当前中国地方政府维稳扩大化成本分析及其治理对策

王梅枝

（湖北省委党校，湖北 武汉 430022）

当前中国地方政府维稳扩大化成本分析及其治理对策

王梅枝

（湖北省委党校，湖北 武汉 430022）

在我国当前的社会转型时期，社会矛盾和冲突频发、高发，维护社会稳定是地方政府的重要职责之一，也是社会走向和谐的主要支撑。但过去那种刚性维稳付出了巨大的经济、政治和社会成本。只有科学维稳才能走出越维越不稳的怪圈，降低政府的治理成本。

维稳；扩大化；成本

“维稳”是一个具有中国特色的政治词汇。当今中国已经进入社会矛盾冲突多发期，而维护社会稳定一直是中国政治的重中之重，“稳定压倒一切”，“稳定是第一责任”。很长时间以来，中国地方政府在稳定问题上存在着泛化和扩大化趋势，存在着“宁紧勿松”的思维定势。在社会转型时期，维护稳定是必要的，但当前我国基层政府陷入维稳扩大化的怪圈，且越维越不稳。随着社会矛盾与社会冲突的多发和各部门维稳力度的加强，维稳所耗费的经济成本及社会政治成本愈来愈大，社会不稳定的因素却依然存在，这就使得我们不得不对固有的维稳思维进行反思。

一、相关概念的厘定

1.维稳和维稳扩大化

维稳这一概念最早是邓小平提出的。邓小平在1989年2月26日会见美国总统布什时说：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已取得的成果也会失掉。”[1](P284)邓小平所说的稳定，在当时政治语境下更多的是指基本秩序和制度框架意义上的稳定，但在基层的维稳运行机制中，却将社会生活中的任何矛盾或利益诉求都视为稳定问题，将一切社会矛盾都纳入维稳的范畴，出现维稳扩大化倾向。所谓维稳扩大化是指由于维稳工作缺乏具体规范，维稳内容扩大化、维稳手段被滥用。一些职能部门借维稳使用极端手段阻止正常的问题反映渠道，刺激社会紧张神经，导致各地恶性事件频发，维稳工作成效大打折扣。

2.维稳成本

所谓维稳成本，就是在国家基本制度之外为了维护稳定而采取特殊的行政手段付出的成本，是指法外解决、特殊处理的成本。维稳的直接经济成本表现为公共安全支出，主要用于维稳机构及人员、维稳基金和防范处置群体性事件的各项开支。近年来，基层政府在维稳上的非理性投入已成为基层政府的一项占相当比重的甚至不堪重负的常规性支出。除直接的经济成本外，维稳扩大化还导致高昂的政治和社会成本，带来极为严重的后果。长此下去，将会严重削弱党的执政基础，损害政府公信力，消解司法权威，带来社会精神高度紧张，不利于和谐社会的建设。

二.维稳扩大化所导致的成本上升

1.维稳扩大化导致经济成本上升

维稳扩大化首先表现为经济成本上升。维稳扩大化已经影响到了民生与经济发展，增加了地方政府的财政支出，加剧了地方负担。

中国行政成本高居世界第一已是众所皆知的事实，不仅如此，在居高不下的行政成本之外，又多了一个不断攀高的维稳成本。应当说，一个国家的繁荣发展、民众的安居乐业都离不开一个稳定的社会环境，因此，保持和维护社会稳定是政府应尽的责任。近年来，维稳支出每年以两位数增长，维稳经费相当于、甚至超过政府的民生支出，已成为普遍现象。

从全国来看，2009年我国公共安全方面的财政支出增加了16%，而2010年达8.9%的增幅已超过国防开支增幅，总金额亦逼近后者，高达5140亿元人民币。公共安全支出成为政府财政支出增长最快的部份之一，增幅达47.5%[2](P1)。从一些省市来看，重庆市2009年维稳的财政预算为52.7亿元；在维稳“一票否决制”的压力下，地方政府的维稳已到了不计成本的地步，财政风险很大。从2009年地方政府财政预算执行情况来看，许多地区的公共安全支出均超出社会保障与就业、教育、环保、科技创新、保障性住房支出。对于地方官员来说，维稳的重要性已经远远超过社会保障、医疗卫生、教育文化等直接关系民生的事业。上海金山区1996—2006年政法总投入124609万元，占财政总支出的5.6%。财政拨款年均增幅17.34%。广州市2007年社会维稳支出44亿元，比社会保障就业资金35.2亿元还要多出许多，为此遭到广州市人大代表的强烈质疑。据《法治快报》的报道，广西贵港的“群众工作部经费每年不少于20万元，群众工作中心不少于4万元，群众工作站经费不少于0.2万元，并切实加强对经费的管理和监督，确保做到专款专用”。这就意味着该市5个群众工作部，74个群众工作中心，1148个群众工作站，每年至少吃掉626万的财政经费[3]。由此可见，维稳极大地挤占了地方政府的民生支出，也加剧了地方政府的财政负担。

2.维稳扩大化导致政治成本上升

维稳扩大化导致的经济成本不仅使各级政府不堪重负，维稳扩大化还付出了巨大的政治成本，这更应引起我们的重视。

（1）维稳扩大化消解司法权威，延缓国家法治进程

维稳扩大化包括两个方面的要素：一是维稳内涵的任意扩大化，“维稳是个筐，啥都往里装”。不仅关涉政权稳定、社会秩序稳定，甚至某些地方政府和官员的官威，也可列为维稳目标，只要对他们有所冒犯，即属于威胁稳定，即可对其严厉打击；二是在维稳手段上缺少必要制衡。似乎只要属于维稳，就不需要考虑法治的尊严了，就可以撇开正常渠道，任意使用紧急时期才能使用的种种非常手段，由此很多无法无天的行为，就都可以变得名正言顺了。可见，在压力型体制下当前地方政府维稳无论在维稳内涵还是维稳手段上，都过于扩大化和刚性化，这在一定程度上是对国家强制力量的过度使用，试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果，就是在客观上会消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。维稳扩大化的一个重要特征就是撇开法制，不受法律约束地随意使用国家强制力量。由于当前我国体制内渠道不畅通，就只好用法外解决、特殊处理来处理一些棘手的问题，法院本身也成为参与信访工作的一个部门，卷入数量庞大的涉诉信访中。司法权威被进一步消解，延缓了国家法治化进程。

（2）维稳扩大化使政绩考核功能异化

中国信访局面在2005年《信访条例》实施以来，发生了较大变化。《信访条例》第七条“信访责任制”规定：“各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为……追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报；各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。”从此以后，各地开始推行信访责任倒查机制，信访指标成了公务员考核的题中应有之义。近几年，国家信访局一直在强化信访工作的责任制。在我国目前的考核体制下，上级对下级的政绩考核是决定官员任免和升迁的重要指标。政绩考核涉及经济、政治、社会各方面。尤其是对一些重要指标实行“一票否决”，使得基层官员不堪负重。各级党政领导成为信访责任人，辖区内访民进京上访次数与领导乌纱帽直接挂钩。一些地方要求建立党政领导综治工作实绩档案，作为领导干部任用、晋职晋级和奖惩的重要依据，并规定“对发生影响稳定重大问题的地方，要实行“一票否决”。“一票否决”凸显了维稳指标在政绩考核体系中的重要地位，一些官员必然千方百计确保在维稳问题上不出事，并力争在维稳指标上获得高分。

为了完成维稳的重大任务，地方官员往往会采取“人民战争”、“群众动员”的方式。这就导致他们为了应付“一票否决”的事项整天忙得焦头烂额。以信访责任追究为例，中央一直强调把矛盾化解在基层，逐级下达信访工作责任目标考核。面对中央的压力，地方政府往往并不是去解决问题，而是对上访群众采取截访、销号、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐等控制手段压制上访人员。当然，这不是说地方政府根本不想解决问题，事实上可能是确有很多问题地方政府没有能力解决。地方政府很多时候处于两难境地：对上要承受中央和上级政府的压力，如果在硬性规定的“一票否决”考核事项出了问题，别的工作做得最好也没用；对下要应对民众的各种诉求。在稳定压倒一切的观念的主导下，一些地方无形中将维稳工作“敏感化”、“神秘化”，一有风吹草动就唯恐影响稳定，于是不惜采取各种手段维稳。

（3）维稳扩大化致使维稳目的错位

国家信访局对2010年的信访成果总结为“三个下降，一个好转”，即信访总量下降、集体上访下降，初信初访下降，信访秩序好转。但实际上在总量下降的同时，激烈程度却在上升。一方面是社会治理成本大幅增长，另一方面是民众对政府的满意度并没有大幅提升，有的地方甚至还在下降。从长远来看，压力维稳不能保障稳定的长期延续性，也不能真正实现民众渴求稳定的愿望，反而可能会制造新的不稳定。一些地方不但没有解决上访群众反映的问题，反而把截访、控访作为主要任务，极大地损害了政府的形象。事与愿违的根源来自治理观念和目标选择的错位。政府治理的目标一是保证政权权威和社会稳定，二是维护民众权益。而当前我国各级政府治理的出发点和运作方法，往往过于偏重政府权威和社会稳定。应当说维稳的基础与目标，本质上是要维护民众权益，民众权益得到了保障，政府权威和社会稳定自然也就有了保证。但民众维权，往往会受到一些利益集团的阻碍，于是一些地方政府便简单把求稳当作了目标。

在当前社会矛盾和社会冲突频发、多发的阶段，各级地方政府重视社会稳定工作是必要的，但当“稳定压倒一切”成为不计成本和后果的政治目标时，一些地方官员所讲的维稳可能并不都是甚至主要不是社会之稳、人心之稳，而是自己的“位子”和“帽子”之稳。因而只要群众出现上访，他们就唯恐造成“负面影响”，他们害怕家丑外扬，“事情”闹大，不仅可能丢“面子”，还有可能丢“位子”和“帽子”。为了“维稳”，既可以不作为，也可以滥作为。他们以惧怕和厌恶的心态来对待一切“不听话”、“不配合”的人和一切不顺眼、不合意的事，不管其有理无理，统统视为“取闹”，统统当作影响稳定的“隐患”，统统丢到“维稳”这个“筐子”里，严加处置。这样的维稳显然是有悖于维稳的初衷。

3.维稳扩大化导致社会成本上升

（1）维稳扩大化加剧了社会精神紧张

当前在现实社会生活中，一件事一旦变成了稳定问题，就很容易导致泛政治化，官员层层请示，格外紧张。这种维稳思维不仅不能维稳，反而还会制造新的矛盾，并放大既有的矛盾。这种维稳是社会不稳定的根源。在处理社会矛盾和社会冲突时，“严防死守”、“消灭在萌芽状态”等，成为维稳工作中经常而普遍使用的语言。这不仅无助于矛盾化解，反使政府成为矛盾焦点。刚性维稳正逾越社会心理所能承受的极限。近年来各地相继出现的一些极端事件，已经印证了社会总体性精神紧张。

（2）维稳扩大化陷入越维越不稳的怪圈，加剧政府治理危机

任何社会都不可能绝对稳定，都存在冲突。从社会学观点的视角看，“社会冲突是人们因有限的资源、权力和声望而发生的争夺与冲突，是社会变迁的主要源泉”[4](P18)。“抗议是一个安全阏，它让蒸气溢出，因为如果蒸气受到限制，就有可能把锅炉炸毁”[5](P349)。对不稳定因素，特别是突发性群体事件，本应采取疏导情绪、听取民意、耐心解释、化解矛盾的，依法办事，按规章按程序解决。但现在个别地区的治理方法异化为驱散、限制、跟踪、截访等。

实际上，目前中国的“群体性事件”，多数是部分群体为维护自身利益集体上访，而地方政府定性不准、处置不当造成的。这些事件本来最初并不是针对政府的，或者说不是官方原因造成的，政府至多处于调解者或中立方的位置。但因某些地方官员把这些行为定性为影响社会稳定的重大事件，而采取了镇压、驱散或推脱敷衍的处理方法，最终激起了众怒。这无疑是治理方式异化带来的恶果。目前中国维稳思维的最大误区，就是将民众的利益表达与社会稳定对立起来，不从根本上解决利益失衡与社会公正机制问题，一味强调稳定，压制老百姓合法的利益表达方式，使矛盾积压，冲突扩大，致使社会更不稳定。在“稳定压倒一切”的政治要求下，公共事件的出现加剧了政府的治理危机，一些矛盾冲突还可能被进一步放大，进而引发更多的社会问题，增加政府治理的复杂性，社会也就更加陷入到公共事件多发的恶性循环中，加剧政府治理危机。

三、维稳成本不断攀升的原因分析

1.刚性的维稳思维是维稳成本不断攀升的根本原因

在社会转型时期，伴随着改革的推进，我国社会的不稳定因素增加，社会内在矛盾呈现被激化的趋势。尤其是近十年来，群体性事件呈现出频发、多发的趋势。为了应对这些风险，从中央到地方高度重视社会稳定，采取各种措施维系稳定，并最终形成一种刚性稳定结构。以至于长期以来我们视维稳为单纯的政治任务，把维稳当作最终的目的。手段与目的的本末倒置，把本来只是一时手段的维稳当做了目的，导致维稳扩大化，从一时的权宜之计趋于凝固、趋于常态，使维稳的经济成本和政治、社会成本不断攀高。维稳需要花钱。越不稳定，越要加强维稳力量，就越要花钱。钱从哪里来，只能从老百姓兜里出。所以，越维稳民怨越增加，社会越不稳定。事实证明：刚性维稳只能加剧不满，激化矛盾，社会越发趋于不稳定。

2.大量维稳机构的设立增加了维稳成本

由于社会矛盾突出，为了维护社会稳定，从中央到各省、市，再到县、乡镇和村，以及重要的事业单位和企业都纷纷成立“维稳办”、“综合治理办”、“应急办公室”等机构，由地方重要领导亲自担任负责人。与之相适应，各地还纷纷招聘维稳信息员，成立维稳群众工作队，维稳信息员制度的建立旨在第一时间广泛收集治安信息，全面准确地掌握社情民意，及时发现并排查矛盾隐患，力求将各种社会不稳定因素消除在萌芽状态。这些维稳机构的设立，维稳人员的增加，虽然一定程度上对于维护社会稳定、排查社会矛盾起到了一定的作用，但解决不了根本问题。而且维稳机构和人员的大量增加，更加剧了财政负担，致使维稳成本进一步上升。按照现代政治学原理，现代政府有三个基本职能：安全与秩序、公共物品和公共政策。安全的保障与秩序的维系本来就是现代政府的基本职能之一。所以，任何现代文明国家，政府自然就负担着社会秩序与公共安全的责任，一个正常的社会，政府机构本身天然地起着保护民众利益的责任，否则就是政府职能失效。因此，原本不必在这些政府机构之外再建立维护社会稳定的“维稳办”、“维稳中心”、“综治办”的。

3.“花钱买太平”的维稳逻辑增加了维稳成本

近年来，社会稳定成为各级党政的“第一责任”。“一票否决”使得地方的很多工作围着维稳转。“不惜代价、只求稳定”的巨大压力，致使地方在维稳过程中，奉行“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”以及“花钱买太平”的维稳逻辑。一些地方面对矛盾和冲突，习惯于“人民内部矛盾用人民币解决”。“维稳基金”在各级政府中普遍设立。地方政府这样做的本意是大事化小、息事宁人，但实际上却使得地方政府和官员严防死守、不堪重负。这种基于短期利益考虑的维稳方式不仅导致地方政府在维稳上的诸多非理性行为，而且助长了一些民众“不闹不解决”的心理预期。实际上，不管是打击迫害、还是花钱摆平，都只会诱发新一轮的上访或维权等不稳定因素。在这种维稳模式之下，原有的社会矛盾虽得以一时化解，但新的矛盾将接踵而来。这些做法不仅大大增加了各地的维稳成本，还使得当前的维稳工作容易陷入一种“摁下葫芦浮起瓢”的恶性循环和“越维越不稳”的怪圈。用经济手段解决利益问题，虽然比用高压方式来解决利益冲突前进了一步，但“花钱买平安”也可能带来后患，带来大闹大解决、小闹小解决的攀比心理，既严重增加化解社会矛盾的成本，也不能真正促进社会公平。

4.公民社会弱小，党和政府承担了所有的维稳责任，增加了政府维稳成本

公民社会的缺失是当前我国基层维稳陷入困境的又一原因。据中国社科院发布的2010年《社会蓝皮书》显示，群体性事件大多是由于房屋拆迁、土地征用、环境污染、企业改制等引起的。在诸多矛盾和冲突的背后是公民利益表达与协商机制的缺失。西方社会虽然也有冲突和矛盾，但并不影响整个社会的健康运行，一个重要的原因就是西方有一个高度发达的公民社会。因为公民社会担负起社会利益表达渠道的作用，担负起公民与政府之间的桥梁和纽带作用及制衡作用。而在我国公民社会还不够发达，党和政府承担了所有的维稳责任，这种情况更加剧了地方政府的维稳成本。

四、科学维稳：控制维稳成本上升的治本之策

维稳困境反映出我们固有的维稳思维存在严重的误区，必须走出思维误区，进行理论创新，实现科学维稳。所谓科学维稳是指要努力破除不适应不符合科学发展观要求的维稳理念，以科学理念、科学精神和科学方法来推进维稳工作的创新和发展。维护社会稳定需要从多方面进行综合治理。地方政府既不能把维稳问题简单等同于经济补偿问题，也不能把主要的财力、人力都用于维护表面的稳定，导致对基础教育、公共卫生等民生领域的投入不断下降，社会问题日渐突出。

1.重构维稳思维模式

重构维稳思维模式，首先要理性定位当前的社会矛盾，区分一般的社会矛盾与真正的社会稳定问题；其次要树立科学的维稳观，突破过去片面的稳定压倒一切的思维定势，改变那种不计成本，不考虑后果，一切为稳定让路的做法。不能为稳定而稳定，更不能为了稳定而去压抑人民群众的要求和愿望。社会稳定绝不是一潭死水、一元思潮、一个高压容器，而应该是一种动态的、可控的、持续的稳定。俞可平认为，静态稳定的主要特点是把稳定理解为现状的静止不动，并通过抑制的手段维持现有的秩序[6](P25)。一个开放的社会所要求的稳定不是静态的强力控制的稳定，而是动态有序的稳定，这样的稳定既能够保持社会政治的相对稳定，同时也能促进经济和社会的发展。动态有序的稳定，是一种发展与稳定共存的状态。它在社会经济和政治全面发展中求稳定，而且为了发展还可以允许某种范围内的不稳定，因为这种不稳定有些是正当的利益表达，这应当成为一个社会的常态。其三，要建立新的符合社会稳定自身规律的新思维。核心是转变政府职能，政府及其公职人员要切实以人为本，切实为人民群众办实事，要变被动维稳为主动创稳。

2.重置维稳组织

从理论上讲，现代国家的基本制度本身已充分具备了维稳功能。如现代媒体制度保证了媒体信息发布的公信力、现代司法制度保证了司法最高和最后仲裁的地位、人民代表大会制度则保证了民意的规范表达和民意对权力的有序监督，等等。只要这些机关、机构、部门和办事的人，保证这些渠道的正常、民主、公正、公平、公开和科学的运行，那么，所有的社会问题，都不难分散纳入各自的体制路径，皆能以最小的成本得到正常化的解决，而不至于发展到以高额的财政支付来维稳。但当前我国的情况是，一方面这些正常的途径失效或没能充分发挥其作用，另一方面，为了维护社会稳定，又设立了名目繁多的各种维稳机构，日益庞大的维稳机构，大大增加了地方政府的财政负担。与其各地大量设置维稳办，招聘维稳信息员，不如充分发挥已有的各种组织、机构的作用，使各种立法行为、行政行为、司法行为在宪法和法律的框架内有效运行。让正常渠道作为国家制度的基础能够切实地起作用，已刻不容缓。要以制度化方式推进矛盾的化解，形成一整套维护社会稳定的制度化机制，包括人民调解制度、信访接待制度、领导定期接访制度、公安干警的走访制度、领导干部问查制度等。

3.完善维稳考评标准

社会稳定的标准不是零上访，零群体性事件，而是基层政府是否建立起有效化解社会矛盾和冲突的机制。为此要把现在的自上而下的压力式问责，转变为基层民众对基层政府的问责，让民众来监督地方政府、地方官员。为此地方政府的维稳思维要从“以堵为主”向“以疏为主”转变，纾解维稳压力。维稳工作本质上就是群众工作，要以群众工作统领维稳工作。“堵”永远解决不了问题，只会堵出一个个民意“堰塞湖”。要引导地方政府从“重事后惩处转向重源头治理”，把工作重心放到治安防范、矛盾化解、隐患消除上来，真正让人民群众居无虑、业无患、行无忌、安无忧，从源头上控制社会稳定。

同时还要强化维稳问责机制，严格规范维稳问责制度的范围，要依法问责，不能随意问责，更不能追求零上访，零群体性事件。在加强执政系统问责机制建设的同时，还必须建立一种社会自身可自行融解矛盾的机制，包括利益协调机制、社会保障机制、民主协商机制、冲突缓和机制等。通过对社会系统的制度创新特别是对各种不稳定因素的调节机制的创新来实现社会稳定而均衡的发展。

4.改变政府直管、统包的治理模式，实现以政府为主导的多元化治理

目前地方政府对社会的管理，采取的是直管模式，这势必导致机构臃肿，效率低下，政府开支过大，财政危机加剧，最终让民众感受到的反而是政府治理的缺失。无限扩大的治理成本，已经证明了这种不计成本的治理模式是难以持久的。新的维稳思维应该避免政府在社会矛盾中处于首当其冲的位置，强化政府作为规则和程序的制定者以及矛盾调节和仲裁者的角色，促进民间组织的发育，形成化解社会矛盾和社会冲突的社会性机制，强化政府的服务性职能，借助民间自治机制，培育相关的自治或志愿组织，充分发挥社区、中介组织等各种力量，实现政府主导的多元化治理格局。一方面，要逐步实现维稳主体多元化，充分发挥各种民间组织在信息传递、利益表达和利益整合等方面的功能，来实现基层维稳机制成本开支的理性化，另一方面，可让更多的民间组织和社区参与到维稳活动中来，这样不仅可以提升维稳的效率和质量，还可大幅度地降低基层政府的维稳成本。要建立健全民众利益表达机制，利益维护机制，只有把维稳和维护民众权益统一起来，重新审视政府治理的原则和目标，实现社会治理的多元化，才能达到政府治理成本的最小化，达到维护社会稳定的最终目标。

[1]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[2]清华社会发展研究课题组.以利益表达制度化实现社会的长治久安[N].社会科学报，2010-05-27.

[3]关武君.天价维稳不是长久之计[J].法治快报，2010-02-02.

[4][美]戴维·波普诺.社会学[M].北京：中国人民大学出版社，1999.

[5]彼德·布劳恩.社会生活中的交换与权力[M].孙非，等.北京：华夏出版社，1988.

[6]俞可平.动态稳定与和谐社会[J].中国特色社会主义研究，2006，（3）.

王梅枝（1963-），女，湖北天门人，湖北省委党校党史党建教研部教授，主要研究政治学理论。

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1671-7155（2011）05-0041-05

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.05.007

2011-03-15

（责任编辑 叶剑锋）