民间组织发展与我国民主政治建设

徐耀东

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

一、民间组织与公民社会

民间组织是独立于政府和企业之外的各种非官方、非营利性公民自治组织。民间组织有它显著的特征：(1)民间性。政府和政党以追求和行使政治权力为目的，民间组织在制度上则与国家相分离，不是政府的组成部分或附属机构，而是非官方性、社会性的公民组织;(2)非营利性。与企业不同，民间组织不以追求利润为目的;(3)自治性。民间组织享有充分的自主权，依法自主开展各种社会活动，依组织规章自主管理内部事务;(4)组织性。民间组织有自己的组织目标，有自己的规章制度，有自己的组织体系和责任分工，有经常的组织活动;(5)志愿性。民间组织是建立在公民个人自治的基础之上的，是公民自治的组织形式，公民参与或不参与某个组织以公民自愿为前提;(6)互益性。美国当代著名的社会学家布劳认为社会团体组织的根本特征在于它的互益性，社会成员同类相聚而形成组织的目的是为了维护或增进共同的利益或共同的价值。

公民社会是处于政府和企业之外的社会公共领域，是建立在公民自主基础之上的民间组织、民间关系和基本价值的总和。基于这一概念，公民社会具有确定的内涵性要素：(1)公民自主。公民自主从事各种经济活动和社会交往;(2)民间组织。这种志愿性组织不是建立在血缘或地缘联系的基础上，它为公民提供了参与公共事务的机会和手段，提高了他们的参与能力和水平，因此，当代公民社会论者多把民间组织看作是公民社会的核心要素;(3)公共领域。公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和其他共同关心的问题作出评判。自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征;(4)民间关系。公民在各种社会活动和社会交往中通过法律、规章制度、道德和习惯所确立的各种社会关系;(5)共同价值。市场经济的发展与完善过程中形成利益主体竞争性社会，这种竞争性社会与传统社会相比具有不同的文化特征，其共同价值或原则主要有自主性、多元性、开放性、公开性及法治原则。公民社会是市场经济和社会发展的必然产物。

从上述两个概念的分析中我们可以看出，民间组织是基于共同利益或共同价值的集合体，人们正是根据不同的利益或价值需求加入到各种民间组织，某个特定的民间组织则呈现出同类相聚的特征;而公民社会则是一种现代社会形态，是介于私人领域和公共权威之间的社会领域。尽管有这样的区别，两者关系却是非常密切的，民间组织是公民社会的主要载体，是公民社会的组织化形式，民间组织的发展是公民社会形成的前提和基础，民间组织的发育程度和水平是衡量公民社会是否成熟的重要标志。民间组织的发展促进了公民社会的形成，公民社会是公民实现政治参与的重要依托，公民社会是民主政治的基础，是民主政治的重要的组成部分和重要的社会条件。

二、民间组织的民主政治功能

民间组织的发展是政治民主化的社会基础。民主政治是一种竞争性政治，在政治生活中，公民以个体的方式参与并影响政治过程的能力是非常有限的。在竞争性社会，为了更好地表达、维护和发展自身的利益，具有共同利益和共同价值诉求的公民就会自发地聚合在一起，结合成各种公民组织即民间组织，并积极参与政治生活，因此，在竞争性社会，民间组织的产生和发展是一种必然现象，民间组织是公民政治参与的重要组织形式。民间组织的发展具有重要的民主政治意义。

1．利益聚合与利益表达功能。现代社会是利益多元化社会，作为利益集团的民间组织首要的功能就是要聚合和表达其成员的利益诉求，维护他们的各项权利。民间组织要达到维护或增进组织成员共同利益和共同价值的目的，以获得组织成员的支持和信任并不断扩大组织规模、增强组织凝聚力和向心力，组织会致力于了解和反映组织成员的利益和要求，并把组织成员各种具体的利益要求进行整合，使之成为组织的共同利益和行动纲领，通过民主制度所设置的各种渠道表达利益诉求。各种各样的民间组织为公民的利益表达、利益聚合提供了多种可选择的渠道和形式。因为民间组织类型很多，有经济类组织、文化类组织、教育类组织、发展类组织等等，一个公民可以参加一个或多个组织来表达自己一种或多种利益与愿望。在市场经济条件下利益多元化导致公民利益的广泛性，公民可以通过多种渠道表达自身多样的利益要求，这有助于减弱、防止、分散政治活动冲突的各种负面倾向。民间组织的发展为公民提供了组织化、制度化、多元化、民主化的利益表达渠道和方式，有助于民主政治的发展以及实现民主制度运作的正常化。

2．参与并影响民主政治过程功能。民间组织的政治参与不是为了争夺国家的政治权力，而是为了在竞争性社会中通过参与政治来影响政治过程，争取对自己有利的政策。在政治选举过程中，民间组织作为公民利益的结合体是最活跃的政治因素，它通过有组织的政治动员积极参与并影响选举过程;在政治决策和监督过程中，民间组织作为一种压力集团，为了实现各成员的共同利益和要求，各个民间组织往往通过接触决策者，向参与决策的政党、行政机关、立法机关、司法机关以及地方政府等，提供决策信息和咨询建议，反映民情民意，参加立法或决策听证会，反馈决策效果信息，给决策过程施加影响;民间组织作为一种中介组织，在扩大公民政治参与以及加强公民与政府的联系方面发挥着纽带和桥梁作用。政治参与程度和水平是衡量民主政治发展程度的重要标准，民间组织为公民提供了组织化、制度化政治参与的渠道和手段。

3．促进社会的民主治理功能。民间组织作为一种社会治理主体，在促进治理、增进公共利益方面发挥着不可替代的作用。在经济全球化和政治民主化条件下，民间组织承担着越来越多的公共管理职能，公共部门、私营部门和第三部门构成公共事务管理的三大主体。民间组织在社会动员、提供公共物品和公益服务、参与社会经济事务管理方面有其独特的优势，未来社会公共事务管理将形成上述三大主体合作治理的格局。民间组织通过影响公共决策的过程、组织化的政治参与以及公共管理职能的扩大，使政治国家的社会治理过程由封闭走向透明和开放，民主治理领域不断拓展，社会民主治理的内容不断丰富、社会民主的制度不断健全和完善，民主政治的社会基础会不断巩固。

4．促进民主政治的社会化功能。民主政治的社会化就是培养社会成员民主意识、民主文化、民主参与能力的过程，民间组织是现代社会民主政治社会化的重要力量和重要途径。从政治个体的角度来说，传统政治社会往往使个人直接面对传统政治观念和政治体系的强大政治压力，社会成员对政治生活心怀恐惧而产生心理疏离，个人的正当利益诉求受到压制，社会成员的政治人格被严重扭曲而产生消极型、逃避型和狭隘极端型政治人格;民间组织为公民提供了利益依存和心理依存的社会机制，公民通过组织化方式参与政治生活、表达正当的利益诉求，就能够对来自社会各方的强大压力产生集团性抗力，这有利于形成民主政治所需要的积极型、参与型和宽容理性型政治人格。从政治文化的角度来说，政治文化是人们参与社会政治生活和采取何种政治行为的协调力量，是人们的政治取向模式。从政治发展历史过程来看，传统政治文化是一种依附性政治文化，强调自下而上对政治权威的畏惧与服从;现代政治文化是一种自主性政治文化，强调自由、平等、尊严、正义等基本政治价值;过渡政治文化则是一种由传统政治向现代政治转型过程中的过渡性政治文化，表现为传统政治文化特性的瓦解、消融和变异的过程与现代政治文化基本价值滋生、传播和建构过程重叠存在状态下的冲突、蜕变与革新。民间组织的发展正是现代化过程中适应社会转型时期政府、市场、社会三元分化趋势的产物。民间组织为民主政治文化的成长和传播提供了自主性空间。从制度设置的角度来说，民主制度的建立与巩固需要公民的广泛参与，在公民参与的过程中培植公民的制度认同。民主政治中最可怕的是公民的政治冷漠和消极，公民参与各种民间组织可以从中学到团体生活的理论，并培育人们在更高层次、更大规模上参与合作的社会资本，这对增强人们对民主制度的价值认同度有重要意义。从民间组织自身来说，由于民间组织是共同利益与共同价值的结合体，特定民间组织为了实现自身利益或公共利益，能够激发公民政治参与的主动性和积极性，公民学习民主知识和民主技术的自觉性得到增强，公民的民主权利意识得到培养和提高，民主的价值与原则在民主政治中得到巩固。

三、民间组织发展的客观必然性

20世纪80年代以来，民间组织在世界各国获得了迅速发展，掀起了一场“全球结社革命”，民间组织已经成为各国参与公共治理的一支重要力量。探究其深层的原因，民间组织在全球范围内的迅猛发展，实际上是在全球化和现代化背景下世界各国经济社会发展到一定阶段所带来的社会政治结构的分化与重构的结果。民间组织的发展是在全球化和现代化浪潮的推动下，经济、社会、文化及制度发展的必然产物。

1．经济生活方面，市场经济的发展必然带来社会成员的利益分化，形成利益主体多元化的利益格局，这是民间组织发展的经济基础。市场经济条件下经济活动主要依靠市场机制作为资源配置的手段，它以法治经济为主要特征，与社会发展所要求的效率公正原则相契合，经济活动主体追逐利益的自主性和积极性得以充分释放，资本和财富快速流转并在最具活力的环节迅速扩张并产生集聚效应。市场经济不断健全和完善的过程也是各种社会利益主体不断分化的过程，社会利益主体多元化格局的形成打破了传统社会单一性、等级化的社会结构模式，社会交往活动产生了自主性、平等性、互利性、开放性等新的共同价值，产生了建立在契约关系基础上的各种民间社会关系，产生了独立于政府、政党等公共权威之外的具有自我调节功能的社会公共领域。市场经济的发展必然带来利益的分化，社会利益多元化格局的形成必然导致传统社会结构分化解体和自主、平等、多元、开放的现代社会结构的形成，社会各种类型和层级的利益交汇和集聚成为民间组织产生的利益基础。从这个角度来说，民间组织的发展是市场经济发展的必然产物。

2．社会个体方面，社会成员的自主意识不断增强，必然形成社会成员的独立人格，追求个性自由和自主选择日益成为社会生活的普遍现象，这是民间组织发展的人格基础。人是一切社会活动的主体，从这个角度来说，社会现代化就是人的现代化。美国著名学者A．英格尔斯的“人格现代化”理论认为，要实现现代化必须首先完成从“传统人”到“现代人”的转变。英格尔斯认为，“传统人”具有以下特征：“人际关系的互不信任”、“家族主义”、“宿命论”、“有限的渴求与抱负”、“狭隘的世界观”、“较低的同理心”等等。“现代人”具有以下特征：有较强的参与意识、明确的个人效率感、独立性与自主性、思想的开放性。英格尔斯的思想揭示了这样一个普遍规律：在现代化过程中传统社会向现代社会的转型的一个至关重要的方面是“传统人”向“现代人”的转变，“现代人”特别是现代人特质的增加是社会现代化的重要标志。我们可以从英格尔斯的思想中吸取对我们探讨现代化过程中民间组织发展必然性的有价值的认识，传统人的人格特质在于他的依附性、狭隘性和封闭性，现代人的人格特质在于他的独立性、自主性和开放性。当这种独立性、自主性、开放性人格成为一个社会具有代表性的人格特征时，其社会结构就会发生相应改变，这个改变的过程也就是社会结构不断分化与重构的过程，现代人特质的成长是民间组织发展的人格基础。因此，民间组织的发展是人的现代化的必然结果。

3．价值观念方面，尊重、包容与合作日益成为现代社会普遍的社会价值观，这又必然形成社会价值选择的多元化，这是民间组织发展的文化基础。社会现代化也是社会文化的现代化，价值观念是社会文化的核心要素。价值观念是在一定社会条件下，人们在社会生活实践中评价和判断各种行为、事物的思想标准。其核心是人们对人生目的的认识、对社会的态度和对生活道路的选择。社会现代化过程中的社会转型期，会形成多种经济成分和多元分配方式并存、多种利益主体共济的格局，会产生社会阶层的分化与整合，并导致社会利益结构的变化;现代化过程会使国家和社会变得越来越开放，日益广泛的世界交往和高度发达的信息传媒，使发达国家的经济、政治运行模式、生活方式和思想文化迅速传入，并不断融入社会各个层面，与中国的自身变迁相交织。所有这一切都必然带来人们价值观念的转变，形成价值取向多元化的局面。文化的多样性和价值观念的多元化，反映了社会进步和开放的程度，是市场经济自由竞争和与之相伴生的利益多样化差异、利益结构多层次交错的客观结果。传统社会是建立在价值观念高度统合的基础之上的社会形态，现代社会是建立在文化多样性和价值观念多元化的基础之上的社会形态，多样性的文化与多元化的价值观念的存在与延续需要相互之间尊重与包容，因此，尊重、包容与合作在现代社会是具有普适性意义的社会价值观。如前所述，民间组织在现代社会结构中既是社会成员共同利益的结合点也是社会成员共同价值的联结点，社会结构分化的过程也是社会价值结构分化重整的过程和新的社会价值体系形成的过程，尊重、包容与合作作为现代社会具有普适性意义的社会价值观，一旦成为社会成员的普遍价值认同，就会在社会生活中产生强大的价值张力，并为民间组织的发展提供强有力的价值支持。

4．制度设置方面，以权利为中心的制度体系逐步取代以权力为中心的制度体系，尚民主、重法治日益成为政治国家制度设置的目的性选择，这为民间组织的发展提供了制度化、法制化的保障。社会现代化也是政治国家制度的现代化。政治国家制度的现代化总体上表现为由以权力为中心的制度体系向以权利为中心的制度体系转变。具体表现为，国家统治权力的合法性不是来源于超自然的神意或人民对强权的恐惧，而是来自世俗的人民的批准，是建立在对公民承担责任基础之上的合法性;政治权力不断扩散至更广大的社会集团乃至全体成年公民，并将他们纳入一个意见一致的道义体系;现代社会的统治集团把国民作为制定政策的目的、受益者和授权者。在社会转型时期的政治行政改革过程中，制度设置要使政治统治获得合法性和实施有效的统治，首先，要保障公民私人自治的基本权利，使公民独立的主体地位得以确立;其次，要充分运用民主程序，使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督得以逐步完善，以获得公民对制度合法性的认同;最后，要着力构建社会公共空间，形成具有自我调节能力的社会公共体系。政治国家制度的现代化为民间组织的发展提供了民主化、制度化和法制化的保障。

5．社会治理方面，随着“全能政府”向“有限政府”的转型，单向的强权式行政模式逐步被多向的合作共治模式所替代，实现善治日益成为社会治理追求的目标，这种变化拓展了民间组织的发展空间。在经济全球化和政治民主化的背景下，随着市场经济的完善和政府职能的转变，政府组织正经历着由“全能政府”向“有限政府”的转型，政府的职能主要是维持秩序，发挥“守夜人”作用。民间组织正积极参与公共管理，承担着越来越多和越来越重要的公共管理职能。政府组织与民间组织所发生的变化，反映了市场经济条件下政府与社会相分离的发展趋势，预示了未来的政府与社会的新型关系。社会的发展要求以一种合作的视野来重新审视国家与社会的关系。社会现代化过程中，政府的转型与社会发育的成熟，必然导致政府与社会的分离。这种分离状态不是对政府与社会联系的机械切割，而是打破原有的政治国家与社会关系结构的一体化模式，是对社会的主体地位的确立，建立一种政府与社会之间相互促进的良性互动的合作关系，形成政府与社会对社会公共事物的合作治理模式。社会发育的必然结果是公民社会的最终形成，而民间组织是公民社会的主体。从这个角度来说，民间组织的发展是实现政社分离的必然要求。

四、发展民间组织促进中国民主政治建设

近些年来我国民间组织的发展虽然出现快速成长的新局面，但是由于制度环境、社会环境和民间组织自身管理方面的制约，民间组织的发展还存在许多亟待解决的问题，主要表现在：(1)政府体制改革和职能转变不到位，政府对民间组织发展的支持力度不够，造成民间组织发展的动力不足，政社分离困难，民间组织发展的空间受到挤压，反过来又造成社会发育和政府职能转变迟缓的恶性循环;(2)法制不健全，有法不依或无法可依，造成民间组织发展和管理的法治化程度低，法治的意识和秩序难以确立;(3)双重管理体制以及现行法律条例规定的行政化管理模式，造成民间组织对政府的严重依赖性，民间组织的自治能力很低，行政化倾向很明显，严重背离民间组织的非官方性质;(4)民间组织自身也存在着治理结构不合理、管理不善、目标定位不当的问题，特别是一些非营利机构把为极少数人追逐利润最大化作为组织目标，严重偏离了民间组织的非营利性质;(5)社会管理体制改革不彻底，社会结构分化不到位，特别是封闭式“单位人”现象的严重存在，造成社会成员的社会联系被严重割裂，社会成员的公民意识、民主意识、权利意识难以形成，社会成员对民间组织的认同度和需求度被大大减弱。这些问题成为制约我国民间组织健康发展的瓶颈。

民间组织的发展是我国现代化过程中以社会结构分化为基础的社会再造过程，是一个复杂的系统工程，要很好地解决上述问题，必须从多个方面系统安排、重点突破、整体推进。

1．加强立法工作，为民间组织发展创造良好的法治环境。我国现行民间组织立法是分别以社会团体、基金会和民办非企业单位三类的行政条例的形式来立法的。行政条例具有准法律的性质，民间组织有关法规缺乏应有的统一性和权威性，应修改宪法并制定《民间组织法》，以增强民间组织法律的统一性和权威性。适应我国社会发展和民主政治发展的新形势，立法工作应重点解决我国民间组织在参与政治生活、社会生活和经济生活方面的正当性和合法性问题。要保障我国民间组织快速健康发展，应通过立法消除民间组织发展的体制障碍，解决民间组织发展的门槛过高、管理体制不顺和自治能力不强、行政化倾向等问题。此外，还要改善立法工作，增强法律规定的可操作性。

2．重建社会资本，着力培育社会成员信任网络与公共精神。社会资本是指在社会公共领域，建立在社会成员相互信任和自主性基础之上的服务精神、合作精神和参与意识、自治能力等社会价值的总和。现代社会是社会成员自主性交往形成的多主体、多方向、多维度的平面化、网络化社会，要通过社会的制度化建构，形成社会成员社会交往的信任网络，增强社会成员对社会的归属感、认同感和亲和度，满足人们多样化的心理需求。公共精神表现为公正、公平、责任、道德等一系列价值规范，具体包括互助互利、尊老爱幼、乐善好施、服务奉献、平等合作等社会价值。针对当前社会资本严重缺失的问题，要利用各种可能的途径，运用信任、公正、平等、合作、勤劳、创新和博爱等理念教育民众，形成良好的舆论氛围，唤起民众对公共价值和公共利益的关注，激发人们参与社会公共事物的热情、责任感和合作意识，实现从“要我参与”到“我要参与”的转变。

3．深化改革开放，积极拓展民间组织发展的体制与社会空间。关于促进民间组织发展的改革，主要包括两方面的内容，一是政府管理体制改革;二是社会管理体制改革。政府管理体制改革主要是要消除民间组织发展的体制障碍，转变政府的社会管理职能和管理方式，解决民间组织对政府的依赖性关系问题和提高民间组织的自治能力。社会管理体制改革应以增强社会自治能力和社会成员的独立自主性为目标，以鼓励社会成员的社会参与和增强社会成员的社会联系为重点，打破条块分割的封闭式的社会管理模式，建立社会成员广泛参与的开放的合作管理新体制。两方面改革的目标是要实现政社分离，建设廉洁高效有限政府和成熟的公民社会，这样，民间组织的发展才会有广阔的前景。

4．强化组织自律，提升民间组织自身的活动绩效与社会形象。当前民间组织在发展过程中自身还存在诸多问题，诸如组织内部自律机制的严重缺失、组织自身动员能力偏弱功能性输出能力不强、组织自身定位不清公司化倾向严重、组织的公共责任意识淡薄等问题，导致民间组织公信力的缺失和社会形象受损。解决这些问题是一个系统工程，应从民间组织生存和发展的内部和外部环境两方面加以解决。从强化民间组织自律的角度来说，应从改革组织内部治理结构、完善民间组织的章程规约和运行机制、明确组织目标和组织界限、建立完整科学的民间组织评估体系四个方面构建民间组织的自律和他律双重管理体系，提升民间组织的组织效能。

5．明确发展路径，促进民间组织的有序发展和有序的政治参与。民间组织的主要社会职能是提供社会公共服务，在民间组织发展路径的选择方面，适应经济社会发展和政府改革要求，应鼓励行业协会、农村专业合作组织、城市社区居民服务组织以及弱势群体援助和慈善组织的发展;为避免我国现行行政体制垂直管理的局限性，应适度鼓励跨行业、跨行政区域的民间组织的发展;适应社会转型时期公民自组织愿望增强和自组织能力提高的新形势，应及时通过制度创新把民众自发组织从事公共服务且已经存在的大量草根民间组织纳入到体制之内，对民众自组织行为保持必要的制度包容性，重在引导规范。民间组织的发展是社会新型利益关系的重构过程，有利益关系的存在就会有政治参与要求和政治参与行为的产生，应建立政府与民间组织社会管理的合作治理模式，拓宽民间组织利益表达和政治参与的渠道，使民间组织成为推进我国民主政治发展的积极力量。