我国行政事业单位会计集中核算现状

□文/吴鹏飞 刘振

我国行政事业单位会计集中核算现状

□文/吴鹏飞 刘振

推行会计集中核算有利于加强财政资金的管理和监督，提高财政资金使用效益。但是，我国行政事业单位的会计集中核算缺乏规范的预算管理基础，缺乏配套的政府采购机制，缺乏可行的、统一的经费开支标准，核算工作与单位财务管理工作相分离等，本文对此提出相应的完善策略。

集中核算；事业单位；预算管理

一、背景及意义

在研究、探索新的财政资金拨付方式中，一些地区借鉴国外国库单一账户制度的做法，结合当地实际，采用会计集中核算的模式，对财政性资金实行统一核算，集中支付，等时机成熟再向国库集中收付制发展。会计集中核算是指在不改变单位内部理财机制、资金支配权和财务管理职能的情况下，取消单位的现有银行账，由财政部门统一在银行开设账户，集中办理资金收付结算，集中进行会计核算。这是鉴于目前行政事业单位中普遍存在的财务收支管理较为混乱、会计信息失真情况较为严重的现状而采取的以会计集中核算为主要形式进行的一项改革。其作为一项深化财政体制改革的崭新工作，在强化财政监督、提高财政资金使用效率、从源治腐、规范会计基础工作、提高会计信息质量方面已取得明显成效。与以往财政管理制度相比，这项改革在三个方面取得了突破性进展：一是改变了资金的管理方式。取消了行政事业单位的银行账户，所有财政资金都集中在财政部门统一开设的账户；二是改变了收支的管理方式，单位所有的资金归财政部门直接收付，单位财务收支行为受财政部门的全方位监控；三是改变了会计的核算方式，由过去单位各自核算变为财政部门集中统一核算。这项改革的本质就是建立了“财政性资金所有权归政府，管理权归财政，使用权归单位”新的财权关系。

二、现状分析

目前，许多财政资金在使用过程中的浪费和低效率，不是财政不想监督，而是财政资金在下拨到单位后，其使用情况和方向不能通过单位会计信息真实地反映出来，部门领导对财政资金使用的随意性、单位会计人员的专业素质较低及在领导威慑下的做假动机，使得财政资金到了单位就成了“暗箱操作”，再加上“预算外资金”和“小金库”，使得部门利益在财政资金的使用中占据主导地位，这不但造成财政秩序的混乱，也为腐败滋生造就了制度上的温床。

行政事业单位会计集中核算模式的实施，加强了对行政事业单位会计监督，提高了财政资金使用的透明度，使财政资金的使用由“暗箱操作”变为“阳光操作”。会计的集中核算是加强财务、财政资金管理的一项新举措，在它的初始阶段和任何新生事物一样，也必然存在其局限性和不够完善的地方。实行会计集中核算后，预算单位的财务管理、财产管理、理财机制、年度预算收支计划的编报等都没有改变，但是会计核算职能和资金的管理权移至核算中心，在现有的条件下最大限度地约束了单位的支出行为。因此，在会计核算中心运作过程中，难免会出现不协调的地方。

（一）缺乏规范的预算管理基础，部门预算工作尚未到位。现行粗放、传统的预算管理体制与建立社会主义市场经济体制、构建公共财政的基本框架要求已经越来越不适应，其弊端主要表现在财政资金分散支付、使用效益不高、财政缺乏有效监督和控制等方面。实行会计集中核算改变了单位分散管理财政性资金的现状，实现了财政性资金的统一管理和集中收付，但由于我国当前的预算管理制度还不健全，行政事业单位各部门的财政性资金收支没有全部纳入预算管理，所以只能在有限范围内强化了单位收支管理，提高了财政性资金的使用效益；同时预算监督机制也尚不健全，人大、审计等部门的监督职能还相当薄弱，预算执行不力的矛盾相当突出。实行集中统一核算，核算中心接受支付申请的依据是单位的预算指标，没有预算指标或超预算指标的支付申请，核算中心有权予以拒绝，从而起到强化预算约束的作用。所以，集中统一核算有赖于预算编制的相应改革，也就是说，预算要细编，实行部门预算，支出预算要细化到每个部门及每个项目，核算中心根据细编的预算指标办理各项资金支付。而目前纳入核算中心管理的单位实行部门预算工作尚未到位，在支出方面随意性仍然存在，预算对支出的控制和约束非常薄弱。

（二）缺乏配套的政府采购机制。政府采购制度是公共支出管理的有效手段，这一制度的建立，要求各级行政事业单位的公共支出要以法定的程序，主要通过竞争性招标采购的方式从市场上采购商品、工程和服务。在西方，采购性支出一般占财政支出的30%～40%。实行会计集中核算后，财政资金的管理由以前的事后监督转为事前、事中、事后的全方位和全过程的监控，同时也能对行政事业单位采购进行源头控制，有效杜绝财政资金被挤占、挪用、浪费现象。然而，由于目前行政事业单位采购所涉及的范围太窄、规模小，主要是对汽车、空调、计算机等专控商品实行了政府采购制度，而且缺乏规范管理，行政事业单位采购计划的编制和执行存在相当的随意性，使许多单位需要的商品、工程和服务等想通过政府采购制度往往未能实现，而只能维持原有的采购方式。所以，缺乏配套的行政事业单位采购机制，集中核算的优势也难以得到有效的发挥。

（三）缺乏可行的、统一的经费开支标准。实行集中核算，虽然预算单位对资金支配权不变，各财务审批事项由单位负责人负最终责任，但是资金支付权移至会计核算中心，核算中心就应该对资金支出进行全面的监督与管理，否则核算中心就失去存在的意义。然而，由于现行的经费开支标准远远落后于实际，执行起来较困难。各预算单位执行不统一的经费开支标准，或者没有按经费开支标准规定执行，以及预算单位自立名目发放福利奖金的现象时有发生。实行集中核算后，经常会产生对某一支出项目预算单位请求支付与核算中心拒绝支付的矛盾，这也是摆在核算中心面前急需解决的问题。

（四）核算工作与单位财务管理工作相分离。实行集中核算后，单位财务进入会计核算中心后，单位领导认为会计核算中心会把关，无需严格保管、审核财产物资；单位报账员认为自己只是现金收付的出纳员和会计凭证接收、报账的“票据传递员”；会计核算中心根据“会计主体不变、预算体制不变、理财机制不变”的原则，认为财产物资自主权在单位，其职责是核算、监督。于是会计核算中心与结报单位对各自的责任产生了一些模糊的认识，产生“三不管”现象。这使得进行会计集中核算的各行政事业单位财产物资管理薄弱的问题更为突出，对往来款项的核对和清理有所放松。如果不加以解决，这种财产物资管理与会计核算相分离的问题势必更加突出，又将造成新的腐败之源。

三、完善策略

（一）强化预算管理，健全预算监督体系。部门预算是一个涵盖部门所有公共资金的完整预算，其预算编制以部门为单位，将各类不同性质的各项财政资金均统一反映在该部门的年度预算之中。部门预算的编制采用综合预算形式，统筹考虑部门和单位的各项资金，将预算内外资金全部纳入行政事业单位综合财政预算管理。因此，要进一步推行预算管理改革，扩大部门预算的范围，制定科学、符合实际的定员、定额标准，改进和完善预算支出科目体系，早编细编预算。通过提前编制预算，延长预算编制时间，使预算细化到各个部门及各个项目，提高预算的科学性、合理性。预算单位所有的财政支出都要严格按规定标准和相应的科目列入预算，预算一经审核批准，财政部门和预算单位都要严格按预算执行；财政部门要对各部门实行从预算编制、预算下达、资金拨付到资金使用的全过程监督管理，并追踪问效，切实强化预算管理，为会计核算中心运行提供良好的外部环境。

（二）转变会计职能，从核算型向管理型转化。实行会计集中核算，是将会计核算从单位的财务管理部门分离出来，即把财务管理人员留在单位，把财务管理的职能留在单位，把会计人员集中到会计核算中心，把会计核算和会计监督职能纳入会计核算中心。然而，如果将会计核算中心仅仅作为一个记账机构是远远不够的，更要注重预算执行信息的反馈和控制。必须加强预算资金支付的事前控制，在决定资金支付之前应确定是否应该支付、如何支付，而不能到支付完了事后才来明确。核算中心工作人员在收到预算单位支付申请后应确定是否可以支付，如何支付，然后才可以通知银行付款。会计核算中心的发展，必须要从核算型向管理型转变，彻底扭转将核算中心视作单纯的核算机构的观念。同时，加强培训，提高会计人员素质。此外，集中核算的核心是把行政事业单位资金进行统一管理，将资金直接支付给商品或劳务的提供者，财政资金越过各个预算级次，包括主管单位、二级单位，进行直接支付。此时明确会计主体是行政事业单位还是会计核算支付中心至关重要。会计核算中心不能代表单位行使会计主体职能，更不是一个独立的权力单位，不能承担会计主体所承担的会计责任。会计核算中心既对预算单位进行会计核算与监督，又要实行资金集中支付，两种职责的统一既意味着财政职能的延伸，又是预算管理强化的体现。

（三）完善内外监控制度，确保财政资金、财产物资的安全。一方面会计核算中心要加强内部控制与自我约束，严格操作，防范风险。由于财政性资金集中管理后，财政资金管理的风险也大为集中，因此必须加强内控，建立内部制约机制，防范风险。将应纳入预算内管理而目前尚在财政预算外管理中“支流”和“转圈”的行政事业收费、罚没收入、土地出让收入、其他收入等各种财政收入全部纳入预算内，纳入国库核算，进行有效监督；另一方面地方财政部门要建立大额费用审批制度、超指标审批制度、超用款计划审批制度以及预算单位的财产物资管理制度等内控制度，明确责任。同时，会计核算中心还要主动接受外部监督，向预算单位反馈资金支付的信息，与单位形成相互牵制的机制，接受财政内部监督部门、审计等职能部门的监督，保证财政资金、单位财产物资的安全。

（作者单位：山东省博兴县财政局）

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