从预算制度上突破三公开支管理

目前，预算制度改革正在进行中，应当把控制“三公”开支置于这一框架中思考。不妨以“三公”开支作为预算编制改革试点，让人大及其常委会承担起管理政府钱袋子的责任

自国务院常务会议要求中央部门公布“三公”账单之后，陆续有许多部门公开了“三公”预算相关数据。只是有些部门公布的信息较为详尽，有些部门公布的信息却十分简略。但不管怎样，国务院各部门向公众公布“三公”经费开支情况，似乎尚算第一次。

今年3月，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，对中央部门因公出国(境)经费、公务用车购置及运行费、公务接待费“三公”经费预算有关问题进行研究。会议决定，在2009年和2010年大幅压缩的基础上，2011年继续压缩中央部门“三公”经费预算，同时，今年6月向全国人大常委会报告中央财政决算时，将中央本级“三公”经费支出情况纳入报告内容，并向社会公开，接受社会监督。由此可以看出，国务院决定各部门公布“三公”经费的目的在于，借助公众的监督压力，压缩“三公”开支。

政府机关要办理公务，当然需要旅行，需要公务汽车，也难免接待工作。这一点，任何国家都不例外。但在中国，“三公”开支似乎异乎寻常地高。

更糟糕的是，“三公”开支似已成为一个顽症，政府一边治理，而费用却是迅猛地增长。1994年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》，此后，差不多每一年，政府都会就公车问题发布红头文件，甚至不止一份。但是，这边厢在发文件，那边厢公车只见增不见减，公车开支也年年增长。公费出国和旅游费用，同样呈现出在整治中持续攀高的态势。

这说明，现有的“三公”开支管理机制存在根本的制度性缺陷，这个缺陷就是，“三公”开支预算缺乏有效的外部控制，而这正是现有的预算制度的缺陷造成的。

民众缴纳的税款是由政府保管并具体使用的，这其中有相当一部分用来养活政府工作人员，包括“三公”开支。基于人性的一般原理，政府工作人员当然乐于把钱花在自己身上。要避免这种现象，就需要把税款的用途决策权和具体使用权分离开来。尤其是涉及到直接用于养活政府工作人员的那部分税款的时候，更应当如此。也就是说，必须由另外一批人来决定，政府工作人员可以把多少钱用于自己身上。

成熟的法治国家的预算制度基本上做到了这一点。行政部门负责用钱，但钱要用到哪个方向，将由人民选举产生的议会来决定。议会负责编制预算，而且，议会的主要工作就是编制预算。因为这是两组不同的人，立场不同，利益不同，政治诉求不同，所以，议会总是倾向于压缩和严格控制直接用于养活政府工作人员的开支，包括“三公”开支。这样的制度就把“三公”开支牢牢控制在必要的、最低的限度。受此预算限制，政府工作人员基本上没有办法在这些方面乱花钱。

中国的预算编制制度存在重大缺陷。尽管宪法及相关法律明文规定，各级人大及其常委会最为重要的日常职责就是编制预算，但在现实的预算编制过程中，各级人大及其常委会并未发挥主导作用。预算基本上是由行政部门主导的。“三公”开支持续增长的制度根源也就在此：只要没有外部的有效控制，行政部门当然乐于把更多的钱花在自己身上。

目前国務院要求各部门向公众公开“三公”开支，这已经是部分地引入了外部监督。但这种舆论监督的效果终究是有限的。种种事实已经证明，对于舆论监督，各级政府完全可以置之不理。对此，舆论也无可奈何。

因此，控制“三公”开支的关键还是对预算制度进行重大变革。3月份的国务院常务会议已针对“三公”开支提出，继续细化预算编制，加强预算执行管理，严格控制预算调整。但这里的关键还是，由谁来编制“三公”预算。如果仍然由行政部门主导预算编制，那么，即便细化预算编制，也未必能对控制“三公”开支发挥多大作用。而假如由人大及其常委会主导预算编制，那么，预算编制自然就会趋向于细化，而且可以预料，人大及其常委会肯定会首先强化对“三公”开支管理。

目前，预算制度改革正在进行中，应当把控制“三公”开支置于这一框架中思考。不妨以“三公”开支作为预算编制改革试点，让人大及其常委会承担起管理政府钱袋子的责任。