PPP模式在灾后基础设施重建中的应用

2011-08-15王佳玲苏曲哈

合作经济与科技 2011年8期

关键词：特许权基础设施政府

□文/王佳玲苏曲哈

PPP模式在灾后基础设施重建中的应用

□文/王佳玲苏曲哈

在地震灾后基础设施重建中引入PPP模式，可拓宽融资渠道，解决灾后重建的资金短缺问题。通过研究PPP模式的理论基础，对PPP模式运用于灾后基础设施重建的可行性及其实施中可能遇到的障碍因素进行分析，进而提出相应的对策建议。

PPP模式；基础设施；灾后重建

一、引言

2008年5月12日在四川省阿坝藏族羌族自治州汶川县发生的8.0级大地震，已造成20多万人伤亡和大量交通、水利、能源、通信、教育、卫生等基础设施的损坏。现在抗震救灾已告一段落，而灾后重建的艰巨任务又摆到了政府的面前。国家汶川地震专家委员会主任马宗晋在国务院新闻办公室举行的发布会上表示，汶川地震损失8，451亿元。其中，道路、桥梁和其他城市基础设施的损失，占到总损失的21.9%。灾后进行基础设施重建，将面临庞大的资金缺口，如果仅仅依靠各级政府的财政投入，解决重建问题完全是不可能的。因此，确立政府主导、多元投入、灵活开放的灾后重建基础设施的投融资策略，就显得至关重要。PPP模式作为近年来出现的一种新的融资模式，是在公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，它是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。通过公共部门与私营部门的合作，共享投资收益、共担投资风险和社会责任。

二、PPP模式用于灾后基础设施重建的可行性分析

根据国家汶川地震专家委员会主任马宗晋在国务院新闻办公室举行的发布会上所指出的，基础设施的损失上千亿元。重新恢复和完善这么大需求的基础设施建设，单靠各级政府的财政投入仍然不够，需要多方筹资。在PPP模式下，私营部门作为生产者，运作灵活，建设速度更快，资金使用更有效率，他们能以更低的成本、更快的速度建设好损坏的基础设施。因此，在灾后基础设施重建中引入PPP模式是十分必要的，而且目前我国也基本具备了引入该模式的条件。

1、我国具备了PPP模式运作的理论政策环境。2002年12月，建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，以正式文件的形式确定了允许外资和民资同时进入，公平竞争供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用设施项目。2003年10月，中共十六届三中全会《决定》指出：要清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，清除体制性障碍。放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。2004年5月1日起开始实施的《市政公用事业特许经营管理办法》，是我国第一部市政公用事业特许经营制度的规章，也是我国公共事业社会化进程的重要里程碑。2005年2月国务院发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，强调允许非公有资本进入电力、电信、铁路、民航、石油等垄断行业和领域，加快完善政府特许经营制度，支持非公有参与供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等各类公用事业和基础设施的投资、建设和运营。而在2008年6月8日国务院公布的《汶川地震灾后恢复重建条例》第五十六条中，规定国家鼓励公民、法人和其他组织依法投资地震灾区基础设施和公共服务设施的恢复重建。这些政策和法规的出台，为PPP模式在灾后基础设施重建中的运行奠定了一定的政策环境。

2、我国积累了PPP模式在灾后重建运作所需的较为充足的资金来源。首先，从国内资金来源分析，一方面改革开放30年来，我国民营经济逐渐发展壮大。由中华全国工商业联合会主持编纂的2006年民营经济蓝皮书《中国民营经济发展报告（2005-2006）》指出，2005年民营经济在GDP中的比重已占65%左右；内资民营投资总量由2000年的13，807亿元，增加到2005年的53，193亿元。这些具有一定资金、技术和管理优势的民营企业已逐渐具备了参与国内外竞争的能力，将成为探索PPP合作模式的重要力量；另一方面民间资本比较充裕。国家统计局2008年1月24日发布的统计数据显示，截至2007年末，我国居民储蓄存款余额为172，534亿元，这都为PPP的运作提供了较为充裕的国内资金来源；同时，从国外资金来源分析，开放的经济环境、不断涌现的金融创新工具和我国良好的引进外资的环境为国外资金的参与提供了良好的基础，来华的外商投资不断增加。实践当中，不少外国财团通过PPP项目的方式参与了我国城市基础设施的建设，取得了良好的实践成效。

3、巨大的基础设施需求为PPP模式运作提供了广阔的市场。由于此次地震灾害的一个特点是受灾损失大、区域广、设施分散，这也为灾后重建基础设施带来了更大的难度，不仅仅是投入资金上的问题，还有重建机制、资金使用效率和建设速度的问题。建立救灾资金多元化投入机制，就是要在加大政府救灾投入，发挥财政主渠道作用的同时，充分发动社会力量，拓宽救灾资金和物资筹集渠道，建立企业、非政府组织、社会民众、国际社会和灾民自己共同参与的社会化救灾资金投入体系，使地震灾害的重建工作更具开放性。PPP模式的主要优势就是减少政府的财政负担、资金使用更有效率、建设速度更快，从而使上述问题得到比较好的解决。

三、PPP模式在基础设施中的运作方式及适合灾后重建的模式

如果就基础实施的公益性强弱来看，不同形式PPP的适用范围也有所不同。一般来说，PPP模式随着基础设施公益性、外部性由强到弱。由于灾区的基础设施受损较为严重，且在比较分散的县城、乡镇中，绝大多数的基础设施都是通过重新修建的形式完成。下面具体介绍BTO、BOT、BOOT和BOO的特点。

1、建设—转移—运营（BTO）。政府与民营企业签订协议，由民营企业负责基础设施的融资和建设，完工后将设施转移给政府。然后，政府把该基础设施租赁给该民营企业，由其负责基础设施的运营，获取商业利润。在此模型中，不存在基础设施的公共产权问题。

2、建设—运营—转移（BOT），建设—运营—拥有—转移（BOOT）。由项目所在国政府或所属机构为项目的建设和经营提供一种特许权协议。本国公司或外国公司作为项目的投资者和经营者负责开发、建设项目，并在特许权期内经营项目获取商业利润；在项目特许权期末根据协议由项目所在国政府或所属机构支付一定量资金（或无偿）从项目的投资者和经营者手中取得项目。在新建基础设施方面，BOT仍是当前最为常见的公私合作形式。

3、建设—拥有—运营（BOO）。根据特许权由民营企业负责公共基础设施的融资、建设，并拥有该项设施，对其进行永久性经营。当然，特许权的获得也不是无条件的，它必须接受政府在定价和运营方面的种种规制。长期所有权为民间资本注入基础设施建设提供了重要的财政上的激励。