宅基地土地置换的实证分析——安徽省太湖县实践调查

□张金明 陈利根 张振华

宅基地土地置换的实证分析
——安徽省太湖县实践调查

□张金明1,2陈利根2张振华3

宅基地土地置换是指依据土地利用总体规划,对符合条件的农村宅基地复垦为农用地,与规划为建设用地的农用地进行调整置换,并对村庄进行规划整治的特定行为。太湖县在宅基地土地置换实施实践中积累了有益经验,也存在一些普遍性问题。宅基地土地置换过程中需要关注地方政府的利益驱动问题和农民权益保护问题。宅基地土地置换工作需要有序展开。

土地置换;土地复垦;宅基地

所谓“土地置换”是指通过土地功能布局调整、土地整理等形式,使不同权属之间、不同用途之间的土地进行交换 （置换）的行为,土地置换包括权属性置换和用途性置换两大类。[1]建设用地置换是现行土地置换中的一种正式官方用语。2006年《安徽省建设用地置换暂行办法》第二条规定“本办法所称建设用地置换,是指依据土地利用总体规划,将依法取得的零星分散等不宜利用的建设用地,通过调整合并为适宜利用的建设用地或者与规划为建设用地的农用地进行调整的行为”。

本文中的“宅基地土地置换”具有特定的涵义,是指依据土地利用总体规划,对符合条件的农村宅基地复垦为农用地,与规划为建设用地的农用地进行调整置换,并对村庄进行规划整治的行为。宅基地土地置换的实质,就是开展农村宅基地统一整理,通过规划整治实现对农村宅基地的集约利用,同时以农村土地综合整理为平台,依据农村建设用地指标减少与城镇建设用地指标增加挂钩政策置换农村土地,缓解建设用地紧张的困境。目前,安徽省是宅基地土地置换的试点省份,全省主要以各县为单位,依据 2006年《安徽省建设用地置换暂行办法》,开展以宅基地土地置换为主要内容的试点实践工作。笔者通过对安徽省太湖县宅基地土地置换实施情况的实地调查,探究其中具体经验和相关问题,为完善宅基地土地置换机制提供政策建议。

一、太湖县宅基地土地置换的基本情况

1.太湖县土地利用现状与供需矛盾

根据 2005年太湖县土地利用变更调查数据,全县土地总面积 20276.89 hm2,其中,农用地 171861.6 hm2,占土地总面积 84.77%;建设用地 17794.97 hm2,占土地总面积 8.78%;未利用土地 13080.32 hm2,占土地总面积 6.45%。农用地中耕地 34594.65 hm2,人均占有耕地面积 0.926亩。可见太湖县是属于人口多、耕地少的中部县市,耕地保护任务严峻。

同时,依据县委、县政府“工业强县、旅游兴县”的战略目标,太湖县招商引资项目和基础设施项目的建设用地需求增加,全县建设用地需求超过 4000亩;而上级政府每年下达的建设用地指标仅为 100亩左右,建设用地供求矛盾加剧。在单纯依靠用地指标难以解决用地瓶颈问题的情况下,建设用地置换成为保护耕地,促进集约、节约用地的有效手段,是保障经济社会发展对用地需求的重要途径。并且该县的宅基地置换潜力巨大,人口居住分散,空心村庄较多。据测算,全县农村居民点总面积 10880公顷,人均面积 273.03平方米,远远超过国家规定的农村人均建设用地 150㎡的标准,如按人均缩减用地面积 15㎡计,就可以新增农用地约4000亩。

2.太湖县建设用地置换项目申报和实施情况

太湖县自 2007年开展建设用地置换工作以来,先后制定出台《关于开展建设用地置换工作的实施意见》（太政秘 [2007]71号）、《关于进一步推进建设用地置换工作的通知》（大政秘[2007]168号）和《关于建设用地置换项目拆迁补偿标准及乡镇建设用地置换工作的通知》（太政办秘 [2007]71号）等政策文件,积极申报和有效实施建设用地置换项目。根据文件精神,太湖县国土资源管理局全面负责项目的选择与可行性研究、申请立项和规划设计、组织协调与监管等工作。在具体的职责分工上,建设用地置换项目承担单位为县土地整理中心,项目实施单位为所在村民委员会,项目区所在乡镇政府和国土资源所 （分局）为管理和监督实施主体。

至 2009年 8月份,太湖县共向省国土资源厅申报六个批次建设用地置换项目,项目总规模 184.9957公顷,其中两个批次已获省政府批准实施验收,规模为 90.6公顷。6个批次项目共涉及 12个乡镇,74个村、108个项目片,需拆迁 1852户农户。在申报后,该县组织实施房屋拆迁和宅基地复垦工作,至 2009年 8月份,全县已签订建设用地置换房屋拆迁及复垦协议104份,占应签协议的 96%,协议涉及金额3000万元;拆迁工作进展顺利,共拆迁 1002户,已有 37个拟置换点完成了拆迁或搬迁,其中 19个点的拆迁工作经县土地整理中心验收合格,拆迁补偿费 405万元已全部支付。拆迁后的宅基地复垦工作也有序展开。

二、宅基地土地置换的主要阶段与具体方式

1.项目申报与审批

太湖县县宅基地土地置换项目申报采用政府主导与村集体自发申请相结合的模式。建设用地置换的条件必须是建设用地置换项目必须符合土地利用总体规划,其中拟置换建设用地应为土地利用总体规划范围内的农用地,被置换土地应在土地利用总体规划确定的城市、村庄、集镇建设用地范围内。首先,县国土资源主管部门负责组织全县建设用地置换项目的编制工作,各乡镇人民政府、国土所负责对辖区内拟置换建设用地进行摸底排查,收集整理相关资料,完成项目区的地形测绘和规划设计。在此基础上,村民小组和农户经过民主程序后向国土部门提出置换申请;县国土资源局与农村集体经济组织签订《建设用地置换协议》,完成项目区的建设用地置换材料编制后,按程序统一向上级部门上报逐级报批。依据《安徽省建设用地置换暂行办法》第九条规定,由有审批权的政府部门对土地置换方案和置换项目完成审批。

2.宅基地农户拆迁补偿安置

同时,村民委员会需要负责项目区内需安置房屋的宅基地的落实,按规划要求组织项目工程施工。太湖县在被拆迁农户住房安置和村庄规划整治上主要采用四种方式。一是实行“村并村”。即通过对地处偏僻、分布零散、规模较小的村庄进行迁并整合,集中建设大村、强村、中心村。二是实行“镇并村”。即把乡镇驻地附近的村庄纳入小城镇统一规划,由乡镇政府统一建设住宅小区,按成本价出售给本级镇需要建房且符合条件的村民。三是实行“城并村”。即将原有的城郊村纳入城市规划,以单个或多个村为单位,进行整体改造和综合开发,统一建设住宅小区,逐步与城市融为一体。四是实行“企并村”。对一些实力较强的企业,为拓宽发展空间和重新整合土地资源,统一集中建设农民住宅小区,合理安排农民生产、生活。

3.土地复垦与整理

土地复垦与整理是宅基地土地置换的核心工程内容,依据《关于进一步加强建设用地置换管理工作的通知》（皖国土资〔2008〕327号）,宅基地复垦与开发要“确保置换项目耕地面积有所增加,促进耕地保护”,经验收整理复垦的耕地质量应不低于被置换耕地,新增耕地可以纳入储备库,用于耕地占补平衡。

太湖县土地整理中心负责土地复垦的组织实施工作,与复垦单位签订《委托复垦土地合同》,宅基地复垦的主要内容包括土地平整和农用地配套设施 （沟渠、道路和闸门等）的完善,包括土地平整工程、表土利用工程、农田水利工程和田间通道工程。在实施宅基地复垦项目建设中,太湖县严格执行项目法人制和招投标制,县国土、农业、水利等相关部门加强对集体建设用地复垦工作的指导服务和监督检查,及时组织技术人员对项目工程开展检查验收,防止土地整理中的塌陷不平、表层土薄、石块堆积、泥沼田等质量问题,加快工程进度,确保工程质量。

4.项目验收与管理

依据《安徽省建设用地置换暂行办法》第十四条规定：“建设用地与农用地置换,原建设用地应当在置换批准之日起 2年内复垦为耕地,并经省人民政府国土资源行政主管部门依法验收确认后,由市、县人民政府国土资源行政主管部门办理地类变更登记”。置换项目由安徽省国土资源厅统一组织验收,需要符合五个标准：（1）拟置换建设用地复垦后的农用地和未利用地总量大于或等于批准的被置换农用地和未利用地面积总量;（2）被置换土地没有移位,其使用与批准的置换方案基本一致;（3）拟置换建设用地复垦区实施后申请验收的各类土地面积与实地基本一致;（4）拟置换建设用地复垦区工程建设内容基本达到土地复垦方案要求;（5）实施“置换项目”组织、措施、资金等落实,群众满意。

建设用地与农用地置换,经批准后,不再另行办理农用地转用审批;原建设用地复垦为耕地后,耕地面积超过置换后建设用地面积的,超出部分的耕地面积全部折抵为建设用地计划指标。在按照建设用地置换协议置换完毕后,县国土资源管部门负责办理土地登记手续,经市、县人民政府批准后,分别领取置换后的土地权利证书。

同时,太湖县坚持建设用地置换工程中坚持不改变土地权属、不改变现行土地制度,在原建设用地复垦为耕地后仍交由集体经济组织。在复垦农用地分配过程中,采用科学规划、区别对待的政策,将复垦后的农用地交付给所在村民小组通过集体民主程序合理分配。基本做法是在拆迁农户之间按原宅基地面积比例进行,如有祖堂、乡村道路以及池塘等增加的公共面积部分在全组范围内公平分配或协商处理,确认并保护农民的承包经营权。

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三、宅基地土地置换的主要经验与不足

创新宅基地土地置换制度,引导农民逐步向城镇和村庄规划集中,既集约节约利用了有限的土地资源,也加快改善了农村人居环境,是地方政府需要长期坚持和完善的公共政策。太湖县在宅基地置土地置换工作中,依据建设用地置换的相关政策进行了学习贯彻并有所创新,积累了一些可供参考的有效经验。

1.政府主导,分工明确

作为试点的县级范围的建设用地置换政策,太湖县国土资源部门承担了组织实施工作,并由相关职能部门密切配合。依照太湖县《关于开展建设用地置换工作的实施意见》,“建设用地置换项目承担单位为县土地整理中心,项目实施单位为所在村民委员会,由县土地整理中心与项目所在村民委员会签订项目施工合同。项目区所在乡镇政府和国土资源所 （分局）为管理和监督实施主体”。具体而言,乡镇政府主要负责落实项目区内拆迁户房屋拆迁和安置工作,协助县国土资源局做好项目区的地形测绘和规划设计;乡镇国土资源所 （分局）负责配合村民委员会做好土地权属调查、项目区内房屋丈量登记等基础工作,督促其按规划要求按时按质按量完成项目区的复垦工作;村民委员会要做好项目区群众的宣传发动工作,负责项目区内房屋拆迁和需安置房屋的宅基地的落实,做好土地权属和房屋拆迁情况调查,并按规划要求组织项目工程施工。同时,县国土资源局和各乡镇定期开展置换工作会议和业务培训,统一思想认识和政策口径,保证在拆迁和复垦等工作中职责明确,密切配合。

2.加强宣传引导,激发群众积极性

宅基地土地置换,不但必须以群众自愿为基础,而且必须充分发挥集体和广大农民的积极性,使其主动参与。因此,在宅基地土地置换开展过程中,县政府各部门和各乡镇加大了建设用地置换相关政策的宣传力度,采用不同途径,针对不同对象、采用不同方式进行宣传发动,包括电视台制作专题、播放典型采访新闻、定期编制《置换简报》等加强宣传引导,使乡镇、村干部和各项目片的群众领会置换政策的精神实质,变“要我置换”为“我要置换”。在不断更新群众思想观念,提高他们的认知度和参与度的基础上,确保这项工作的顺利推进,实现地方城镇建设和新农村建设的健康和谐发展。

3.切实维护农民合法权益

依据《安徽省建设用地置换暂行办法》第三条：“建设用地置换应当遵循自愿、合法、有偿的原则,切实维护土地权利人的合法权益”。因此,维护农民合法权益是建设用地置换工作的原则性要求。太湖县在宅基地土地置换过程中,坚持民主公开,切实维护农民利益,追求“公权不被滥用、农民利益不被侵占”。首先是应按照民主协商的原则,充分发挥农民自治组织的作用,充分尊重农民的意愿,坚持土地使用权人书面同意并经集体经济组织申请后才启动置换项目;二是做到“政策、程序、效果、分配”四公开,在拆迁补偿过程中,对拆迁户仔细宣传补偿安置政策,减免安置宅基地建房的相关费用,并保证拆迁补偿费用充分到位;三是疏通群众意见反馈渠道,积极妥善处理农户来信来访工作并不断改善,尽量使宅基地土地置换成为农户事先自愿和事后满意的惠民工程。

4.加强资金保障、管理

在置换项目实施过程中,太湖县依据《置换办法》经批准的置换项目,将不再缴纳的耕地占用税、新增建设用地土地有偿使用费、水利建设基金和耕地开垦费,专项集中用于拟置换建设用地上房屋等地上附着物的补偿、土地复垦、拆迁安置区的基础设施建设,以保证整理复垦的耕地质量不低于被置换耕地,改善村容村貌和群众生产生活条件。同时,项目建设资金从县级土地开发整理复垦专项资金中列支,并有效整合避险移民安置资金、农村危房改造资金、建设用地置换房屋拆迁补偿资金、各类政策性帮扶资金和支农资金等,由县土地整理中心要将该资金实行专户管理,县国土局、财政局加强置换资金的监督管理与协调,封闭运行,确保专款专用。

5.完善置换项目的监督管理

在宅基地土地置换的试点过程中,县政府部门需要充分发挥科学的规划、管理和监督作用。在政策实际运行中,太湖县成立了建设用地置换工作领导小组,严格执行土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划,并在各乡镇人民政府成立由分管领导任组长的建设用地置换工作领导小组,具体负责落实各项工作任务。全县建立健全项目实施领导、监管、协调、矛盾纠纷排查等机制,及时协调解决土地整理和建设用地置换项目实施过程中出现的困难和问题;进一步完善拆迁安置补偿办法,对项目区群众给予合理的补偿。为确保项目的顺利实施,县政府不定期进行建设用地置换工作督促检查纠正,并将各乡镇完成建设用地置换任务情况和实施管理情况纳入年度考核目标管理,促进耕地保护和农村建设用地节约集约利用。

当然,由于宅基地土地置换的试点创新性质与当地物质经济条件制约等因素,太湖县和其他地方一样在实际置换工作中仍然存在一些不容忽视的问题,如前期工作不够细致和扎实,规划缺乏科学性、统一性,土地复垦进展缓慢、标准不高、质量偏低,拆迁补偿不到位、标准低、安置措施不落实等,甚至出现急功近利、追求形式,盲目推进等现象,农民的合法权益也遭受一定的损害。我们需要以宅基地土地置换的价值目标体系,结合置换过程中的相关问题和现象进行探讨。

四、宅基地土地置换的思考与建议

1.建设用地指标的地方政府利益驱动问题

在宅基地土地置换实际操作中,地方政府更感兴趣的是通过宅基地土地置换后建设用地指标的增加,重拆迁轻复垦,重城市建设轻村庄治理,重“节约利用土地”轻“改善农民生活”,有些地方政府甚至把建设用地置换简单理解为获取建设用地指标的手段,不切实际地下达建设用地置换任务,宅基地土地置换也成为各个地方政府的“热门项目”。正如陈锡文先生指出的,“现在各级政府可能不敢随便乱占耕地,但是各地都在搞城乡建设用地增减挂钩指标规划,这个本质上就是拆农民房子,把农村建设用地倒过来给城镇用”,破坏了农村秩序,“和平时期村庄如此速度的减少,从来没有过”[3]。

我们认为,宅基地土地置换仍然是解决“发展”与“吃饭”问题的路径选择,无法回避效益价值与公平价值的博弈,具体而言就是城镇化发展与农民的利益保护问题。我们认为,问题的实质是：不能以土地复垦和村庄整治为幌子,从农村骗取土地的潜在价值,从农民掠取土地的剩余利益。因此,耕地的保护与有效增加是刚性要求,农村的发展与农民利益才是首要的价值目标,宅基地土地置换项应注重项目的条件控制与刚性验收。一方面,宅基地土地置换项目应当由地方政府在充分调查的基础上统一规划论证,需要从为农村发展和农民福利的角度寻求农户的自愿性和积极性,尽量避免建设用地置换项目选点不科学、不合理问题。另一方面,建设用地指标置换必须建立在土地复垦严格验收的基础上。只有真正地将宅基地土地置换工作与保护耕地相结合,将宅基地拆迁与新农村建设相结合,才可能实现增加建设用地的目标,实现地方政府利益需求与农村发展、农民利益保护的有机均衡。

2.农民土地权利保护问题

在宅基地土地置换实践过程中,农民权益被有意识和无意识地被侵犯和漠视,表现在政府推动的过程中行政力量过强,农民利益难以得到有效表达,只能被动接受;拆迁补偿过低,且存在地方之间的不平衡;拆迁后农民生活缺乏保障等。我们认为,农户既是农村集体土地的所有权人,也是宅基地的用益物权人,宅基地是与农民生活与发展密切相关的土地权利,应当以《物权法》和《土地管理法》为依据构建以生存与发展利益为核心的权利体系,主要包括知情权、决策权和发展权等,切实保护农民的合法权益。

首先,农民知情权体现出政府对农民意愿的尊重和农民的积极参与。地方政府在宅基地土地中应坚持政策法规执行的公开性、公平性、公正性,立项过程中应充分公示宅基地土地置换的全部方案,特别是拆迁补偿标准、宅基地安置方案和土地复垦计划,在此基础上向农民宣传宅基地土地安置的积极意义,获得农民的信任和支持。

其次,农民的决策权的核心是在宅基地土地置换过程中对自己切身利益的选择和保护。宅基地土地置换的性质是土地使用权的流转并非征收,农民有权决定是否进行置换、怎样置换以及置换后的安置方式。因此,在宅基地土地置换中,必须坚决贯彻农民自愿决定原则,不仅需要集体经济组织成员的村民会议 2/3以上成员或者 2/3以上村民代表同意,并经土地使用权人自己同意,这样才能避免地方政府的强力推行对农民合法权益的侵犯。

再者,农民的发展权的关键是农村和农民应当分享宅基地土地置换的增值利益,对被拆迁农户显现的和隐性的利益损失进行合理补偿。所谓土地发展权是一项可以与土地所有权分离而单独处分的财产权 （物权）,是土地开发利用所产生的发展性利益。宅基地土地置换时应充分考虑到农民发展权的正当性和必要性,多方筹集资金用于农民生活补偿安置、农村发展,提高拆迁补偿标准,并在拆迁安置后保障农民的长期生活稳定。

3.宅基地土地置换的有序展开问题

以宅基地土地置换为主要内容的建设用地置换是一个试点性工程,同时是以包括土地“易主 ”、“易位 ”、“易权 ”、“易用 ”的综合性土地制度改革,这需要积极稳妥地推进和有序展开。我们认为,为避免宅基地土地置换工作的混乱和违规,需要从以下四个方面完善建设用地置换制度。

（1）法律完善

宅基地土地置换所涉及的法律关系复杂广泛,包括土地权利关系、土地管理 （用途管制）关系和土地开发整理关系等,特别是建设用地指标置换是一个新生事物。我们认为,一方面应当完善建设用地置换的立法,重心是农村宅基地的补偿标准和农民的安置要求;另一方面,在现有法律框架下,应当遵循法律的规定,坚持农民土地权益的保障和耕地保护,贯彻国家的土地规划制度、土地用途管制制度和土地复垦制度。

（2）规划先行

宅基地土地置换所涉及的规划包括土地利用规划（土地利用总体规划与村镇建设用地规划）和乡村规划。我们认为在宅基地土地置换应高度注重规划的作用和法律意义,特别是应重视乡村规划。首先,应坚持“统一规划、合理布局”的原则,根据土地利用现状和村庄特色,科学编制土地利用总体规划和村庄规划;同时,应当保持规划的刚性原则,在项目实施过程中遵循规划的要求,严厉制止农民违反规划建房特别是占用基本农田建房的行为,既要合理安置又要保护耕地,实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。

（3）资金多元

宅基地土地置换的资金短缺是各个地方的普遍问题,主要原因是资金来源渠道比较单一,主要来源于地方政府的财政支出,因此,多渠道筹集置换资金是必然趋势。首先,从资金来源上应拓宽融资渠道,鼓励社会资本的参与,申请建设用地置换的企业单位应当预先缴纳置换资金,并将预先支付置换资金作为优先获得建设用地指标的条件;其次,应充分发挥金融部门的作用,对于建设用地置换资金优先放贷并给予合理的优惠;再者,地方政府应对建设用地置换资金进行专项管理,并有效整合各种涉农资金,保障拆迁安置与土地复垦整理的顺利进行。

（4）长效机制

宅基地土地置换应当形成合理分工、科学管理的长效机制。首先要健全建设用地置换工作的组织机构,构建“政府组织,部门联动,群众参与”的工作机制。其二要实现宅基地土地置换的规范化,健全项目立项程序,并通过民主、公开的方式有序推进宅基地土地置换的各项工作,完善土地复垦的法人制与招标制度。其三要实现对置换工作的全程监管,对立项、安置和复垦过程中出现的违规行为及时纠正,并硬化奖惩制度。其四要完善相关的政策与配套措施,发挥综合效应,对于宅基地使用权的置换和流转中出现的农户需求积极应对,特别是需要构建城乡一体化的社会保障体系,关注拆迁农民的生存与发展,实现宅基地土地置换与城乡统筹发展的有效结合。

[1]李志明,李刚.土地置换若干问题探讨 [J].国土经济 ,2002,（2）：18-20.

[2]殷翠屏.实施建设用地置换 促进城乡统筹发展[EB/OL].http：//www.thrd.gov.cn/DocHtml/1/2009/5/19/37773110337.html.

[3]李静睿.中农办主任批评地方土地政策就是拆农民房子 [EB/OL].http：//www.chinanews.com.cn/gn/news/2010/03-08/2155984.shtml.

[4]刘国臻.论土地发展权在我国土地权利体系中的法律地位 [J].学术研究,2007,（4）：84.

The replacement of homestead land is the specific behaviorwhich adjust residential land to agricultural land,so as adjust some agricultural land to construction land on the planning,and make renovation of the village based on the overall land use planning.The replacement homestead land in Taihu-County has been accumulated useful experience practice,there are some common problems.The local government interestson the construction land quota-driven,and far mers’rights and interests are ignored during the work.The homestead land replacement requires an orderlymanner.

Analysis of the Homestead Land Replacement—— Practice of Ta ihu County,Anhui Province’s Survey ing

ZHANG Jin-m ing,CHEN L i-gen&ZHANG Zhen-hua（43）

F321.1

A

1008-8091（2011）02-0043-06

2011-02-21

教育部人文社会科学研究一般项目“农村宅基地福利效应评价及改善路径研究”（10YJA790022）。

1.南京农业大学工学院,江苏南京,210095;2.南京农业大学公共管理学院,江苏南京,210095;3.安徽省太湖县国土局,安徽太湖,216400

张金明 （1974-）,男,安徽太湖人,南京农业大学工学院讲师,南京农业大学公共管理学院博士研究生,研究方向：土地行政、土地法学;陈利根 （1961-）,男,江苏常熟人,南京农业大学公共管理学院教授,博士生导师,研究方向：土地行政、土地法学;本文通讯作者。

邓秀丽）