社会管理创新背景下公安机关绩效管理浅探*

2011-08-15陈俊豪

湖南行政学院学报 2011年6期

陈俊豪

(湖南警察学院，湖南长沙 410138)

近年来，公安机关将年度综合考评作为考核公安机关工作成效的重要手段，在推动各级公安机关工作落实和民警认真履职方面发挥了积极的作用。如何充分利用好绩效考核这根指挥棒，推动公安机关在打击违法犯罪，维护社会稳定、服务广大群众和促进和谐社会建设方面的工作效能，是社会管理科学化大背景下公安管理面临的一项重大课题。

一、社会管理创新对公安工作提出了新要求

我国正处于经济社会转型发展的关键时期，社会矛盾凸显，刑事犯罪案件高发，治安形势复杂，公安机关要切实担负好“四大政治和社会责任”，必须努力提高工作创新能力和公安管理科学化水平。今年2月19日，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上指出，加强和创新社会管理，要深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。这为社会管理创新提出了指导思想、目标任务、基本手段和重要途径，也为公安工作创新指明了方向，对公安机关提出了新的要求。

(一)应在政府职能转变中找准角色定位

社会主义市场经济条件下，政府职能和作用日益成为人们关注的焦点。传统行政观念和管理模式认为，公安机关的职能就是打击犯罪和保护群众，凡是涉及侦查破案、惩治犯罪、治安管理、安全防范、事故预防等工作都应由公安机关负责，与其他部门、社会组织和民众无关。事实上，影响社会治安稳定的因素也非常复杂，公安机关的权力和作用也十分有限，并不能解决一切治安问题，需依靠其他行政机关、事业单位、社会组织和广大群众的共同参与，公安机关治安管理中主要进行专业指导和引导。随着政府职能的转变，人们对政府应当提供的公共服务有了新的要求和期待，提供公共物品、满足民众需要，提高民众福祉逐步成为政府机关的重要职责。20世纪80年代开始，西方政府改革就以新公共管理理论为基础，广泛利用市场化、社会化及民营化，政府、私营部门、非营利组织、第三部门广泛参与公共物品和公共服务的提供，取得了良好的效果［1］。台湾警察学者邱华君认为，警察机关的职责包括打击犯罪、保护民众和提高群众福祉三个方面。因此，公安管理创新，首先要求公安机关转变职能、找准定位，积极“减负”，把不该由公安机关管理的事务和职能，或者公安机关不该管以及管不好的一些事务交给市场和社会，减少非警务活动。同时，也要充当好“社会服务员”的角色，加强和改进社会服务，提高群众安全感和满意度。

(二)应积极推进管理体制和警务模式改革

当前，公安工作面临更为复杂的形势，存在管理体制不畅、警力不足、队伍素质不高等突出问题。要提高公安工作效率，解决影响社会和谐与稳定的突出问题，必须充分认识到市场的作用和社会的力量，利用市场经济的“经济原则”和“效率原则”，探索公众参与治安管理的新模式，在公安管理体制改革中，转变机关作风，实行关口前移，实现警力下沉，提高公安机关工作效率和管理服务水平。根据市场资源配置规律，尝试转让公安机关部门权力和职能，采取治安承包等形式，将安全防范、治安服务等部分任务交给市场和社会，最大限度激发社会活力、充分利用社会的力量，建立公安机关负责、社会协同、公众参与的工良好警民合作伙伴关系，推动公安工作社会化。

(三)应将服务群众作为基本的工作导向

在政府治理与改革领域中，经历了“以效率和效益为导向”转为“公平至上”，再到“顾客至上”理论的发展过程［2］。十六届六中全会首次提出了建设“服务型”政府的明确要求。服务型政府从本质上来说，就是一个以民众为中心的政府，党和政府的一切工作，归根到底都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。“立警为公、执法为民”是公安工作的出发点和归宿，公安工作管理创新的最终目的是要让群众满意。周永康指出，要适应经济社会发展的新形势新要求，切实转变社会管理理念。树立以人为本、服务为先的理念，寓管理于服务之中，努力实现管理与服务的有机统一，让群众感受到权益受到保障、心情更加舒畅。［3］可见，无论社会管理如何创新，公安机关必须坚持警务工作民意导向，把群众的利益、群众安全感、社会治安的满意度作为评价公安工作的好坏的重要依据。

(四)应重视公安队伍正规化建设工作

胡锦涛总书记指出：“在全部公安工作中，队伍建设是根本，也是保证”。孟建柱部长指出，没有高素质的公安队伍，就不可能有高水平的公安工作、高效能的社会管理。［4］公安队伍素质是公安工作的核心要素，是公安工作成败的关键，只有把队伍抓好、建设好了，把每个民警个体的潜力、活力、能力充分激发出来了，公安工作才能不断进步，社会管理才能不断创新。经济社会的迅猛发展和科学技术革命的不断推进，对公安民警的素质提出了更高的要求，公安机关要担负好巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业和服务经济社会发展的政治和社会责任，必须加强队伍建设和教育训练工作，积极构建“大教育大培训”工作格局，提高公安民警的思想政治素质、业务水平和警务技能，建立一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的公安队伍。

(五)应当引入现代管理方法和技术

当代西方政府内部公共管理体制改革最显著的特征是公共行政中的管理主义倾向，也就是引入现代管理技术尤其是私营部门的技术来建立一个“市场化”、“企业化”政府。流程再造、战略管理、全面质量管理等先进的企业管理方法被广泛运用于政府公共管理部门中，对创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，帮助组织应对风险，提高公共部门服务质量发挥了积极作用。［5］当前，信息化浪潮席卷全球，新一轮技术变革蓄势待发，社会呈现出日益复杂的形态，以信息技术为基础的高新技术对人类社会经济结构、社会结构和生活方式产生了重大的影响，公安机关单靠传统手段难以实施有效的社会治安管理，必须积极回应科技发展的要求，运用信息科技、网路技术手段推进公安管理创新，强化社会管理服务。

二、公安绩效管理应当反映公安工作创新的需要

绩效管理是指各级管理者和员工为了达到组织目标共同参与的绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程，目的是为了持续提升个人、部门和组织的工作效益。绩效管理作为一种管理工具，其考核指标体系和内容的科学设计对推动组织实施战略计划，实现组织既定目标，促进组织持续发展，保持组织持续沟通起着重要的导向作用，反映了被考核单位工作任务、使命、价值取向。建立“创新型”公安机关是我国现阶段经济社会发展和社会治安形势的迫切要求，公安绩效考核的工具的选择和指标体系的设计应从公安工作的实际出发，正确处理好发挥传统优势与创新发展的关系，在确保公安机关准确履行和长远发展的基础上，突出公安管理创新的一面，按照“四个有利于”的标准，主动适应社会管理科学化的基本要求。

一要有利于促进服务型公安机关理念的实践。党的十六大和十六届三中全会强调政府职能转变重点由关注经济发展逐步转移到注重社会管理和公共服务上来。“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”是检验公安工作好坏的重要标准，要把社会治安满意率和群众安全感作为评价公安工作好坏的重要指标体系，引导民警做到“立警为公、执法为民”，加强社会和群众服务，树立构建“服务型”公安机关理念，促进民警社会公仆角色的形成。

二要有利于引导民警树立正确的绩效观。传统绩效观追求破案数和拘捕率，将打击犯罪作为考核公安机关绩效的重要指标，忽略了情报信息收集、治安防范、犯罪预防等公安基础工作，导致公安工作发展的失衡。科学发展观引导着正确的政绩观，公安绩效考核指标体系设计要坚持打击犯罪和预防犯罪的统一，管理与服务相统一，业务工作和队伍建设的统一，实现各项工作的平衡发展。

三要有利于实现公安发展战略。“三基一化”工程建设和“三项建设”是公安部党委在新时期谋划公安机关的科学和长远发展做出的战略部署。孟建柱强调，基层基础建设是公安机关的一项永恒课题，必须坚持不懈、一以贯之地抓下去。公安绩效考核指标的设计应将基层基础建设，信息化建设，队伍正规化建设、警民关系建设和民警教育培训作为重要考核内容，强化公安基层基础工作，提高队伍整体素质和战斗力，推动公安工作的长远发展。

四要有利于推动公安管理的创新。创新使公安公众不竭的源泉和动力，只有创新才有发展，公安绩效考核必须必须指向创新。孟建柱指出，深入推进社会管理创新，既是一项长期的任务，又是一项十分紧迫的工作。各级公安机关领导同志要坚持在解放思想中开拓创新，以宽广的眼界、开阔的思路，准确把握我国发展的阶段性特征，学会用改革的思维谋划工作，善于用创新的办法突破瓶颈。针对当前公安公众面临的形势和特点，应将着力创新公安机关内部管理体制，执法执勤模式，将流动人口与特殊人群服务管理、矛盾纠纷滚动排查调处机制建设、虚拟社会管理服务，社会治安防控体系建设等作为公安工作创新的重点，纳入公安绩效考核指标体系，推进公安管理科学化水平。

三、平衡计分卡——推动公安机关社会管理创新的有效工具

(一)平衡计分卡概念与特点

1992年，哈佛商学院教授罗伯特·卡普兰和复兴方案公司总裁大卫·诺顿在《哈佛商业评论》发表论文，提出了平衡计分卡理论。平衡计分卡把企业的使命和战略转化为一套全方位的运作目标和绩效指标，作为执行战略和监控的工具，同时也是一种管理方法和有效的沟通工具［6］。平衡计分卡从顾客、财务、内部流程运作、学习与成长四个维度对公司的整体绩效进行评价，并要求彼此之间保持适度的平衡，具有四个明显特点：一是注重以战略为核心展开绩效管理，将组织使命和价值观转化为战略目标和策略行动。二是注重过程管理与目标管理并重，从绩效推动因素入手寻找问题的症结所在，掌握企业经营的关键因素，对薄弱环节进行流程再造。三是注重短期目标与长期目标的平衡，将财务指标和非财务指标结合起来，从财务、客户、管理流程以及学习成长四个方面综合、全面地对组织的绩效进行衡量和考核，避免短期行为。四是注重内部管理与外部管理需要的统一，通过对组织内部管理流程的改进，将组织、部门和个人都纳入组织战略框架，注重内部成员的行动与组织的整体目标的协调发展，最终实现顾客满意。

(二)平衡计分卡运用于公安绩效管理的可行性分析

“他山之石、可以攻玉”，平衡计分卡为公安机行政管理提供了借鉴。第一，从组织理论角度讲，企业与公共组织具有统一性。彼得·德鲁克指出：“所有组织中，90%的问题是共同的，不同的只有10%。只有这10%需要适应这个组织特定的使命、特定的文化和特定的语言”［7］。第二，平衡计分卡理念切合了公安绩效管理的价值取向。平衡计分卡所体现的使命感、战略导向、结果导向、创新机制等价值取向与公安绩效管理的价值取向具有一致性。第三，平衡计分卡可以促成公安绩效管理的战略化导向。通过公安战略规划，将其与改革驱动因素联系起来，用平衡计分卡的财务、顾客、内部流程运作、学习与成长四个维度与公安机关的职责任务、群众满意度、管理流程改革、队伍建设四个关键指标相对应，可以确定公安绩效考核的四个维度：1．分析和把握公安机关的战略目标及使命，并将战略目标分解到公安机关和民警的具体职责和任务。2．坚持警务工作的“民意导向”，努力建立“服务型”公安机关。3．改善内部流程，创新公安管理体制，改革警务运行模式，积极建设“效能型”公安机关。4．加强公安教育训练工作，提高队伍整体素质，推动公安事业长远发展。

(三)平衡计分卡在公安工作绩效考核中的优势

平衡计分卡充满了辩证的、普遍联系的、创新与和谐发展的思想以及全面协调可持续发展理念，对推动公安工作的全面、平衡和创新发展，具有积极的作用。第一，平衡计分卡将组织、部门和民警个人都纳入公安机关战略发展框架，将民警的责任、行动与公安组织的整体目标相结合，容易得到公安机关和民警的的一致认可。第二，平衡计分卡战略规划路径明确，指标体系设计简单，四个考核维度是具体明确且相互关联，具有较强的操作性。第三将公安机关的职责任务、群众满意度、流程改进、队伍建设四个方面作为考核的基本方面，能够全面反映公安机关职能和长期使命，促进公安机关的认真履职和积极作为，推进公安机关的长远和科学发展，降低公安机关盲目追求破案数、逮捕率等短期行为。第四，通过平衡计分卡的四个构面把公安机关的价值、使命，转化为单位和民警的策略行动，再将其目标分解到每个岗位，确定实现公安使命的业绩指标，使得每个民警的工作业绩和公安机关使命相关联，容易形成激励机制，推动工作落实。

(四)平衡计分卡是推动公安工作创新的优选工具

公共部门在运行中一般会发生摩擦和分歧，从而影响组织的运行和绩效，平衡计分卡的一个关键性的指标体系是内部经营过程或内部管理，关注管理流程的不断改善和创新，提升组织持续发展能力，这对于公共部门来说具有特别的意义。因为公共部门的内部业务流程不仅在于选择、评价那些能够满足顾客需求并最终实现使命的流程，而且是保证公共部门绩效水平的关键，内部流程的科学性、合法性、合理性决定了提供公共服务和产品的质量，从而决定了社会公众的满意度和忠诚度［8］。因此，要提高公安机关治安管控能力，维稳工作能力、化解矛盾纠纷，建设和谐社会能力，关键在于公安管理体制和机制的创新，警务模式的不断变革和持续改进。

在提高社会管理科学化水平的大环境下，党中央、国务院对公安机关在流动人口与特殊人群管理、社会矛盾纠纷化解调处、虚拟社会管理、治安防控体系建设等方面工作的创新提出了明确要求，这要求公安机关必须在内部行政管理、基层基础建设、执法执勤机制、警务管理模式上下功夫，建立良好的警务运行机制，推动公安工作的高效、有序运转。公安绩效考核作为公安工作的“指挥棒”，应积极引入平衡计分卡管理工具，将管理流程改革纳入公安绩效考核的重要指标体系，推动公安工作创新发展，其策略行动如下：

1．建立职责清楚、任务明确、管理科学、机制完善、运行高效内部运行管理机制;

2．公安基层单位能够按照“三基一化”建设的要求，完善基层基础工作;

3．完善执法执勤的检查、监督、考核机制，促进执法公正;

4．改革巡逻体制、大力推进社区警务，建立警民合作伙伴关系，构建矛盾纠纷大联调机制，提高治安防控水平;

5．完善侦查机制、加强区域合作，强化情报信息工作，提高打击破案能力;

6．简化行政审批程序、减少工作流程、推行网络警务，提高公安管理服务质量。

［1］张成福，党秀云．公共管理学［M］．北京：中国人民大学出版社，2001．

［2］周琼，刘新华．政府绩效评估的内涵及方法［J］．新余高专学报，2007，(6)：34．

［3］周永康．适应经济社会发展形势加强和创新社会管理［Z］．在2011年2月20日上午在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上发表讲话．

［4］孟建柱．积极推进公安机关社会管理创新［Z］．2011年6月在全国公安机关社会管理创新工作座谈会上的讲话。

［5］［美］戴维·奥斯本，彼得·普拉斯特里克．摒弃官僚制：政府再造的五项战略［M］．北京：中国人民大学出版社，2002．

［6］［美］罗勃特·卡普兰，戴维·诺顿．公司绩效测评—平衡计分卡：良好绩效的测评体系［M］．李焰，江娅译．北京：中国人民大学出版社，1999．