新农村建设进程中村级党组织职能的多维透析——以江西省 ZF村为例

□龚春明 冷文丽

新农村建设进程中村级党组织职能的多维透析
——以江西省 ZF村为例

□龚春明1,2冷文丽2

税费改革的实行和社会主义新农村建设的提出,对于村级党组织在农村社会的领导方式提出了新的要求,对其传统“执政”地位构成了较大的威胁和挑战。本文从建设社会主义新农村这个背景出发,运用田野调查材料和相关文献资料,对村级党组织的政治领导、利益整合、服务提供和组织发展职能等进行评析,以期为村级党组织在社会主义新农村建设的进程中发挥其应有的作用提供一些理论思考和实践指导。

村民自治;村级党组织;职能

从人民公社时期到村民自治的全面实施以至社会主义新农村建设的提出,中国的村政模式发生了巨大的变化,相应地,村级党组织的功能角色也随之发生了较大的转变。从理论上来说,这种转换的理想状态应是：从角色定位来看,党组织的领导核心地位不能放弃,但是必须改善党的领导方式,寓领导于民主实践之中,寓领导于法制之中,寓领导于服务之中,寓领导于党员先锋模范作用的发挥之中,提高党的影响力。从功能转换来看,党的基层组织要从高度行政化功能定位转向高度政党化的功能定位。具体到农村社区,就是要强化其社会整合、政治动员、利益表达、提供服务等政党的本来功能,以此来积累执政资源,巩固党在农村的地位,推动村民自治的健康发展,更好地建设社会主义新农村。我们认为,这只是村级党组织角色与功能所处的一种“应然”状态,但“实然”的情形到底如何?二者之间是否存在差距?若答案是肯定的,那这种差距又体现在哪些方面?为此,我们利用“边缘人”的优势,多次深入江西省 ZF村进行实地调研,以期寻求问题症结和答案之所在。把ZF村作为个案来加以评析和研究,某些观点难免有失偏颇,但对于那些“空壳村”的治理还是具有较强的现实意义。下面把村级党组织的基本职能放在建设社会主义新农村这个大背景下来加以分析。

一、政治领导职能

村级党组织的政治领导职能是自新中国成立以后乡村社会统治秩序长期承袭而来和加以法律明文规定的一项最基本最重要的职能。就村级党组织政治领导职能发挥的情况和程度,我们重点调查了 ZF村的部分村组干部和普通村民以及该村所隶属的乡镇的个别干部。ZF村地处江西东部,交通十分便利,坐落在 320国道两旁,距离乡镇约 1公里,市区 23公里。全村共有 140户,村民以章姓为主,杂姓只有十户左右。由于村庄耕地山林都较多,且土地肥沃,水利设施尚可,因而村庄经济一直呈稳定发展状态,社会治安良好。村庄生活井然有序,村民的收入来源主要以农业、交通运输业、经商或外出打工为主。村民思想较为活跃,见识颇多,从事各种职业皆有人在,正出于此故,因而在村庄政治的参与上村民的思想显得异常复杂。

在与该镇党委书记座谈时,我们就村级党组织政治领导职能的发挥这一问题进行了交谈。我们问道：“您认为现在村里主要是村支部还是村委会管事?”

答：“村里的事基本上是由村支部来管。”

问：“为什么呢?”

答：“这个一下子也难以说得清,可能与我们的一贯的传统做法有关吧。”

问：“那你觉得现在村支部在政治领导方面的职能发挥得如何?”

答：“实事求是地讲,很一般。这方面肯定不如公社时期,毕竟时代和环境发生了变化。”

在与当地农民的交谈中,收获更是意想不到的。其中一位老农的观点很有代表性,他饶有兴趣地说道：“政治领导,无非就是乡里布置了什么任务,村里就开个会向我们老百姓宣传一下,有必要就在村里的宣传栏或各家门口、墙上贴上一些诸如“坚持科学发展观”这样的标语,以让大家知道他们做了这个事情。还有,最近听说上面要抓信教的人。（注：由于当地信仰天主教的群众较多,且经常“非法”在某一固定地点进行集会、祈祷等活动,对当地群众生活造成了一定的影响。）所以,村干部特别是支部书记特别忙,一班人员挨家挨户去做教徒的工作,叫他们不要再去参加那些活动,因为他们知道一旦有群众被抓起来,他们也逃脱不了责任,至少可以说领导无方、办事不力,严重的要摘‘乌纱帽’。”这时,旁边又有一个中年农民过来补充：“哼,村干部还管什么政治领导?对他们有利害关系的事,他们才管,才去领导。比如,计划生育、村民建房、信教群众集会等,而像你们说的文化建设啊,开展精神文明建设、进行思想政治教育工作等等好像从来没有搞过,他们也没有那个能力。村委会选举也是搞假,上哄领导,下蒙群众。”虽然,这两位农民的话语有些偏激,可能有失公允,但也不无道理。从中至少可以看到农村思想文化建设的缺位,村干部特别是村里的一把手——支部书记在农民心目中的形象欠佳。这使得党的良好形象在农村社会大打折扣,也使得他们自己的工作难以开展。

对于作为乡镇党政和村民之间的桥梁和纽带的村支部,他们又有何感想呢?在目前这种压力型政治体制下①,“村官”也不好当。既要对上负责,完成国家 （主要指乡镇）交给的任务,又要与群众保持密切联系,为村民排忧解难。这对于在经济文化发展比较落后的农村看来乃是一个悖论。关于这一点,从与村支部书记的交流中便可悟出些许道理。他说：“目前,村集体资产十分有限,每年收支能够持平都不错。此外,我们的工资每月才两三百,肯定不够家用,所以我们没有那么大的财力和那么多的精力去及时宣传党的路线、方针和政策,对村民进行必要的文化素质教育,再说很多村民认为搞这个东西很花哨,根本用不着。”

从以上的分析可以看出,村级党组织在政治领导方面发挥了一定的职能,但离文本的规定还有较大的差距。从法理和政策层面上讲,村级党组织的政治领导职能的主要内容包括以下几方面：贯彻执行党的路线、方针、政策和法律法规;开展农村精神文明建设;抓好党支部自身建设;推进村民自治等。简而言之,村级党组织的“这种政治领导,是政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。”[1]但理论不等于实践,“应然”不同于“实然”,我们只有把对这些职能的规定放到具体的村庄实践中去才可以检验其效能与效果。应该说,乡村社会各种资源的相对短缺是造成文本制度与现实需求相脱节的重要原因,而这又是导致村级党组织政治领导职能有效发挥的一个瓶颈。

二、利益整合职能

由于现实与历史原因的诸多综合,作为一种思维的惯性、一种行为模式,村党支部在现在的许多村庄仍然拥有较高的权威,发挥着对乡村社会的整合功能。[2]这种权威的拥有不仅会使它在政治领导方面发挥着其惯有的职能,而且客观上会促使其在利益整合和利益表达上也拥有最大的自由裁量权。

依据前面的分析,利益整合的职能在农村社会主要是由村级党组织来担任。现在我们通过对一个案例的描述来加深对此的认识。事情的原委是这样的：这几年,ZF村村民富得很快,这使得许多村民在住房上再也不满足于以前破旧的平房了,纷纷要求建设新楼房,而且都希望把房子建在马路的对面,因为马路这边早有人建了房。前面已说过,该村坐落在国道线上,村民把新房建在马路旁边,主要目的也就是为了向路人和本村村民炫耀,使自己在村庄活得有面子。所以,村里这批“后富”起来的人都向村委会打了建房报告,可地基面积只能够容纳 18户人家建房,还有一户人家的房屋建不下。这可怎么办?因为这户人家是外迁而来的,姓朱而不姓章。按照约定俗成的村规民约建房资格自然最后考虑。但这位朱姓人家近几年都在外做小包工头,赚了几个钱,加上其妻在村里也是出了名的泼辣,但文化水平较高,“老三届”的高中毕业生,对社会上的事情自认为看得很透。所以,在这种情况下,朱家觉得很没有面子,“为什么别人能做而我家不能做?专门欺负我们外姓人家,哼……我偏要把房子建成,气死他们姓章的。”

结果,朱家硬是和其他建房的村民同一时间在打地基,他家的房屋是建在流经全村的沟渠之上,而且把附近的一条公用道路挤占了 1米多。这条沟渠流经马路本来就有 12米长,如果他家的房屋再建在沟渠之上,那就使得沟渠有 30多米完全覆盖在地下面,也就是说涵洞长达 30多米,且涵洞只有 1米来高,万一哪天下大雨有什么东西把涵洞堵住的话,那么大半个村庄或许就要坐“水牢”,对村民的损失一定会很大。而且,到时候真的堵住的话,也没人敢到那长达 30多米且阴暗无比的涵洞里去排除障碍,因为里面十分缺氧,还可能藏有毒蛇之类的怪物。在此,有必要交代一件事,即涵洞建设是由村长的儿子承包。

通过该个案,我们先来分析一下这里所出现的利益群体：一是以大部分村民为代表的村民利益共同体,二是以村长为代表的村干部小利益集团,三是朱姓家族的个人利益。这时,可能有人会问：“为什么朱家利益能够置于村民的集体利益之上?”事后,有人道出了实情。朱家为了出“那口气”,先后向村长、村民小组组长等几名村组干部既诉苦又送了很多礼物,所以朱家的“诚心”感动了领导,也获得了领导的默许。但领导们的意见并不能处处都代表大多数村民的利益,所以其余村民特别是住在沟渠附近的村民义愤填膺,一致到村支部书记那里去“告状”。因为村支书在他们的眼中还算是村中的最高权威,正义的维护者。但事情的最终结果是：朱家的房子照样做,只不过多出了一半的沟渠建设费五千元,那些参与其中的村干部只是受到了支书的口头批评和警告。这样,其余村民心中的怨气似乎也小了一点。村支部书记之所以这样裁决,据知情人透露,也是获得了朱家的“好处费”和参与其中的村组干部的“保官费”。

按照正常的逻辑推理,村支部书记应是村里思想政治觉悟最高的人,按理来说,是不会如此处理问题的。但笔者的分析是这样的：人都是有理性的,而且这种理性是有一定限度的。虽然村级党组织是由一批有着共同政治目标的农村党员所组成的先进组织,但其成员也是生活在现实社会中,在经济利益上有着自己特定的追求。他们绝大多数是未脱产或半脱产的农民。一方面,他们像普通农民一样,要依靠自己所耕种的田地或所持有的技艺来维持日常生活开支,如果想完全依靠村干部的工资补贴是很不现实的。另一方面,他们又须承担一定量的“公务”,这必定要挤占他们部分或较多的生产劳动时间,这就使得他们不能像普通农民一样可以全力以赴地从事农业生产或其他的副业以增加家庭收入。更为重要的是,村官“为官必富”的封建官本位思想以及村庄经济精英的崛起对他们所形成的挑战,会让他们觉得心理天平失衡。这时,作为“经济人”的村干部们就会利用手中的权力对各种公共利益和私人利益进行一定程度的整合以谋取私利。恰如曼瑟尔.奥尔森所说“有共同利益的个人组成的集团通常总是试图增进那些共同利益,这一点至少在涉及经济目标时被认为是理所当然的。”[3]而这种“集体行动的逻辑”使得个人经常产生“搭便车”的现象。处在边际地位上的村支部就是在对……经济的、社会的、物质的、心理的、眼前的、长远的利益和成本的具体比较之中决定并采取自己的职能行为,决定他在具体行为中偏向于边界的哪一方?

三、服务提供职能

从我们调查该村 2009年党支部的工作总结中可以发现,村党支部在服务提供和支持方面所做的事情主要集中在为村委会开展工作服务和为村民生产生活提供服务两个主要方面。从为村委会开展工作服务来看,包括为村委会开展工作提供政策法律咨询,提供后备人才队伍,提供道义支持,争取乡镇党委政府对本村工作的理解信任和支持,还包括争取动员群众参与和民意支持。从为村民提供服务方面来看,包括支持村民依法行使民主权利,支持村民依法从事生产经营活动、发展多种经营、增加收入、改善生活水平的经济活动,支持村民遵守国家法律维护国家利益的正义行动,支持村民开展积极健康的精神文化活动;帮助农村老弱病残者解决生活困难,帮助农村群众抗击各种自然灾害,恢复生产和生活秩序,帮助群众维护自己的合法权益,抵御各种不法侵害,调解农村各种民间纠纷,公平公正地处理民间矛盾和农民家庭矛盾,帮助农村群众建立良好的邻里关系,努力营造良好的社会环境。

当然这只是写在书面上的文字材料,事实情况到底如何呢?我们带着心中的一些困惑走访了部分村民,试图另有发现。在一家南杂店里面 （注：该店是村民平时集聚的一个中心）,我们看到许多村民围坐在一起,打牌的打牌,聊天的聊天,也有带着小孩闹着玩的。在与他们闲聊的过程中,就该村目前村委会选举一事与他们进行了较有成效的访谈。

问：“你们党支部对现在村委会选举做了些什么工作?”

答：“好象跟往常一样,不过他们看起来这段日子确实比以前更忙碌,究竟他们做什么事我们不是很清楚。”

这时一个村干部模样的人凑过来说道：“忙什么?还不是为选举做一些前期准备工作,一来可应付上面的检查,二来可以物色合适的人选进入村委会,以便利他们今后开展工作,减少‘两委’之间的摩擦。”

问：“除了村委会选举外,平时党支部还开展了哪些服务性的工作?”

答：“这个数起来就蛮多。比如,对‘五保户’等困难群众提供点物质上的帮助,负责农田水利基础设施的修建和维护,村里道路和厕所的修补。计划生育、防虫警报方面的事做的还比较多……。当然,这些事好象是党支部和村委会的人一起做的吧。这个我不是很清楚。”

对于该村党支部过去一年来丰厚的“政绩”。去粗取精,去伪存真,以实地调查和经验分析为依据,以科学的研究方法为依托,以实事求是的态度进行分析,我们以为,该村党支部确实为村民提供了一些服务,但这种服务在大多数村民看来显得极为有限。其中一个村民的回答很有代表性,“如果光靠村支部和村委会几个干部为我们提供信息和技术服务,我们这些百姓都得去喝西北风。”而且,有一点必须注意,党支部行使了部分本应由村委会履行的职能,“村级党政”职能在这里经常富有戏剧性的胶合在一块了。

是的,随着改革开放的深入发展和市场经济体制的逐步完善,我们的社会需要的是越来越多不同类型的服务,而且民众对服务质量有着越来越高的期望值。这就在客观上要求我们的党政部门必须及时转变工作作风和加强自身素质的修养以满足民众多样化的需求,从而增强其执政的合法性基础和治理权威。正如新公共服务理论家所认为的那样：“公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责。”[4]同理可推,随着农村民主化进程的加快、税费改革的稳步推行、村民文化素质的提高以及民主法制意识的增强,广大农民群众对以村级党组织为代表的村干部的行事方式提出了更高的要求。

上述要求更多的是从文本上来加以勾画的,是村级党组织服务提供和指导保障职能的一种应然状态。尽管实然情形与之有较大的出入,但是村级党组织在这方面的确已经做出了自己的努力,而且一直在继续。

四、组织发展职能

从该村 2009年党建工作总结以及调查访谈中,我们可以得知,村级党组织在组织建设和组织发展方面所做的工作主要有：

第一,深入开展农村无职党员设岗定责工作。为进一步发挥无职党员作用,做到“有位有为”。该镇和东馆村率先在全市开展了无职党员设岗定责工作,重点做到思想认识、组织领导、宣传发动三个到位。抓好调查摸底、合理设岗、择优上岗、岗前培训、规范管理五个环节;妥善处理好村组干部岗位职责与无职党员岗位等各种关系,为无职党员发挥作用找准了平台,进一步增强了党员的宗旨意识,取得了明显成效。全镇有 225名农村无职党员,33名入党积极分子上了四大类 17个岗。

第二,有声有色实施“三培两带”工程。其中,三培”是指：把致富能手培养成党员;把党员培养成致富能手;党员致富能手培养成村组干部。“两带”是指党员带头致富;党员带领群众致富。这是一项系统工程,是邓小平“富论”思想在当前我国广大尚未富裕起来农村地区的一种极为有效的实现形式。通过筛选对象,把党员培养成致富能手。全镇培养养殖致富能手 8名、运输致富能手 5名、私营企业致富能手 4名,作为第一批培养对象。通过锁定项目,把致富能手培养成党员。全镇在运输专业户、山地开发户、私营企业主、个体经营户中分别确定 1至 2名致富能手成为首批培养对象。通过发现苗子,将党员致富能手培养成为村组干部。今年已有 2名党员致富能手,担任了村干部。通过瞄准辐射,把“双带”的效果逐步扩大,明确提出不具备“双带”能力的村支部书记不能当好村党支部书记,要求支部书记尽快提高“双带”本领,今后是否具有“双带”能力,是选拔支部书记的首要条件,从而增强了村支部书记的紧迫感和压迫感,想法设法带头致富和带民致富。如东馆村党支部书记郑建高,开办粮食加工厂,创办茶薪菇生产基地,带动 36名群众致富。

第三,与时俱进做好党员发展工作。把发展党员列为党建工作目标管理考核的重要内容,建立和完善了发展党员工作例会制度、入党材料预审把关制度、发展对象谈话考察制度,按照“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的方针,把好入党程序关和现实表现关。2009年发展党员 20名,其中高中文化程度的 15名,占 75%,35岁以下的 13名,农村致富能手 16名,占总数的 80%。

此外,他们还开展了各种形式的党建活动,如“立标杆塑品牌,争创红旗单位”和创建“三民”好班子活动等。应该说,这些活动的开展对于党组织自身建设具有裨益。但重要的是,我们更需要把这些好的做法加以不断的总结和完善以形成一种制度,并使这些规章制度真正成为人们行为的规范,化为党员干部的一种自觉行动,这才算真正达到了活动的目的。

五、结语

要建设好社会主义新农村,不仅需要一个良好的宏观政策环境和人民群众的共同努力,而且需要广大村组干部的积极参与和正确引导。而在村一级的组织中,村级党组织又处于核心领导地位,从这个层面上来说,村级党组织在社会主义新农村建设和农村现代化进程中所肩负的历史责任最为重大。因此,对村级党组织职能进行研究和实证分析,也就成了社会主义新农村建设的题中应有之义。正是由于我们所处的时代背景发生了巨大的变化,因此,从客观上也就要求村级党组织必须适应新形势和社会主义市场经济的要求来改变传统的领导方式,对自己的角色和职能给予一个新的定位和思考。本文以江西省 ZF村为例对村级党组织的基本职能从四个维度进行了较为全面的阐释,旨在分析欠发达农村地区村级党组织职能发挥的现状及其原因,从而为改革和完善村级党组织的领导方式、重新界定其职能权限提供了较为详尽的思考路径。

注释：

①压力型体制一般是指一级政治组织为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。参见荣敬本等。从压力型体制向民主合作型体制的转变。北京：中央编译出版社 ,1998：28。

[1]潘嘉玮,周贤日.村民自治与行政权的冲突 [M].北京：中国人民大学出版社 2004：142.

[2]魏星河.村委会选举后村党支部的矛盾冲突与角色定位 [J].求实,2004,（4）：89.

[3][美]曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑 [M].上海：上海三联书店,上海人民出版社,2003：1.

[4]珍妮特·V·登哈特,罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务,而不是掌舵 （前言）[M].北京：中国人民大学出版社,2004：6.

The practice of tax and fee reformation and the construction of the new socialist countryside,willput for ward new requirements to the leadership ways of the village-level party organizations in rural society,and constitute larger threats and challenges to the tradition’s ruling status.Under the background of socialist new rural construction,this paperwill use the field surveymaterials and relevant documents to research political leadership,interest integration,services provision and organizational development etc of the village-level party organizations,in order to try to provide some theoretical thinking and practical guidance for village-level party organizations in the process of socialist new rural construction.

Research on the Functions of the Village-level Party Organ izations in the Process of the Socialist New Rural Construction--Tak ing ZF Village in Jiangxi Prov ince as an Example

GONG Chun-m ing&LENGW en-li（12）

F323

A

1008-8091（2011）02-0012-05

2011-03-28

江西省高校人文社科研究项目《公共治理语境下的社会主义新农村建设——基于村干部的分析视角》（ZZ0902）、江西省社会科学艺术学项目《鄱阳湖生态经济区农村文化的构建和发展趋势研究》（YG2010033）和南昌航空大学科研基金项目《科学发展观视域下我国政府职能转变研究》

（EC200913253）。

1.中国农业大学人文与发展学院,北京,100193;2.南昌航空大学当代世界经济与政治发展研究中心,江西南昌,330063

龚春明 （1977-）,男,江西临川人,中国农业大学人文与发展学院农村发展与管理专业博士研究生,南昌航空大学当代世界经济与政治发展研究中心讲师,主要从事政治社会学方面的研究。

邓秀丽）