋代基层组织起先与唐代相同，城内设坊，郊外设村，其它地区设里。如杭州市上城区的清和坊就属于城内的坊。北宋中后期经历了由乡里制向保甲制的演变过程。元代为了推动农业生产，以自然村为基础，建立过称为“社”的劝农组织。今日宁波栎社机场的“栎社”，就是元代遗留下来的历史地理标志。明代乡里制度分为前后两个时朝。明初实行里甲制，明中后期社会治安恶化，朝廷于里甲之外，另设保甲组织，专职维持社会治安。

清代基层组织，起先一直沿用明代制度。顺治五年（1648年）在全国范围内推行里甲制。规定110户为1里，以丁多者10人为里长，余100户为10甲。每年轮流，由1位里长负责管摄里内之事。同时，清代明确规定：城中之里称“坊”，近城之里称“厢”，其余农村之里才称“里”。直到1908年，清政府为适应新政需要，颁布《城镇乡地方自治章程》，规定：凡府厅州县官府所在地为城，其余市镇村屯集等地人口满 5万以上者为镇，不满5万者为乡。城镇乡均为地方自治体。乡设立议事会和乡董，实行议行分立。乡议事会在本乡选民中选举产生，为议事机构。乡的地方自治执行机关很简单，只有乡董、乡佐各1名。自治范围以学务、卫生、道路、农工商务、慈善事业、公共营业及自治经费为主。显然，从清末开始国家治理体制下沉，乡开始成为一级正式的政权机构。