深化小城市培育试点镇行政执法体制改革

文/杨必明

深化小城市培育试点镇行政执法体制改革

文/杨必明

小城市培育试点镇的执法体制改革，可以通过依法赋权、开展相对集中行政处罚权和完善执法责任制等途径进行深化

到2013年，浙江将以首批27个小城市培育试点镇为重点，推进试点镇建设由“镇”向“城”的跨越。围绕加快城镇化进程这一目标，探索建立权责一致的试点镇管理体制和运作机制，提升基层社会管理和公共服务水平，将是当前和今后一个时期的重要工作任务。

准确把握现状

（一）乡镇政府职能行使中存在的问题

一是乡镇政府法定职能界定不够明晰。《地方组织法》规定，乡镇政府对乡镇经济、教育、文化、卫生及各项社会事业的发展，负有规划、指导、协调、服务的责任，“执行上级国家行政机关的决定和命令”，“办理上级人民政府交办的其他事项”。这种行政管理体制有其组织性强、政令渠道畅通、贯彻落实迅捷的优越性，但在实施管理过程中，由于多数法律、行政法规对乡镇政府的职能范围只是原则规定，并未规定具体的职责范围、内容和各级政府之间的事权划分，更未规定具体的职责权限。因此，在法律上形成原则规定、具体否定的格局。二是乡镇政府法定职权缺失。目前的行政管理体制下，行政管理职能过度集中到了县级以上各级人民政府及其相关主管部门，削弱了乡镇政府职能，其结果是在许多事项上造成乡镇政府管理缺位。特别《行政处罚法》、《行政许可法》实施后，乡镇政府执法职能逐步弱化，执法职能基本上收于县级以上政府职能部门，乡镇政府只拥有少量的行政执法权，导致乡镇政府难以有效管理本行政区域的社会公共事务。三是职能行使出现偏差。由于乡镇现实管理需要，乡镇政府承担着与其职能不相适应的实际功能，对无权管辖的事务又不得不管。加之各种考核指标体系和“一票否决”制的压力，乡镇政府越权执法、违法执法的现象时有发生，导致权力与责任脱节、管理与监督缺位、职责与职能错位现象。

（二）目前乡镇行政执法体制改革的模式

目前除现行法律、法规和规章明确赋予乡镇政府法定行政执法职责，乡镇政府依法履行法定职责外，在乡镇行使执法权主要有以下几种模式。

一是县级政府相关部门依法委托乡镇政府行使的执法权。如县（市、区）人口与计划生育主管部门依据有关规定将征收社会抚养费的执法权委托给乡镇政府行使，县（市、区）安监部门将部分安全生产行政处罚权委托乡镇安监站行使。依法委托乡镇行政执法权，乡镇以部门名义作出具体行政行为，责任由相关部门承担。这种委托执法模式虽然仍没有解决乡镇不具有执法主体资格的尴尬，但也在一定范围内赋予了乡镇政府相应的执行权，可惜的是这样的法律规定少之有少，无法满足乡镇庞杂的行政管理事务的需要。

二是县级政府相关部门在乡镇设立派出机构进行行政执法。一种是依法设立派出机构进行执法。如县（市、区）工商部门根据《工商所管理条例》在乡镇设立的工商所，公安机关根据《公安机关组织管理条例》在乡镇设立的派出所等等。这种派出机构依法以派出机关的名义执法，不属于乡镇依法行使职权。另一种是没有法律规定，但县级部门因工作需要，经县政府批准后部门在乡镇设立的“分局”工作机构。这些“分局”工作机构，也是以政府部门的名义对外行使行政管理权，同时乡镇政府部分职能被分解，在乡镇工作中造成部门之间、部门与乡镇之间的不协调、不配合，难以形成合力。这种现象与实行相对集中处罚权制度之前的那种“七八顶大盖帽，管不了一顶小草帽”的现象惊人相似，这正是乡镇行政管理体制需要改革的地方。

三是采取政府服务延伸的办法。如县行政服务审批中心在乡镇设立的分中心，承办原由县行政审批服务中心承担的相关的审批服务、证照办理，委托受理各类申请、建设项目全程代理、信息咨询、非涉密文件查询等便民服务。这些分中心的设立在方便群众办事、提升行政效能取得了较好的成效，但是这些分中心的设立也仅仅局限在政府为民办事、为民服务的领域，且这些分中心本身并不具有行政执法主体资格，无法解决乡镇执法主体资格、执法权缺失问题。

四是开展相对集中行政处罚权或综合行政执法的市、县（区）行政执法局，实行部门与乡镇条块结合的方法。一种情形是，经省政府批准，在市、县（区）区域内开展相对集中行政处罚权，在乡镇设立执法中队，以市、县（区）行政执法局的名义行使行政执法权。这种模式较好地解决了行政执法部门与当地政府“两张皮”的问题，增加了部门与乡镇工作的协调性和合力，有效地推进乡镇城市管理执法工作，符合法律规定和国务院决定精神要求，切实可行。而且在规范深化相对集中行政处罚权，拓展相对集中行政处罚权的领域之后，将会发挥更大作用。另一种情形是，在具备条件的乡镇开展综合执法试点。如义乌市作为浙江省唯一的开展综合执法工作县级市，经省政府批准，赋予义乌市综合行政执法局以更多的行政执法权在佛堂镇区域内实施。从2010年1月起，义乌市在佛堂镇开展了以“一个主体、一支队伍、一个平台、一个保障”为特点的“大综合执法”试点，义乌市综合行政执法局佛堂大队与佛堂镇综合执法办公室合署办公，在佛堂镇区域范围内以市执法局的名义行使相对广泛的相对集中的行政执法权。

创新制度安排

根据浙江省政府办公厅《关于开展小城市培育试点的通知》要求，小城市培育管理体制方面的目标为：建立与小城市发展相适应、权责一致、运作顺畅、便民高效的行政管理体制。建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，推进县（市、区）综合行政执法和相对集中行政处罚权工作，并向试点镇延伸。笔者认为，小城市培育试点镇的执法体制改革，可以通过依法赋权、开展相对集中行政处罚权和完善执法责任制等途径进行深化。

通过依法赋权和职权归位，实现试点镇人民政府依法履行法定职责。依法赋权。按照城市管理职能和小城市建设发展的需要以及强镇扩权的原则，科学界定试点镇政府职能，理顺条块分割的试点镇行政关系；按照责权利统一的原则明确界定县、镇两级政府的事权，依法赋予小城市培育试点镇等相应的行政管理权限和部分县级经济社会管理权限；通过转变政府职能，改进管理方式，使试点镇切实承担起促进经济发展、加强社会管理、维护农村稳定、巩固基层政权、搞好公共服务，推动农村物质文明、政治文明、精神文明和和谐社会建设的重大职责。职权归位。法律、法规、规章明确赋予乡镇人民政府的管理职责，试点镇人民政府应当依法、全面履行职责，提高行政管理和服务水平。对于县级以上人民政府及各部门上收的行政管理权限和职能，应当尽快依法下放，回归乡镇。

深化行政执法体制改革。目前列入省政府小城市培育试点镇所隶属的县（市、区）政府已开展相对集中处罚权工作的有17个；尚未开展综合行政执法试点和相对集中行政处罚权工作的有9个。对已开展相对集中处罚权工作或综合行政执法试点的市、县（区），可以创新社会管理，深化相对集中行政处罚权，实施放权执法，端口前移，可以借鉴义乌市佛堂镇的做法，进一步扩大相对集中行政处罚权领域，城乡统筹，实行相对集中行政处罚权，推进综合行政执法体制覆盖试点镇。（1）凡由县（市、区）城市管理行政执法局集中行使的城市市容和环境卫生、城乡规划、城市绿化、市政公用、环境保护、工商行

政、公安交通等行政执法权，可以在小城市培育试点镇同步开展，以县（市、区）执法局名义在试点镇区域范围内集中行使行政执法权。（2）按照“推动行政执法重心下移，支持在中心镇开展城市管理相对集中行政处罚权改革试点，实行综合执法”的要求，认真总结综合执法改革试点经验，条件比较成熟的小城市培育试点镇可以开展深化相对集中行政处罚权或综合行政执法改革，有选择地扩大市、县（区）行政执法局相对集中行政处罚权的集中权限范围或综合行政执法范围，在小城市培育试点镇区域范围内实施。尚未开展综合执法工作或相对集中行政处罚权工作的县（市、区），应当及时组织研究开展相对集中行政处罚权工作或综合行政执法试点工作，按规定程序报经批准后实施。通过开展相对集中行政处罚权工作或综合行政执法工作，将相应的行政执法权在小城市培育试点镇同步行使。

完善行政执法责任制，公开权力清单。一是梳理执法依据。小城市培育试点镇所在的县（市、区）人民政府应当根据实际情况，梳理制订小城市培育试点镇政府管理的具体事项目录，按规定程序报经批准后公布实施，做到执法依据公开，执法权力明晰。二是分解执法职权，明确责任、规范行为。按照执法依据，根据机构和岗位配置情况和执法工作流程，科学合理地分解执法职权。在分解执法职权的基础上明确执法部门和执法人员的具体执法责任，将责任落实到每一个执法岗位、每一个执法人员，明确执法主体、执法范围与内容、执法责任，提高行政执法的透明度，推进权力阳光运行。三是建立评议考核机制。根据权责一致的要求，结合工作实际，研究制定行政执法责任制评议考核办法。考核结果应当作为对行政执法人员实施奖励、任用、晋级的依据。同时，把行政执法责任制同政府目标管理考核相结合，促进行政执法责任制落到实处。四是完善各项执法制度，如行政执法程序制度、行政执法人员管理制度、行政执法评议考核制度、行政执法案卷评查制度、过错责任追究制度等制度措施，为依法行政提供制度保障。五是加强执法队伍建设。

浙江省人民政府法制办公室）