公私合作解决保障房资金

◎ 国务院发展中心宏观部副部长 孟春

加快保障房建设是完善我国住房保障体系，着力改善民生的重大的战略举措，也是我国今年稳定投资增长和经济运行的重要手段。2010年以来，国务院连续出台了一系列遏制房价过快上涨的措施，不断提高首付比例和连续加息，大幅提高了商品房购买的成本。上海和重庆进行了房地产税的试点。如此密集出台房地产调控政策，房价依然坚挺，在这种情况下，加大住房的供给，尤其是加快保障房和廉租房的建设就显得尤为迫切。

今年国家提出建设一千万套保障性住房和棚户区改造住房的政策，要建设这些保障房钱从哪里来？我认为，公私合作可以解决保障房资金。

融资是制约廉租房建设的瓶颈

今年国务院关于建设一千万套保障性住房和棚户区改造住房的政策措施振奋人心。要建设这些保障房资金从哪里来？一千万套总开发成本，按照保障房套均50平方米来计算，总建筑面积大约在五亿平方米左右，土地和建筑成本如按一两千元成本来计算，也需要1万多亿的建设投资。

按照房地产开发特性来说，其中经济适用房等销售型的保障房都可以通过销售交换取得现金流，即使利润率有限，也比较容易调动开发商和建筑商的积极性来出资参与建设。而廉租房和公租房等收租型的保障房物业是很困难的，他们要回收房租。由于租金价格非常低廉，开发商在建成之后也很难通过收取租金来收回成本。由政府回购的形式则需要动用当地政府财政的资金，按照目前这种比例来看，这当中资金缺口大约在五千亿左右。如果完全由政府财政来拿，困难程度可想而知。

根据发达国家的经验，通过金融创新，将政府直接主导型的融资方式转化为政府引导下的商业化运作方式，有效发挥了金融杠杆的调节作用，推动了公共住房的建设供给效率。目前我国的廉租房资金来源仍以财政资金为主，金融机构还没有发挥实质性的作用。针对我国廉租住房融资中金融创新工具的不足，需要重点强调创新并充分利用可行的金融工具，更灵活的市场化运作。

PPP融资可行性

英国于1992年就提出了鼓励私人投资的概念，在1997年消除了对私人投资项目设置的壁垒，1997～2000年私人投资城市基础设施总额约为250亿英镑，投资总额达85亿英镑的伦敦地铁采用的就是PPP的模式。按照国外的经验适于PPP模式的工程主要是在交通、卫生、公共安全、教育和公共不动产的管理，在廉租房建设当中PPP的融资模式的项目参与方，包括发起人、项目公司等实体，政府在项目的可行性研究后通过招投标的方式，与民营企业或者私人经济实体组成项目公司签订廉租房项目合同，有项目公司出资凭借着先进的技术建设廉租住房，之后租赁给廉租户居住，并且在一定的经营期内获得利润，最终将项目移交给当地政府。廉租房建设PPP的融资有以下可行性：

第一，廉租房有明显的福利性，社会效益高于经济效益。而我国当前廉租房建设资金缺口较大，为政府带来很多的财政负担，因此有必要在廉租房建设过程当中引进市场的竞争机制，拓宽融资渠道，并发展多元化的投资主体。从这个视角来看，PPP这种融资模式恰好可以有效的缓解当前我国建设资金不足的问题。

第二，从我国实际来看，民营企业的实力也是很雄厚的，可以为廉租房建设提供充分的技术支持和资金补充，国家和地方政府可以利用民营企业的资本和先进技术进行廉租房建设，解决廉租房建设资金缺乏的问题，这正好可以为政府廉租房建设当中资金不足做一个补充。

第三，政府机构提供包括准入制度，税收优惠，贷款担保和土地优先开发的支持政策，以及廉租房收益稳定，风险低，投资回收期长的特点，使民营资本进入廉租房建设成为可能。

六大优点

财政部和住房城乡建设部2011年47号文件，也强调了要发挥财政资金四两拨千斤的作用，放大财政政策的效能，积极运用投资补贴，贷款贴息，注入资本金，税费优惠等政策措施来鼓励多渠道的融资。廉租房建设当中PPP的融资模式，有以下优点：

一是在PPP的投融资方式下，公共部门和民营企业共同参与廉租房建设和应用，可以发挥各自的优势，充分利用有限的资源，并通过建立长期租赁的合同目标来实现供应。

二是PPP融资模式可以弥补公共部门资金不足。廉租房建设周期长，投资巨大，单靠公共部门的力量很难在短期内募集到建设和运营资金，但是PPP模式恰恰弥补了这一缺陷。

三是PPP模式节约了管理成本和资金成本。民营企业由于利益驱动会更加积极的参与到廉租房建设中来，这样既降低了公共部门的管理成本和压力，也减少了公共部门的资金成本。

四是可以提高工作效率。由于PPP融资模式机制创新，管理灵活，责权利明确，与传统的政府单独建设运营模式更为高效，反而使政府部门的工作克服了效率低下方面的弊病。

五是节约了时间。公私联营缩短了廉租房建设期，加快为公众服务的速度，并节省了时间。使得工作能够更加快捷和便利的享受廉租房提供的服务。

六是有助于提高廉租房建设和服务水平。由于政府在廉租房建设当中决策得到转换，在项目运作过程当中政府有了新的合作伙伴，这样也使得政府部门工作得到了更多的监督和约束。民营企业基于利益驱动和回收成本的需要，也会更加努力的提高廉租房建设和服务水平，从而获得更多的投资回报。

四点建议

廉租房建设的PPP融资模式，除了优点以外，还有许多的操作缺点。比如风险识别比较难，风险分担机制要求较高。PPP模式的组织形式非常复杂，PPP模式没有一个标准的应用程序参照，也容易产生纠纷，而且投资人选择的难度也很大。因此，如何借鉴PPP融资模式在廉租房建设当中的使用，提出以下四点建议：

PPP融资模式在北京地铁四号线建设当中用过，但是在廉租房建设当中如何运用，很多问题还没有办法预测，建议先行试点，在总结经验的基础上不断完善，再加以推广。

第一，应该详细研究国外，尤其是发达国家典型案例，并根据中国的情况加以利用。

第二，加快政府角色转变，政府因为廉租房建设的投融资方式坚决改革，对管理制度进行创新，以其更好的发挥出监督、指导和合作者的角色。

第三，建立比较完善的管理方法和政策法规，PPP项目实际上是在一系列政策发挥稳健和和约的约束下运行的。现阶段中国还没有成熟的关于PPP应用的法律法规，政府部门对PPP模式最大的支持应该体现在透明的、有预见性的、合理的法律框架上的监管实践当中。

第四，加强人才的培训。PPP模式操作复杂，需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等等方面的人才。PPP模式是具有国际融资项目的性质，我们在这一方面经验不足，因此要着重加强人才的培养，培养符合型，开拓型的人才。

PPP的融资模式：

PPP融资模式是公共部门与私人企业合作的模式，甚至政府盈利性企业或者非盈利性企业基于某个项目形成项目合作关系，通过这种形式，合作各方参与项目的时候，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险，达到双赢或者多赢的目的。

（本文由中国房地产业协会支持的“中国保障房发展高峰论坛”演讲整理而成）