村民自治制度与农村政治文化互动困境及对策分析

2011-08-15刘保军王艳秋

山东农业大学学报（社会科学版） 2011年2期

□刘保军王艳秋

□刘保军王艳秋

村民自治是我国农村政治发展的政策基础,农村政治文化是影响村民自治实施效果的文化要因。培育和发展先进的农村政治文化是实现村民自治良序发展的重要一环,有利于促进农村社会管理的规范化、制度化,是加强农村社会管理工作的应然途径。当前,村民的传统认知、身份定位,以及村民自治制度实施中的诸多现实障碍,阻碍了民主政治文化在农村的成长。鉴于此,必须从多方面采取措施,推动农村政治文化的发展,促进和谐社会的构建。

村民自治;政治文化;困境;对策

自阿尔蒙德提出“政治文化”概念以来,政治文化业已成为研究政治问题的重要理论工具,而特定的政治文化“在某种意义上是保持民主政体有效运行的一般动力来源”[1]。改革开放以来的中国农村基层民主发展成果显著,但基于巨大的区域经济、社会、文化差别现实,不同区域的农村政治民主问题逐步显现,集中表现为自治型、参与型政治文化的缺失,村民自治制度缺乏赖以生存的政治文化土壤。鉴于此,构建一种良序运转的政治文化以促进农村政治生态的健康发展,对我国农村基层民主建设、村民自治制度实施、完善村民利益表达、加强农村社会管理有着重要意义,也是构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村背景下政府、社会、学界必须关注的问题。

一、农民公民身份认同和政治角色定位

农民的身份认同和政治角色认同是影响其参与农村民主政治的重要因素,影响村民的政治态度,村民认可臣民、公民等自我身份定位,将影响其后期政治行为,而公民化的身份认同和政治角色认同是保障村民自治良性运转的重要政治文化。

公民身份认同是政治性身份认同的类型之一,体现为政治活动参与主体的“主人”政治角色,是一种在政治领域被期待的行为模式、义务和权利。改革开放以来,国家有关农村政治发展的政策大多围绕推行村民自治、建设农村自治组织展开,村民被期待的行为模式是在中国共产党的领导下、按照社会主义政治制度要求并认可村民个体的公民身份,以“主人”的角色,行使自己的选举权和被选举权,实现村民自治,完成村庄利益自我分配、维护村民的合法政治权益。农民的这种被期待的公民身份和政治角色体现为社会主义政治认知、政治情感、党派信仰,村民自治的公民责任感和公民能力。

中国特色社会主义理论是我国政治、社会发展的指导理论,也是我国农村路线的鲜明旗帜和政治主张。中国共产党领导下的工农革命、社会主义建设、改革开放,将农村由佃农形态转变为家庭承包责任制,历史弥长。目前农村发展的巨大成就验证了党的领导及社会主义政治制度在农村的正确性和适用性,因此村民自治政治文化的应有要义理应包括村民对党的领导、社会主义制度的高度认知、深厚情感和信仰。

村民的公民责任感表现为村民参与农村管理的责任感和使命感,区别于臣民、子民的身份定位和心理认知,并抵制原子化村民形态的形成,是现代政治文明的重要特征。村民的公民能力体现为村民对农村领导的控制程度,这种控制受到普通公民和农村精英所接受的规范的普遍支持并被国家制度、规范明确界定和保障。村民自治能力体现为单个村民有效参与的机会,农村自治政治文化的实现要求村民形成支持自治的一系列信仰、态度、规范、观念,并培育农民参与农村事务管理的自觉性、责任感和使命感。

二、村民自治及村民自治制度的强制制度变迁、“形式化”

自治（self-government）指个人或集体管理其自身事务,并且单独对其行为和命运负责的一种状态。[2]村民自治是我国政府在农村管理方面的一个伟大创举,始见于 1982年我国修订颁布的《中华人民共和国宪法》第 111条“村民委员会是基层群众自治性组织”。1994年民政部下发的《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》中提出“必须抓住村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等关键环节,提高村民自治水平”。“四个民主”的要求在 1998年颁布、2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》中得到法律确认与强化。

虽然村民自治没有权威性的定义,我们可以从国家颁布的法律及自治理论中概括出村民自治的内涵,即村民自治是经法律予以确认的,在宪法、法律规范下,村民实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的自我管理行为,是一种自治权利。村民自治存在两种形态：一是村民直接参与行使自治权利;二是村民将部分权利让渡给经民主选举产生的村民委员会行使,并予以监督。村民的自治行为概括为民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

村民自治制度是作为公民的村民行使宪政权利,自主参与农村事务管理,维护自有利益的制度保障,从 1980年开始,经历了萌芽、探索、示范、形成到逐步完善的过程。《中华人民共和国村民委员会组织法》确定了村民自治的制度载体、选举规范等,这种制度变迁很大程度上不是脱胎于农村政治发展的自然孕育,而是由政府命令和法律引入和实行,是一种强制性制度变迁。另一方面,宗法家族残留、乡村游离者（农民工）、农村阶层分化及固有的臣民观念,致使村民自治难以按照初始的制度设计运转,这从各种村霸、贿选等不良事件可以发现,另外相关部门开展的类似“村民自治示范活动”得以侧面证实,村民自治制度被赋予了示范性意义,而非作为一种政治运行常态。从运行困境到制度宣传,村民自治制度很大程度上被形式化,没有文化土壤的制度运转往往成为纸面的框架。

三、农村政治文化发展与村民自治的互动困境

政治制度是价值权威性分配的规则体系,而政治文化作为政治制度运转的基本社会价值理念,两者存在密切的互动关系。在小农经济中孕育几千年的中国传统政治文化,并不会因经济基础、上层建筑的突破性变革而立刻消失,相反会以各种形式挣扎以求生存。村民自治制度自设计之初,作为一种制度构建,并为国家法律所规范。由乡绅、村保等传统乡村统治模式向村民自治模式转变必然要实现政治文化的转换,在社会主义村民自治政治文化下才能不断促使村民自治制度走向完善;而作为制度构建的村民自治也应设计相应机制来实现农村政治文化的转型。目前农村政治文化与村民自治存在多重互动障碍：

首先,村民对村民自治存在认知、关注、态度障碍。成熟的制度认知应包括对制度设计、制度运转、制度反馈等全面的了解与判断。农民对村民自治的认知、关注更多停留在制度实施层面,而对制度设计本身关注度不高,这一判断在有关调查中得到印证：仅 37.3%的人“非常了解”和“知道一些”《村民委员会组织法》;42.8%的人完全不知道村民自治;当被问及“你怎么认识你在村民自治中的选举权利和义务?”选择“相应上级号召型”的占 19.9%,“随大流型”的占 47.1%,“主动型”的占 16.9%,“为了某种物质利益补贴参加的”占 2.4%,“为了怕打击报复”的占 2.4%。[3]在相关调研中甚至出现了对制度设计的怀疑,80%的人认为“哪能自己管理自己呢!没有领导管,不乱套了吗?”;14.5%的人认为村民自治“这是村干部的事情,与我无关”。[4]有的学者将这种认知障碍归纳为重等级轻平等、重群体轻个体、重权威人格轻大众参与。[5]村民并不像制度设计的那样了解村民自治的制度内涵和制度目的,从而就不能主动去珍惜、行使这一宪政权利。

其次,村民自治行为的异化阻碍了自治型政治文化的发展。原始制度设计中,村民自治的行为应至少包括“四个民主”即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。一方面,农民民主政治发展过于强调民主选举的地位,而忽略了民主决策、民主管理、民主监督的重要意义。另一方面,村民并没有如制度设计完全行使了自己的选举、决策、管理、监督权利。实际上,农村仍然有“官本位“”家长制”“一言堂”等官僚主义作风,宗族文化影响以及“臣民”“子民”定位,村民需求“优先的不是要民主,而是要保障……他们不得不依靠别人,要有某种‘皇帝’来保护自己。”[6]现实利益博弈困局中,部分村民抑或放弃政治权利、抑或将选票作为利益交换的筹码,却没有将其作为宪政权利来行使。在转型期政治文化土壤中繁生的政治行为被异化,而这种异化又将农村政治文化引向倒退,从而呈现“地域 -顺从型文化、依附 -参与型文化和地域 -参与型文化这三种不同的混合文化”[7]。再一方面,作为乡村游离者的农民工的政治行为并没有因其接受现代的政治文化而按预期发生。有的学者认为农民由于流动而获得的这一切对每个流动者的原籍、即其户口所在的农村在无形中产生了强大的思想拉动和影响,传统农村政治文化的伦理基础被削弱,社区基础被改变,经济基础被瓦解。[8]然而,调查却不支持这种论断,有关农民工的调查中,仅有23%的进城农民工能够及时行使选举权,有56.7%的被调查者因各种原因放弃了自己的政治权利。[9]针对新生代农民工,他们的政治权利流失更为严重,仅有 14.3%的被调查者表示每次都回去参加村委会选举,行使自己的选举权和被选举权;高达 62.9%的新生代农民工因各种原因放弃了自己的政治权利。①

再次,村民自治程序限制了文化变迁动因形成,从而阻碍了政治文化变迁。程序正义被普遍视为“看得见的正义”,在具体政治行为中,正当的政治行为应以被看得见的方式实现。程序的进行是一个角色重塑的过程,通过正当化程序的洗礼,自治参与主体可以实现规范预期的转变,进而完成程序学习、程序遵守、程序自觉,并最终形成良序政治文化。村民自治程序对政治文化变迁的阻碍体现在：第一,自治决策的标准没有规范。村民自治存在的基础是村集体内的广泛民主,以投票方式作为实现的基本决策方法,然而采用半数决策法、多数决策法,存在交易成本和外部性的显著差异。村民自治规范里强调了“半数决策”的地位,而在熟人社会的农村,投机者可以通过多种手段轻易超过半数,容易泛化“半数论”的政治文化,不利于总体利益的实现。第二,村民自治要求实现的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,都应有明确的制度规范予以确定,并存在预防性的制度措施、监督力量以保障其必然实施在现有村民自治以村庄内监督为主的情况下,制度效果存在判断的内外鸿沟：一方面由于信息不对称;另一方面,外部力量缺乏制度规范、监督动力以获得、行使权力来监督村民自治,从而造成“乡村王国”的出现,导致乡村内政治文化的发展缺乏外部引导和规范。

四、当代农村政治文化构建的基本路径

文化的变迁不能回避传统文化的阻力,同时也必须放到本土文化语境中加以研究。在构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的现世语境中,探讨农村政治文化构建路径应以村民自治作为制度基础,围绕自治主体、自治行为、自治程序展开。基于以上分析,笔者认为和谐社会中的农村政治文化构建宜采取以下路径：

第一,提高农民素质,培育社会主义公民人格、意识,倡导自治参与的政治文化。政治文化的培育离不开“人”这一最基本的政治活动参与主体,同时,村民的文化素质高低将直接决定其自身的定位和价值导向,并影响其政治行为。通过加大农村文化教育,着重提升农民的民主意识和法制意识,只有实现了民族意识和法制意识的同步提高,才能破解目前农民物质水平与文化水平脱节的局面。通过媒介引导、群众教育,积极培育农民的社会主义新型人格,不断提升农民的社会主义公民意识。在宣传国家富民、兴民政策基础上,积极向农民全面介绍村民自治的制度内涵及运作程序,从而促使农村形成自治参与的政治风尚。

第二,搭建村民决策、管理、监督平台,拓宽村民自治参与渠道,规范、引导并监督村民自治行为。国家有关村民自治“四个民主”的规定恰当概括了现阶段农村民主建设的发展目标,因此,村民自治的范围应实现“由一到四”的转变,将目前的民主选举为主向民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四维互动的积极态势转变,有必要搭建村民参与村民事务决策、事务管理、事务监督的有效平台,来拓宽村民自治参与的渠道。另外,县乡级党政机关应切实承担起应有的责任,对村民的自治行为进行适当监督,以防止不良风气的出现;党组织应起到积极的先锋模范带头作用,通过村民党员的带头示范作用,提升党对村庄事务的影响力,保证村民自治符合党和国家有关的农村政策要求。

第三,改进村民自治程序,提升农村政治文化变迁动力。程序正当化是民主政治的应有要义,通过详尽的村民自治程序规范,不仅可以为村民勾画出村民自治的制度框架、制度过程、制度效果,还可以规范自治行为,避免内部交易,增大自治行为的正外部性,降低自治行为的成本。明确村民自治的起始、进行、结束、反馈条件,规范村民自治行为的触发、进行、结束要求。加大自治程序的宣传力度,有了程序的制度,才能构成良序自治行为的参照。通过对村民自治中民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的范围、标准的规范,来引导村民对自治行为的监督,从而形成良序政治文化的动因。

注释：

①2010年 7—8月,共青团山东省委、山东省社科联、山东省民意调查中心委托山东大学政治学与公共管理学院王佃利教授、楼苏萍讲师选取山东省济南、青岛、淄博、临沂四地市开展了新生代农民工城市融入状况调查。论文所引数据来源于此次调查。

[1]加布里埃尔 ·A·阿尔蒙德,S·维巴.公民文化——五国的政治态度和民主[M].杭州：浙江人民出版社 ,1989：578.

[2]邓正来等.布莱克维尔政治学百科全书[M].北京：中国政法大学出版社,1992：69.

[3][4]戴玉琴.基于村民自治视野下的农村政治文化转型特征论析——以江苏为分析案例[J].求实,2008,（10）：92;92.

[5]牛子宏.农村基层民主建设中的政治文化障碍及对策分析[J].云南行政学院学报,2006,（1）：85.

[6]费孝通.城乡和边区发展的思考[M].天津：天津人民出版社,1990：40.

[7][8]匡和平.转型期农村政治文化的现状、走向及引导 [J].长白学刊,2009,（4）：144;145.

[9]张晓.调研山东 2008[M].青岛：青岛出版社,2009：35-36.

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