“黄三角”开发与地下水资源保护博弈及法律机制研究

□曾彩琳

“黄三角”开发与地下水资源保护博弈及法律机制研究

□曾彩琳1,2

“黄三角”开发上升为国家战略,这为“黄三角”发展带来良好机遇。但是“黄三角”生态脆弱,淡水资源相对贫乏,尤其是地下水资源因长期超量开采使用日趋枯竭,地下水位大范围下降、水质遭到污染,并引发地面沉降、咸水入侵等环境地质问题。严峻的现实决定“黄三角”开发必须重视地下水资源的保护,走发展高效生态经济之路。要在“黄三角”开发的大背景下维护地下水资源的可持续利用能力,必须完善法律机制,以形成制度保障。“黄三角”地区应应时所需,针对现行立法中地下水资源保护基本法缺乏、相关制度可操作性欠缺等不足,以可持续发展理念为导向,加快立法步伐、完善制度设计、加大惩处力度等,以使地下水资源得到切实有效的保障。

黄三角;地下水资源;法律机制;可持续发展

“黄三角”为黄河三角洲之简称,是黄河在山东境内向下冲积而形成的扇形三角洲平原,主要包括山东省的东营、滨州全部及潍坊、德州、淄博、烟台的部分地区。“黄三角”地区资源富集,石油资源、土地资源、生物资源等都很丰富,具备发展生态经济的良好优势,所以,2009年 12月,国务院正式批复《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》,将大力开发黄河三角洲上升为国家战略。但另一方面,“黄三角”地区淡水资源较为匮乏,供水水源主要依靠黄河水和地下水。由于黄河来水量逐年减少,并经常发生断流,为满足工农业生产需要,“黄三角”地区大量开采利用地下水资源,过量的开采使某些地区地下水资源的可持续利用能力被严重削弱。因此,如何在大力开发“黄三角”的同时,保持地下水资源持续利用的能力就成为必须慎重思考的问题。

一、“黄三角”开发与地下水资源保护之博弈

（一）“黄三角”开发势在必行

“黄三角”具有良好的发展优势。它地域辽阔,陆地面积2.65万平方公里,约占山东全省面积的六分之一,拥有未利用土地近 800万亩,适宜大规模开发建设;它位于渤海南部黄河入海口沿岸地区,地理位置条件优越,交通便利;它拥有多种资源,开发潜力巨大,适合进行多种开发经营。黄河三角洲作为我国最后一个待开发的大河三角洲,多年来一直受到国内外的广泛关注。早在 1993年,“黄三角”开发就进入山东省委、省政府的决策;1997年被列为山东省两大跨世纪工程之一;2001年、2005年“黄三角”开发分别被列入国家“十五”计划纲要和国家“十一五”规划纲要,明确要求“黄三角”地区大力发展高效生态经济。2008年山东省政府编制《山东省黄河三角洲高效生态经济区发展规划》,并出台《关于支持黄河三角洲高效生态区又好又快发展的意见》,进一步加大对黄河三角洲地区开发建设的支持力度。2009年 12月,国务院正式批复《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》,使黄河三角洲地区的发展上升为国家战略,成为国家区域协调发展战略的重要组成部分。从这一系列行动可以看出,“黄三角”开发势在必行,国家和山东省地方政府对它寄予厚望,希冀通过开发,“黄三角”高效生态经济区能成为促进山东省区域协调发展,提升环渤海地区整体实力的重要力量,甚至能成为完善全国沿海经济布局的重要平台。[1]

（二）地下水资源保护刻不容缓

尽管“黄三角”具有诸多发展优势,开发势在必行,但也面临不少亟需高度重视和解决的问题,地下水资源的保护就是其中之一。20世纪 70年代以前,“黄三角”的地下水资源大多只是通过砖井开采浅层地下水,开采量很小,主要用于人畜饮用和菜地灌溉,但是,近些年由于城市和工业不断发展,需水量剧增,加之气候干旱,降雨量偏少,地下水资源开采开始由浅层向深层发展,深层水开采量大幅增加,从而导致一系列环境问题。

1.地下水位持续下降,漏斗面积不断扩大

由于长期过量开采地下水,“黄三角”地区普遍出现地下水降落漏斗,地下水位大幅度下降。

以德州为例。德州在 1965年开始开采深层地下水,当时深层地下水位埋深仅 2.0m左右,但随着开采的持续,漏斗开始形成,1973年漏斗中心水位埋深 30.0m,漏斗面积为 37km2;1978年漏斗中心水位埋深 41.5m,漏斗面积为287.5km2;到 1990年因为德州市工业迅速发展,城市用水需求不断扩大,对地下水的开采力度加大,深井数量急剧增加,导致漏斗中心水位埋深 76.23m,漏斗面积达到 1707.5km2。及至2004年,德州漏斗中心水位埋深已达 114.01m,-40m等水压线所封闭的面积为1500km2,-20m等水压线所封闭的面积为7950km2。[2]

2.地下水水质遭到污染

地下水是水资源的重要组成部分,它贮存于地层空隙,具有天然净化功能,因此地下水水质天然比地表水好。但如果污染物质长期侵蚀土壤,并由此渗入地下,地下水也会受到污染,而且由于地下水流动缓慢,一旦被污染,修复和治理将变得非常困难。

“黄三角”地区近些年由于工业废弃物排放量的迅速增加,农村农药、化肥的大量使用,地下水污染状况也日益严重,甚至危及到供水安全,对人体健康和生命财产安全构成严重威胁。例如由于地下水的严重污染,淄博日供水量 51万立方米的大型水源地面临报废,国家大型重点工程——齐鲁石化公司水源告急。[3]

3.地面沉降

“黄三角”一些地区由于大量超采地下水,导致地下水储存资源大幅减少,削弱了地下水资源可持续利用能力,深层水疏干情势日趋严重。深层水的疏干,必然导致相关的粘性夹层塑性形变,造成地面沉降。例如在德州深层水位漏斗区,1989-1991年沉降区面积仅为 587 km2,沉降量 7-55mm,至 2005年,德州城区累计沉降量发展至 500-900 mm,大于 250 mm沉降等值线的面积达 3113 km2。[4]

4.海水入侵

在自然状态下,深层地下淡水与中层地下咸水保持着稳定的压力平衡,但是不合理超采地下水、局部开采强度过大,会使地下水系统发生着不利于地下水淡水储存和可持续利用的问题,导致深层地下淡水与中层地下咸水压力失衡,最终咸水底界面下侵淡水。近年来,“黄三角”地区海水入侵事件时有发生,不仅导致农田减产或绝收,还造成群众饮水困难,严重危害到人体健康及生态环境。如莱州湾沿岸地区由于海水入侵,造成 40多万人吃水困难,8 000余眼农用机井变咸或报废,60多万亩耕地丧失灌溉能力,每年减产粮食 3亿多公斤。[5]

以上问题如果得不到及时、妥善的解决,势必会对“黄三角”未来经济和社会的可持续发展构成威胁。采取有效措施改善和保护“黄三角”地下水这一有限的战略资源已刻不容缓。

（三）博弈的出路——完善法律机制,协调推进“黄三角”开发与地下水资源保护

“黄三角”开发势在必行,它的开发必然带来用水需求的增加：工业企业大量入驻,工业用水大幅度提升;人口激增,生活用水急剧增加。另一方面,“黄三角”地区水资源却较为匮乏,水环境系统独特而脆弱,如果再沿袭传统的高消耗、高污染、高废弃的发展模式,必然会导致“黄三角”开发中水资源供需失衡,也会导致水环境遭到毁灭性的打击,水体生态功能被破坏。因此,在“黄三角”开发中,必须遵循科学发展观的指导,体现可持续发展理念,在保护中开发,以资源高效利用和改善生态环境为主线,着力发展环境友好型产业,努力探索开发与保护、资源与环境、经济与生态有机统一的发展模式,协调推进“黄三角”开发和地下水资源保护,才是“黄三角”发展的出路和必然选择。

协调推进“黄三角”开发与地下水资源保护,需要在科学发展观的指导下完善各项机制,其中法律制度的建设和完善尤为重要。必须建立和完善一系列与之相适应的法律制度,从地下水资源利用规划、到具体制度的设置,再到法律责任的落实,都要有明确、科学的规定。只有形成制度的保障,才能促进地下水资源的可持续利用,最终实现“黄三角”和地下水资源保护的协调发展。

二、我国地下水资源保护法律现状

法律的切实保障对促进“黄三角”地下水资源的可持续利用具有重要意义,但目前我国有关地下水资源保护的法律制度仍存在着一些不容忽视的问题,亟待完善。

（一）缺少专门的地下水资源保护法

我国目前尚未有专门的地下水资源保护法,有关地下水资源保护的法律主要分布在《环境保护法 》、《水法 》、《水污染防治法 》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《关于加强地下水超采区水资源管理工作的意见》、《城市地下水开发利用保护管理规定》等规范性文件中。此外,一些地方性法规也涉及到对地下水资源的保护,如 2003年山东省政府第 29次常务会议通过的《山东省节约用水办法》。[6]

以上立法虽在不同程度上规定了对地下水资源的保护,但随着形势的变化,它们已无法对地下水资源利用引发的社会关系进行全面有效的调整,亟需制定一部能从全局上、整体上和宏观上对地下水资源的开发和利用进行全面调整的基本法。

（二）相关法律制度原则性太强,缺乏可操作性

我国现行的地下水资源保护立法为缓解我国地下水超采现状、防止和控制地下水污染、切实加强我国地下水资源保护起到了积极的作用。但是具体制度设置上多为宣示性规范,比较笼统,空泛,缺乏体系化的规则和实施性的条款,非常需要具备实用性、有效性、实施性的规范来指导地下水资源保护工作。

例如在水资源评价上,《水法》第 16条规定,“制定规划,必须进行水资源综合科学考察和调查评价。水资源综合科学考察和调查评价,由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级有关部门组织进行。”却未能进一步明确进行水资源评价的具体部门组织,也未能规定水资源评价部门的权利、义务、责任;又如,在对地下水超采的规制上,《水法》第 36条规定：“在地下水超采地区,县级以上地方人民政府应当采取措施,严格控制开采地下水。在地下水严重超采地区,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以划定地下水禁止开采或者限制开采区。”但是立法却没有明确进一步规定应当采取什么措施来严格控制地下水开采,也没有明确地下水禁止开采区或限制开采区划定的标准。为贯彻落实《水法》,水利部组织制定的《关于加强地下水超采区水资源管理工作的意见》对此也未能进一步明确相应的标准。

再如,在地下水回灌上,现有法律制度对人工回灌仅有简单提及,只在《水污染防治法》第39条规定,“人工回灌补给地下水,不得恶化地下水质”,未将人工回灌明确规定为超采者的一项法定义务。这不符合“谁破坏谁恢复、谁利用谁补偿”的原则,也不利于充分发挥人工回灌作用,来达到补充地下水资源,防止地面沉降、海水入侵的目的。

（三）法律责任偏轻,惩罚力度不够

当前的有关地下水资源保护的法律中还存在法律责任偏轻、惩处力度不够的问题,如《水法》第 69条规定,“未经批准擅自取水的、未依照批准的取水许可规定条件取水的由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期采取补救措施,处二万元以上十万元以下的罚款;情节严重的,吊销其取水许可证”;《取水许可和水资源费征收管理条例》第 49条规定,“未取得取水申请批准文件擅自建设取水工程或者设施的,责令停止违法行为,限期补办有关手续;逾期不补办或者补办未被批准的,责令限期拆除或者封闭其取水工程或者设施;逾期不拆除或者不封闭其取水工程或者设施的,由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构组织拆除或者封闭,所需费用由违法行为人承担,可以处 5万元以下罚款。”区区几万元,难以对违法者起到足够的惩罚和威慑作用。

三、加强立法,完善“黄三角”开发与地下水资源保护相协调的法律机制

（一）坚持可持续发展原则,加快立法步伐

针对我国目前地下水资源保护立法不健全的现状,有学者呼吁要尽快制定专门的地下水资源保护法,也有学者认为应该立足于现行立法,修改完善相应的地下水资源保护法律制度。无论是哪种做法,都将对地下水资源保护起到积极的作用。但是法律的制定或修改从提出建议到采纳直至最终出台都将需要较长的时间,而对于即将如火如荼进行的“黄三角”开发,等待国家出台或修改相应的法律,保护时机可能已经错失。而且,全国性的立法大多是针对全国各地存在的普遍性问题,不一定完全符合“黄三角”地区的特殊情况,所以,笔者认为,一方面,国家应该加快立法步伐,尽早制定专门的地下水资源保护法,或修改不相适宜的法律制度,为地下水资源保护提供强有力的法律保障,但另一方面,在国家还未制定或修改相应的法律前,“黄三角”地区应该应时所需,根据实际情况及时制定地方性法规,明确地下水资源保护的权利、义务及责任,制定和完善各种保障机制,以使地下水资源得到切实有效的保障。

“黄三角”地区在制定地方性法规时,要充分考虑到“黄三角”成陆时间较短,生态环境比较脆弱,淡水资源相对贫乏的特性,从立法的原则精神到具体规定,都要自始至终贯穿可持续发展理念,坚决遏制为了经济发展而大量超采地下水、污染地下水,破坏地下水资源可持续利用的行为。

（二）完善制度设计,增强可操作性

1.细化地下水资源评价制度

水资源评价是对水资源数量、质量、时空分布特征和开发利用的条件作出全面的分析估价,它是开发利用和管理水资源的重要基础性工作。水资源评价包括地表水资源评价和地下水资源评价,由于地下水相比于地表水更具有隐蔽性,要真实了解不同地区地下水资源状况及开发利用条件,更需要进行专业的水资源评价,以对地下水资源作出全面的分析评估,在此基础上采取相应的措施,才能达到良好的利用及保护效果。

针对“黄三角”地区近些年过量开采利用地下水的现状,尤其需要在大规模取用地下水前进行地下水资源评价。要对“黄三角”地区各地的地下水量、开采条件等进行综合评估,科学界定各地地下水含水系统的可开采量及其承载能力,以此确定禁采区、限采区、控采区,进行分区开采,也要对地下水质、环境效益、防护措施等加以客观评价,从而将黄三角不同地区水分为工业用水、农业用水、饮用水等加以区别保护,制定不同的保护措施。[7]

落实在法律制度上,就要求“黄三角”各地区在制定地方性法规时要明确具体进行水资源评价的工作部门,它的权利义务,以及不履行责任时需承担的不利后果,以使得地下水资源评价工作能够有序地进行。

2.严格取水许可制度

我国《水法》规定了国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度,同时,根据《水法》,又于 2006年通过了《取水许可和水资源费征收管理条例》,以加强水资源管理和保护,促进水资源的节约与合理开发利用。按照《取水许可和水资源费征收管理条例》,取水许可是指利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人,除法定情形外,都应当申请领取取水许可证,并缴纳水资源费。取水许可制度是我国保护水资源的重要制度,因为我国目前水资源较为紧缺,某些地域水资源供需矛盾突出,只有实施取水许可制度,加强水资源的管理,才能实现水资源的合理配置,协调和平衡水资源供求关系,保证水资源的可持续利用。

为了加强地下水资源的保护和管理,防止超采现象,“黄三角”地区地方性立法应在《水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》的基础上根据本地情况细化和严格取水许可制度,尤其要加强对地下水取水许可审批的管理,防止一些不符合条件的单位和个人通过不正当手段获得取水许可。此外,对擅自取水,或不按批准的许可条件取水的,一定要严厉处罚,以使法律能落到实处,地下水资源能得到切实保护。

3.建立完整的地下水回灌制度

地下水回灌又称人工补给地下水,是指利用地面或地下工程设施将符合一定标准的水引入地下蓄水层,用以补充地下水源。在地下水过量开采区,地下水回灌意义重大。地下水回灌不仅可以防止含水层枯竭,控制地面沉降还可以净化水质,防止海水入侵。

但是,如前所述,现有法律制度对人工回灌仅是一带而过,没有明确、详细规定在何种情况下必须进行回灌,回灌的方式,回灌需达到的技术要求等,这不利于充分发挥人工回灌作用,达到有效恢复地下水资源的目的。

因此,在“黄三角”地区进行地方性立法时,对超量开采地下水资源的单位和个人,必须明确其进行回灌的责任。明确回灌责任,一方面可使相关机构在制定开采利用地下水的规划初时就必须考虑其后的人工回灌,从而控制其过量开采行为,另一方面,对已经超量开采的地区,通过人工回灌,也可在一定程度上保护地下水资源,防治地面沉降等不利后果。

（三）加大惩处力度

如前所述,在破坏地下水资源保护的法律责任上,我国的相应法律法规责任偏轻,缺乏足够的威慑力,难以起到制止违法者在经济利益趋使下过量开采利用地下水或污染地下水行为的目的,因而,“黄三角”地区的地下水资源保护立法应加大对违法违规者的惩处力度,对违反相关规定尚不构成犯罪的,提高罚款标准,让违法者付出高昂的经济代价,使其不敢再犯,也对其他人起到警示作用。

[1]人民网.黄河三角洲发展成国家战略[EB/OL].http：//news.sohu.com/20091204/n268668369.sh tml,2009-12-04.

[2]杨丽芝等.鲁北平原地下水的劣变特征与可持续利用的对策[J].地质通报,2008,27（6）：396-400.

[3]罗兰.我国地下水污染现状与防治对策研究[J].中国地质大学学报 （社会科学）,2008,（3）：72.

[4]杨丽芝等.鲁北平原地下水资源功能衰退与可持续利用研究[J].水资源与水工程学报,2008,（8）：10-15.

[5]范宏喜.我国地下水资源与环境现状综述[J].水文地质工程地质,2009,36（2）.

[6]慈海林.我国城市地下水的环境保护与法律规制[J].甘肃农业 ,2010,（1）：47-49.

[7]楚道文.我国城市地下水环境保护的法律机制[J].政法论丛 ,2006,（8）：71-74.

The"Yellow RiverDelta"exploitation becomes a national strategy,which brings the"Yellow River Delta"a good opportunity of development.However,the ecology of the"Yellow RiverDelta"is fragile,freshwater resources are scarce,especially groundwater resources are depleting because of the long-term over-exploitationMany environment problems have arisen,such as,significant decline in groundwater level,contaminated water,and subsidence,salt water intrusion,etc.Because of severe reality,the"Yellow RiverDelta"developmentmust pay more attention to the protection of groundwater resources and takes the road of the development of efficient ecological economy.To maintain the sustainable use of groundwater resources in the background of large-scale development,the legal mechanisms should be improved for the protection.To resolve problems of existing legislation,such as,lack of basic laws about protection of groundwater resources,the lack of related systems operability,not enough penalties,etc,the"Yellow RiverDelta"should accelerate the pace of legislation,improve the system design,increase the punishment under the guidance of sustainable development,so that groundwater resources can been better protected.

Research on the Game Playing and LegalM echan is m s of the Exploitation of the Groundwater Re
sources Protection of"Yellow River Delta"

ZENG Ca i-lin（7）

F303.4

A

1008-8091（2011）02-0007-05

2011-03-01

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目 （项目编号：2007JJD810163）;重庆大学研究生创新团队建设项目 （项目编号：200909B0004）。

1.重庆大学法学院,重庆,400030;2.山东师范大学政法学院,山东 济南,250014

曾彩琳 （1979-）,女,汉族,湖南衡阳人,重庆大学法学院博士研究生,山东师范大学政法学院讲师,研究方向：环境与资源保护法学。

邓秀丽）