新世纪中国能源安全面临的挑战及其战略应对

2011-08-28陈柳钦

战略决策研究 2011年5期

陈柳钦

一、能源安全是最重要的战略目标

能源，作为直接或经转换提供人类所需光、热、动力等任一形式能量的载能体资源，是人类生存与生产的重要物质基础。社会越发展，人类对能源的依赖程度就越高。著名经济学家西奥多·W·舒尔茨（Theodore W.Schultz）就指出：“能源是无可替代的，现代生活完全是架构于能源之上，虽然能源可以像任何其他货物一样买卖，但它并不只是一种货物而已，而是一切货物的先决条件，是和空气、水、土同等重要的要素。” 纵观人类社会发展的历史，人类文明的每一次重大进步都伴随着能源的改进和更替。进入21世纪以来，人类所面临的能源问题比以往任何时候都要复杂和严峻。可以说，世界能源问题不仅仅是一个涉及可持续发展的经济问题，或是一个涉及国家安全、国家利益和对外战略等多层面的战略问题，从宏观的角度来看，它更是一个关乎全人类生存和发展的时代命题。

能源是整个世界发展和经济增长的最基本的驱动力，是人类赖以生存的基础，直接关系到国民经济的可持续发展以及社会的和谐稳定。能源问题特别是能源安全问题，是当今世界各国共同面临的日益突出问题。自工业革命以来，能源安全问题就开始出现。1913年，英国海军开始用石油取代煤炭作为动力时，时任海军上将的温斯敦·邱吉尔（Winston Churchill）就提出了“绝不能仅仅依赖一种石油、一种工艺、一个国家和一个油田”这一迄今仍未过时的能源多样化原则。伴随着人类社会对能源需求的增加，能源安全逐渐与政治、经济安全紧密联系在一起。两次世界大战中，能源跃升为影响战争结局、决定国家命运的重要因素。法国总理乔治·克列孟梭（Georges Clemenceau）曾说，“一滴石油相当于我们战士的一滴鲜血”。可见，能源安全的重要性在那时便已得到国际社会普遍认可。能源安全是国家安全体系的重要组成部分。这一概念是随着20世纪70年代石油输出国组织欧佩克(OPEC)石油禁运后发展起来的。20世纪70年代爆发的两次石油危机使能源安全的内涵得到极大拓展，特别是1974年成立的国际能源署(International Energy Agency，简称IEA)正式提出了以稳定石油供应和价格为中心的能源安全概念。国际能源署的成立，是发达国家保障能源安全的联合行动，其宗旨是：成员国共同采取措施，控制石油需求，在紧急情况下分配石油，并规定成员国有义务储备相当于90天净进口量的石油。

能源安全是指一个国家或地区所拥有的可支配能源资源，能够持续稳定的供应和清洁高效的利用，以保障国民经济持续稳定的发展和社会不断进步的需要，使能源系统处于健康运行的状态。其本质是能源的开发利用不对人类社会进步和经济发展造成威胁。其主要内涵包括两个方面：一是满足经济社会发展对能源的要求，保障能源的持续、稳定供给，即能源的供给安全；二是减少和降低能源生产与消费对生态环境的影响，保障经济社会的可持续发展，即能源生产与消费的环境安全。就是说，一方面能源的供应量必须能确保国家运行的总需求，不能“缺血”；另一方面能源消费过程应尽量无害，不要“因血致病”，能源安全是能源供应安全和能源使用安全的有机统一。

能源安全不仅是一个简单的原子型国家关系（Atomic-type state relations），还是一个深化的、事关国家稳定、地区协调、经济结构和个人发展的战略性问题。当今世界，能源已经成为政治和经济力量的通货，是国家之间力量等级体系的决定因素，甚至是成功和物质进步的一个新的筹码。获得能源成为21世纪压倒一切的首要任务。目前，各国学者对于能源安全的理解与界定，已经从简单的立足于能源供需安全进一步深化到综合性的理解。当前世界所面临的能源安全问题呈现出与历次石油危机明显不同的新特点和新变化，它不仅仅是能源供应安全问题，而是包括能源供应、能源需求、能源价格、能源运输、能源使用等安全问题在内的综合性风险与威胁。

能源作为当代人类生存和发展所依赖的重要资源，其重要性已得到国际社会高度关注。维护国家能源安全是当今世界各国面临的重大课题，无论是发达国家，还是发展中国家，都将保障能源安全作为国家能源战略的首要目标。随着全球政治经济一体化步伐的加快，各国的能源安全战略存在许多共同性：一是高度重视国内企业节能降耗技术的发展和产业结构的调整,尽可能减少对能源的浪费；二是国内和国外两种能源资源开发利用的合理配置,能源资源来源渠道多元化、运输方式多样化,分散风险,运用市场手段转嫁和规避风险；三是高度重视国家能源安全及其对于环境质量、经济竞争力的影响,并制定相关法律、法规作为依托。总之，在经济全球化条件下，各国的能源安全日益成为一个相互依存、相互促进的互保体系，任何一个国家都不能脱离其他国家和地区的能源安全而保证自身安全。

二、中国能源安全面临的挑战

中国是世界最大的发展中国家。近二、三十年来，中国经济发展很快，持续增长的经济带动能源需求也快速增长。尽管中国人均GDP世界排位还很靠后，但经济总量已超过日本，成了位列美国之后的世界第二。按国际能源署的统计，中国2009年能源消费总量达到22.52亿吨石油当量，比美国21.70亿吨高出4%，成为全球第一大能源消费国。2007年12月26日，中国国务院新闻办公室发表了长达1.6万字的《中国的能源状况与政策》白皮书，详细介绍中国能源发展现状、能源发展战略和目标、全面推进能源节约、提高能源供给能力、促进能源产业与环境协调发展、深化能源体制改革以及加强能源领域的国际合作等政策措施。这部白皮书意在消除外界对中国能源需求迅猛增长的疑虑和担忧，它重点表明中国坚持能源可持续发展，将给世界各国带来更多发展机遇，为世界能源安全与稳定作出积极的贡献。

中国计划在“十二五”期间把发展速度调整到8%左右，能源增长率控制在4%上下。但是，中国能源消费的零增长估计要到2035年以后才能实现。届时中国能源消费量将达到43.6亿吨石油当量，而且仍将以煤为主，石油和天然气的比例分别增至25%和10%以上。可以这样理解，中国在实现工业化、现代化的过程中，在一个比较长的时期内，仍然将依靠高碳能源作为驱动力。既要保持如此巨大的能源需求，又要适应低碳经济时代对节能减排提出的新要求，对中国来说是个严峻挑战。在全球能源安全问题的影响下，中国的能源安全形势也变得日益严峻。近年来，中国能源结构正在进行重大调整，能源安全的形态正在发生质变。这给中国的政治、外交、军事、科技和产业结构等提出了一个全新的课题——如何保障中国能源安全。

（一）能源需求持续增长对能源供给形成很大压力

自20世纪90年代以来，随着中国经济的快速增长，能源供应不足成为制约中国国民经济发展的瓶颈。从1992年开始，中国能源生产的增长幅度小于能源消费的增长幅度，能源生产与消费总量之间的缺口逐渐拉大，能源消费与供应不足的矛盾日益突出。进入新世纪，中国经济发展开始进入新一轮增长周期。2003-2006年经济连续4年保持10%以上的高位平稳增长。新一轮的经济高增长周期表现出了日益显著的重化工业特征，重工业占工业增加值的比例逐年提高，到2006年已上升到70%以上。经济的高增长，特别是重工业的快速增长导致能源需求十分强劲。2003-2006年，我国的能源消费分别增长15.3%、16.1%、9.5%和10.4%，年均增长率达到12.8%。“十五”期间，伴随工业化、城市化进程的加快，短短五年间，中国能源消费增量超过了改革开放前20年的总和。2008年与1978年相比，中国能源消费总量由5.7亿吨增长到28.5亿吨，增长了4倍。2010年中国能源消费总量为32.5亿吨标准煤，比2005年上涨46%。五年间，中国几乎超越美国成为第一大能源消费国。目前中国正处于以高加工度重化工业快速发展为特征的工业化中期阶段，并且在未来较长一段时期内，驱动经济快速发展的消费结构升级因素、城镇化因素及产业转移因素仍将发挥作用，将带动中国经济保持较快增长，对能源需求仍很旺盛，能源需求对增加能源供应的压力依然巨大。

而能源短缺，是中国目前和今后相当长一段时期内面临的挑战。中国人均能源资源占有量仅为世界平均水平的一半。如果按现有开发力度，中国的石油、天然气和煤炭的可开采储量仅能维持20年、50年、100年。进口同样不能解决问题。目前，中国石油的对外依存度达到50%以上，天然气的供需缺口则达到需求量的24%。更何况，进口石油、天然气不是一个简单的国际贸易问题，而是与外交、政治、国防等问题交织在一起，不确定性越来越大，风险也越来越大。随着中国经济高速增长和经济总量规模的进一步扩大，能源需求还将持续较快地增加，能源供给压力加大，供求矛盾仍会长期存在。中国科学院的研究报告运用多地区投入产出的能源需求情景分析模型，考虑中国影响能源需求的各种主要因素，预测了中国2020年的能源需求。结果表明，2020年中国能源需求量将达到28.88亿-38.80亿吨标准煤，届时原煤缺口约为3.21亿-11.74亿吨，石油和天然气均有巨大的缺口。从图1中可以看出，2020年，国内常规能源生产将达到上限，但2020年不是能源消费的顶峰，以后仍然要持续增加，能源供给紧张格局在今后相当长一段时期内难以有根本性改变，因此，提高能效和探索新的消费模式将是长期战略任务。

图1 中国的一次能源需求预测

（二）能源对外依存度不断增大，石油安全压力增大

中国能源短缺并不是总量短缺，而是结构性短缺。从1993年开始，中国由石油出口国转为净进口国，此后国内供需缺口越来越大；2002年，国内的汽车需求开始“井喷”式上涨，将本来因经济高速成长而不断加大的石油需求推向高潮；2003年，中国首次超过日本成为仅次于美国的世界第二大石油消费国。2003年当年石油消费总量为2.7亿吨，进口石油总量达1.1937亿吨，其中进口原油9113万吨，石油制品2824万吨，同比增长31.3%，对外依存度达44.2%。2005年中国石油净进口量超过1亿吨。2007年中国生产原油18665.7万吨，同比增长1.6%；2007年中国净进口原油15928万吨，同比增长14.7%。2007年中国原油消费量约为3.46亿吨，同比增长7.3%，达历史高位。2007年，中国石油对外依赖度达到50%，已进入能源预警期。2009年中国进口原油约2.04亿吨，比2008年增长约14%，中国石油消费对外依赖度为51.3%。2010年，中国原油进口2.39亿吨，出口303万吨，国内产量2.03亿吨，对外依赖度为53.8%，较2009年的51.3%增长了2.5个百分点。中国石油消费的对外依赖度已达50%这一警戒线，说明中国既是一个用油大国，也是一个缺油大国，需要依赖进口石油解决国内用油问题。这无疑会给中国石油安全带来很大压力。据巴黎国际能源机构预测，2020年中国石油需求量的下限是4.5亿吨，上限是6.1亿吨，而届时国内的产量只有1.8亿吨至2.0亿吨，中国石油对外依存度将在55%以上。按照国际能源署（IEA）的预测，到2020年，中国每天进口石油达690万桶，占中国石油消费总量的70%；2020年中国石油对外依存度为68%、2030年将达到74%。美国能源信息局（United States Energy Information Administration ）也预言，2020年中国石油对外依存度为62.8%、2025年将达到68.8%。

石油是世界各国的战略性资源。从某种意义上说，能源问题也就是石油问题，能源安全实质上就是石油安全。目前，中国原油进口的60%以上来自局势不稳定的中东和北非洲地区，这些国家政治形势波动较大，增加了中国石油资源供给的不确定性。同时，中国90%的石油依赖于海上运输，来自中东和非洲的石油必须经过马六甲海峡，美国在新加坡设有樟宜基地，在印度洋上建有迪戈加西亚基地，其航母战斗群可以威慑几乎整个印度洋和马六甲海区，形成了制约中国能源安全的“马六甲困局（the Malacca Dilemma ）”。中国目前海军实力有限，无法有效控制马六甲海峡，中国的石油安全随时面临来自竞争对手的威胁。鉴于中国对世界能源丰富地区的外交实际影响力及海上能源运输线路的军事自卫能力非常有限，依靠国际石油资源满足国内基本需求，将使中国处于石油不安全状态。石油问题专家丹尼尔·耶金(Daniel Yergin)认为，石油安全的目标是以合理的油价保证石油供应的稳定，并且不使国家主要战略目标陷入困境，这一点显然也适用于中国。

（三）能源结构不合理，以煤为主的能源结构导致能效低且污染严重

中国是世界上唯一以煤为主的能源消费大国，也是世界上煤使用比例最高的国家。从能源资源禀赋状况来看，中国的能源资源特点是“多煤、贫油、少气”。中国能源安全问题的核心，或者说能源安全的主要矛盾并不是能源总量问题，而是能源结构的矛盾。能源结构主要包括能源生产结构和能源消费结构。从中国能源生产结构来看，原煤生产比例过大使中国的能源生产结构增加了很大的风险。20世纪50年代，在中国能源生产结构中，煤炭能源所占的比例都超过了90%，有时高达95%左右；20世纪60年代，煤炭能源在能源生产结构中所占的比例虽有所下降，但仍保持在80%以上；20世纪70年代中后期，随着中国石油工业的崛起与发展，能源生产结构发生了一些变化，煤炭能源在能源生产结构中的比例有所下降，石油能源所占的比例有所上升，但以煤炭能源为主的能源生产结构并没有发生根本性变化。从20世纪80年代到现在，煤炭能源在能源生产结构中的比例一直维持在70%左右。这种能源生产结构均衡性过差的状况存在着较大的风险，它的构成固然与资源的赋存情况有关，但与我们对能源结构的风险意识不强也有很大的关系。中国的能源生产结构对煤炭能源的过分依赖随时都会出现“煤荣俱荣，煤损俱损”的连锁性反应，它会对国民经济的稳定和快速发展造成波动性及大起大落的风险。

以煤为主的中国能源生产结构导致中国的能源消费结构也是以煤为主。中国煤炭能源在消费结构中的比例也在70%左右，石油能源在消费结构中的比例基本与其在生产结构中的比例持平，而电力的比例却略有下降。这种以煤炭能源为主的能源消费结构与世界能源消费结构相比均衡性较差。在世界能源消费结构中，煤炭、石油、天然气的比例基本均衡，电力的比例呈上升趋势，能源消费结构的均衡性不断增强。而能源消费结构均衡性是能源消费结构安全性的主要标志，因为均衡性的实质就意味着能源消费结构的抗风险能力较强。中国能源的消费结构一方面均衡性较差，另一方面与世界能源消费结构的演化趋势也不吻合，表明中国仍然处在低效率和低效益的煤炭时代。根据国际能源署（IEA ）的预测，2030年，煤炭在中国一次性能源生产和消费中的比例仍将占60%左右。可见，在未来相当长的时期内，中国仍将是以煤为主的能源结构。

三、中国能源安全的战略应对

能源安全始终是中国经济发展的核心问题之一，能源安全不仅事关中国的经济发展和社会福祉，而且事关中国的政治安全和国际地位。能源对于今日中国之意义，从来也没有如此重要过。能源安全已经成为中国发展的阿喀琉斯之踵。作为一个成长中的发展中大国，中国既需要保证以合理的价格维持稳定的能源供应来支撑经济的快速发展，又需要在经济发展的同时降低能耗、降低碳排放速度，提高清洁能源使用比重，应对气候变化。随着经济的快速增长，保障能源安全已经成为维护经济安全、政治安全乃至国家安全，实现经济可持续发展、建设和谐社会的必然要求。因此，中国必须从战略高度考量，采取一系列综合性措施予以应对。

（一）推进能源结构的战略性调整，将能源优质化作为中国能源发展战略的主攻方向

能源结构调整是中国能源发展面临的重要任务之一，也是保证中国能源安全的重要组成部分。

1. 有序发展煤炭，推进煤炭发展方式转变，促进煤炭清洁高效开发利用

煤炭是中国最重要、储量最多的常规能源，未来的能源发展，必须坚持以煤为基础。但煤炭的开采和利用会破坏环境，增加运力，且安全问题突出。今后要加强对煤炭资源开发的统筹规划，合理有序开发煤炭资源，推进煤炭发展方式转变，依法关闭不具备安全生产条件、破坏资源和环境的煤矿，大力整顿煤炭秩序，鼓励兼并重组，形成若干大型煤炭生产集团，加大煤矿瓦斯治理和瓦斯使用的力度，推广高效洁净燃烧、烟气脱硫等技术，加快洁净煤技术的开发和利用，发展煤化工，提高煤炭回采率和附加价值，促进煤炭清洁生产和清洁循环利用，提高煤炭产业附加值和使用效率，有效保护生态环境。

2. 降低国际石油依赖，保证石油安全

煤炭仍是中国的最重要能源，但石油也已成为国家的生命线。在中国能源发展战略中，降低对国际石油的依赖是出于对石油安全的考虑。中国石油安全问题的根源是国内日益尖锐的资源与需求之间的矛盾，同时也受到国际石油价格波动的冲击。中国应对石油安全挑战，提高石油安全程度，应该着眼全球，从战略的高度借鉴发达国家与发展中国家的经验，采取多种途径实施多元化的能源战略，突破单一的能源外交模式，降低石油进口依赖，积极参与国际石油市场竞争，加强国际石油领域合作，加快建立现代石油市场体系，建立完善现代石油储备制度，合理石油储备布局，丰富石油储备方式，降低石油储备成本，逐步形成符合中国国情的石油储备体系，确保国家石油安全。

3. 大力发展新能源和可再生能源，调整和优化能源的需求结构

中国的能源开发利用目前主要是煤炭、石油和天然气，而有限的化石能源不可能取之不尽、用之不竭。因此，在煤炭、石油、天然气供应日趋紧张的形势下，必须积极开发新能源和可再生能源。在2009年全国经济工作会议上，胡锦涛总书记和温家宝总理都把发展新能源和可再生能源提到了国家发展战略的高度，要求把新能源和可再生能源作为战略性新兴产业予以培育。在各种新能源和可再生能源的开发利用中，以水电、核电、太阳能、风能、地热能、海洋能、生物质能等新能源和可再生能源的发展研究最为迅速。新能源和可再生能源是人类社会未来能源的基石。中国要学习借鉴发达国家的技术和经验，大力推进水、风、太阳能、核能等多种发电形式，积极利用生物质能，并把其作为能源安全战略的重要组成部分，加快其发展，逐步降低对石化能源——石油、煤的过度依赖。可以预计，在未来二、三十年内，新能源和可再生能源将成为中国发展最快的新型产业之一。新能源和可再生能源是中国重要的能源资源，在满足能源需求、改善能源结构、减少环境污染、促进经济发展等方面已发挥了重要作用。面对新能源和可再生能源的发展现状，中国政府当务之急就是要建立一套完整的新能源和可再生能源技术发展路线图，尽快整合现有产业资源，把现有资源、扶持政策体系及未来十多年的能源投资格局理顺，打造高效率的新能源和可再生能源发展的宽松环境，以能源的可持续发展和有效利用来支持中国经济社会的可持续发展。

4. 积极开发水电，把水电开发放到重要地位

目前，水电是应用最广的可再生能源。世界上大约20%的电力来自可再生的水电，而其他类型的可再生能源发电总和还不到1%。水电是目前一种技术上成熟、可以大规模开发的可再生能源。发达国家无不优先开发利用水能资源，并且其开发程度、运用力度都远高于中国现行水平。水电是一种经济、清洁的可再生能源。之所以说它经济，是因为水电与风能、太阳能等可再生能源相比是很好的调节电源，开发水电的同时还可以实现开发火电、核电等能源所没有的防洪、灌溉、供水、航运、养殖业和旅游业等综合效益；之所以说它清洁，是因为在水力发电过程中与太阳能、风能一样，不排放有害气体，不污染水资源，也不消耗水资源，没有核辐射危险。因此，水电开发应该放在中国未来能源发展的优先地位。中国水电资源理论蕴藏量近7亿千瓦，占中国常规能源资源量的40%，是仅次于煤炭资源的第二大能源资源，是世界上水能资源总量最多的国家。中国水电资源的技术可开发量约为5.4亿千瓦，经济可开发量约为4亿千瓦，发展潜力巨大。如果全国技术可开发储量中2.474万亿千瓦小时的水能全部利用，相当于每年可替代12.4亿吨原煤，或6.2亿吨原油。由此可见，开发水电可以有效改善中国能源结构，利用好丰富的水能资源是中国能源政策的必然选择。

（二）全面落实能源资源节约优先，推动经济发展方式转变

节约优先，就是把节约资源作为基本国策，坚持能源开发与节约并重、把节约放在首位，大力节约和合理开发利用能源，不断提高能源效率。节约能源资源是一种经济增长方式，更是一种国家发展战略；是一种态度，更是一种文明。目前，中国综合能源利用效率约为33%，比发达国家低10个百分点；单位产值能耗是发达国家的3～4倍，是世界平均水平的两倍多；主要产品单位能耗平均比国外先进水平高40%。这说明中国在技术水平、管理水平和经济结构方面还比较粗放，存在着巨大的节能潜力。为此，要从战略的高度清醒地认识到，节约能源已成为中近期确保国家能源安全的重要环节，要下大决心，为此目的甚至不惜部分牺牲GDP。不节约能源、提高能效，单纯依靠加大能源建设力度的办法无法从根本上解决中国能源问题。因此，节约能源无疑是缓解能源供应压力的紧迫任务，是解决能源短缺问题的重要途径。要从根本上解决中国能源问题，必须转变经济增长方式，走新型工业化道路，选择资源节约型、质量效益型、科技先导型的发展方式。中国能否以较少的能源投入实现经济增长的目标，在很大程度上取决于节能的潜力能否被有效挖掘。因此，今后一段时间内，我们要着力做好以下几个方面的工作：一是要大力推进以节能降耗为主要目标的技术改造，积极开发资源节约技术，降低耗能行业的能源资源消耗水平。二是要积极推行清洁生产，加快发展循环经济，提高能源资源利用效率。三是要进一步健全法律法规，加强政策引导。四是要建立和完善能源资源节约激励机制。五是要倡导健康文明的低碳消费模式，形成节约能源资源、保护环境的良好社会风尚。

（三）以多边合作为依托，以区域合作为基础，广泛开展国际能源合作

当前，能源已经成为制约中国经济、社会发展的最大瓶颈。能源形势的紧迫性要求中国必须广泛开展国际能源合作，保证能源供应，抵御能源安全风险。所谓“国际能源合作”是指，国家为了实现各自的能源利益，通过国际协调使得能源领域的利益相关者的行为一致，并采取可操作性的措施实现在国际协调中达成的共识和履行国际协议的行为。强调能源安全问题的政治性质，并不等于在这一问题上只有零和博弈。在全球化时代，国家已经自觉或不自觉地卷入了世界能源市场，其命运与市场整体的情况息息相关，没有全球的能源安全就没有国家的能源安全。而能源合作之所以有利于改善国际能源状况，首要的原因在于国家能源安全是相互依存的；其次是由能源安全自身的特点和性质决定的，即今天国际能源安全的全球性质要求全球性的解决方案。更确切地说，能源安全已经成为一种国际公共产品，国家能源安全有赖于全球能源安全状况的改善。1974年建立的国际能源署（IEA）曾经很好地促进了经济合作与发展组织成员国之间的能源合作，该组织在建立紧急石油储备、国际合作机制方面提供指导，协调了各国行为，增加了抵御能源风险的能力，以尽可能实现能源安全。

加强国际合作，增加国内能源政策和市场信息的稳定性和透明度，可以消除其他国家的猜疑和担心，促进国际市场稳定。对于能源出口国而言，能源合作的目的在于保证本国的能源商品以合理而稳定的价格出售。对于中国这样的能源进口国而言，国际能源合作的目标在于在合理的价格水平下保障稳定的能源供应。中国开展国际能源合作要达到的目标有三个：第一，要保证足够的支付能力，在可接受的价格水平下维持能源进口，并尽可能通过国际能源合作参与和影响价格制定。第二，要确保拥有稳定的能源供应来源，防止供应中断。第三，要确保中国能源进口的运输通道安全。目前中国政府已参与了多个多边能源合作机制，是国际能源论坛、世界能源大会、亚太经合组织、东盟“10+3”等机制的正式成员，是能源宪章条约的观察员，与国际能源署等国际能源组织保持着较为密切的联系。同时，中国与美国、英国、俄罗斯、日本、欧佩克、八国集团等建立了双边或多边的能源对话机制。此外，中国还参与了东亚地区的清洁排放贸易、亚太清洁发展和气候伙伴计划、“碳收集领导人论坛”、“甲烷市场化伙伴计划”和“氢能经济伙伴计划”等。因此，今后中国政府一方面要在现已参加的多边能源合作机制中争取发挥更大的作用，另一方面还要想方设法加入国际能源机构。为了加入国际能源机构，中国政府一方面应尽快增加战略石油储备；另一方面可以与国际能源机构及其重要成员国协商，采取特别协定的方式，建立特定的“中国—国际能源机构合作协调机制”，并给予中国以特定待遇，如成为“联系国”，享受准成员国待遇等。这种做法与国际能源机构的一些成员国希望中国加入该机构的愿望是一致的。

从各国建立能源供应的经济和安全体系的过程和经历来看，中国也应该及早准备参与以至提倡建立国际性区域能源供应经济和安全体系。中国在东亚地区的能源进口国中将逐渐起到举足轻重的作用。中国应该积极和东亚地区的能源进口国加强合作，争取共同开发周边国家如中亚、俄罗斯的石油天然气资源，共同开发中东地区油气资源，共同开发输油输气通道和战略管线，以充分利用其资金和技术的优势，减少中国的经济和政治风险。

东北亚是当今与美国、欧洲并列的世界三大能源市场之一。随着东北亚经济的持续高速增长，能源安全成为东北亚国家共同面临的问题。作为能源消费与进口大国的中、日、韩，在能源问题上存在着尖锐的利益冲突和激烈竞争，但合作领域也十分广泛。能源短缺、地区能源竞争等带来的不安全感似乎在与日俱增。合作导致安全。合作安全作为一种新的安全理念，特别适用于国际能源领域。我们知道，能源问题是个国际问题，无论是能源拥有国还是能源需求国，任何一个国家都不可能在封闭的状况下制定自己的能源战略。如果中日韩之间建立起相互信任的能源合作机制，要比单纯的能源竞争安全。从市场供求关系看，东北亚存在明显的互补性，俄罗斯是能源出口国，中日韩都是进口国，其出口和进口量都十分巨大。从能源安全角度看，中日等国从中东进口石油数量过大，依赖度过高，增加从俄罗斯进口油气资源，有着十分重大的意义。俄罗斯也需要改善其出口结构，实行出口地区的多元化。中日韩是该地区能源的主要消费国，其能源需求占东北亚能源需求总量的98%以上。该区域内也具有较强的能源供给能力，但能源的相互依赖度却不足20%，这反映了东北亚区域能源合作机制没有很完善地建立起来，这将不利于东北亚各国经济的发展，建立东北亚能源合作机制是非常必要的。因此，中国要以区域合作为基础，借鉴欧盟能源法律政策的成功经验，积极推动建立“东北亚能源共同体”，从竞争走向合作，以合作代替竞争，共同维护能源安全。东北亚能源共同体合作的内容可以包括：区域石油储备和应急反应机制、石油期货、石油过境运输、共同研究制定税收以及节能和提高效率的措施、区域天然气贸易和发展液化天然气计划、合作开发利用可再生能源资源、保护国际海洋航线策略以及环境领域的合作、建立“东北亚能源合作论坛”和东北亚石油信息共享网络等。

总之，要提高能源安全保障程度，就需要充分利用中国市场优势和经济优势，积极参与世界石油、天然气、煤炭等资源的开发与合作，积极参与国际能源双边及多边合作，加强与国际组织和跨国公司的对话与合作，搞好中国能源战略和政策的对外宣传，在开放的格局中维护中国能源安全。

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