发挥社会组织协同社会管理作用探讨

周云华

(中共长沙市委党校，湖南 长沙 410004)

本文试对充分发挥社会组织协同作用以增强社会管理合力和实效问题做一些探讨。

一、充分发挥社会组织协同社会管理作用的重要意义

对社会管理、社会组织的基本概念作出明确界定，是我们正确探讨发挥社会组织协同作用问题的前提。

关于社会管理，目前定义较多。笔者认为，社会管理是指管理主体以维系社会秩序为核心，协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险，创造既有秩序又有活力的社会基础运行条件和社会环境的活动。在当今中国，不仅党委、政府是社会管理主体，并且社会和公众都具备了既是管理客体、又是管理主体的双重身份。

党的十六届六中全会决定中首次使用了“社会组织”这个词，在十七大报告中得到进一步确认。社会组织是对传统的“非政府组织”、“非营利组织”、“第三部门”或“民间组织”等概念的进一步提炼和超越。笔者所赞同的社会组织定义是：不以营利为目的、主要开展公益性或互益性活动、独立于党政体系之外的正式组织。［1］具有不同程度的非政府性、非营利性、自治性、组织性和公益性，是社会组织的基本特征。本文所探讨的社会组织由两部分组成：一部分是那些按照现行法规，在民政部门登记注册、获得社会团体或相应法人地位的社会组织，主要包括社会团体、民办非企业单位和基金会三类;另一部分是那些在民政部门、街道或社区备案的社区社会组织。

协同效应作为管理学上的一个术语，指的是管理的不同主体与环节之间，通过相互配合、相互协作实现优势互补，发挥出1+1＞2的整体效果。在新形势下，充分发挥社会组织协同社会管理作用的意义，主要表现为以下四个方面。

1．推进社会管理创新和现代化的内在要求

我国在过去较长一段时间里，由于社会结构、利益关系相对简单，人们的思想观念和社会行为比较一致，党委、政府作为社会管理主体能够有效地应对局面。随着社会结构逐步分化，社会利益日益多元，社会思想日趋多样，社会问题日渐复杂，加强和创新社会管理、推进社会管理现代化，成为面临的重大战略任务。现代社会管理是社会化的公共管理，既是政府向社会提供公共服务并依法对相关社会事务进行规范和调节的过程，又是社会自我服务并依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。这两个过程相辅相成、缺一不可，更不能相互替代。因此，推进社会管理创新和现代化，一方面要整合现有政府资源，最大限度地提升政府社会管理和服务能力与水平，另一方面要整合社会资源，充分发挥社会组织在提供公共服务、反映利益诉求、规范社会行为、扩大公众参与、促进社会稳定等方面的积极作用，亦即充分发挥社会组织的协同作用，在政府主导下实现社会自我服务、自我管理。

2．完成艰巨繁重社会管理任务的必然选择

现阶段，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，竞相迸发的社会活力与日益严峻的社会问题同时并存，社会管理任务更为艰巨繁重。要完成这些任务，充分发挥社会组织的协同作用势在必行。这主要体现在两方面。其一，许多社会组织尤其是那些专业性学术研究团体聚集了大批具有丰富专业知识的人才，充分发挥其作用，能增强党委、政府决策的咨询和参谋力量，推动决策的科学性和民主化。其二，面对大量社会性、公益性、事务性的社会管理，如果统统由党委和政府来管，既管不了也管不好，充分发挥包括社会组织在内的社会各方面力量的协同作用以及自治、自律、他律、互律作用，则有利于收到良好管理实效。譬如，加强和创新社会管理，必须坚持以人为本、服务为先的理念，着力解决当前公共服务方面存在的不足、不均、不便等问题，寓管理于服务之中，靠服务赢得人民群众的理解和支持。而这既需政府完善政策，加大投入，又需在政府主导下推进服务主体和服务方式多元化，培育发展和有效监管社会组织，采取政府购买服务方式，使社会组织大力协助政府提高公共服务水平，促进基本服务均等化。又如，面对社会矛盾不断显现的态势，为维稳适当增加行政资源投入是必要的，但更为重要的是加强党和政府主导的维护群众权益机制建设。由社会组织成员普遍来自基层，与群众交往密切，掌握信息全面、直接、及时等特点所决定，充分发挥社会组织的协同作用，有利于公民利益诉求得到及时有序的表达，有效预防和减少社会成员失范行为的发生，化解社会矛盾。再如，流动人口管理服务既是社会管理的重点又是难点。有效解决这一重大难题，需要党委、政府完善管理服务制度，尽快清除户籍、社会保障等体制性障碍;需要政府职能部门、用人单位、社区等积极帮助和促进农民工在培训、就业、医疗、住房、子女上学等方面与城市居民享受同等待遇;也需要培育发展诸如“和谐促进会”、“亲情理事会”等社会组织，通过这些组织增进新老市民情感的沟通、思想的交流，促进流动人口更好地融入城市。

3．加强和完善社会管理格局的重要途径

发挥社会组织的协同作用，既是社会管理格局的重要内容，又是加强和完善这一格局的重要途径。一是让社会组织在政府主导下充分发挥协同作用，有助于党委、政府从一些直接的、面对面的、缺乏回旋余地的调解具体、细微的社会矛盾和纠纷中解脱出来，致力于间接协调不同利益阶层、群体之间的关系，从而进一步增强党委、政府在社会管理中的领导和调配功能。二是充分发挥社区社会组织的协同作用，有助于推进社区自治，提升社区管理服务水平，促进社会稳定和谐。目前我国社区建设基础大都比较薄弱，一些城市社区更多的只是一个空间概念和行政区划，缺少需求的整合、利益的凝聚，联系服务居民不够，影响力和感召力不足，居民社区归属感、认同感不强。大力扶持发展社区社会组织，不断提高其承接政府职能和开展公益服务的能力，积极引导和支持其开展服务居民的活动，必将有效地改变这一局面。三是充分发挥社会组织的协同作用，有助于凝聚公众有序参与，促成人民群众同心协力加强基层社会管理。社会组织来自民间，贴近社会，了解民情，方便沟通，它们向党委、政府有序反映诉求，为公民参与社会政治生活提供了有效途径。在政府与公众发生利益冲突时，社会组织也会起到矛盾调节器的作用，沟通意见，解释政策，帮助政府解决问题，化解矛盾，促进政府与公众的良性互动，提高政府的公信力。

4．彰显社会组织在社会管理中积极功能的迫切需要

改革开放以来特别是党的十六届四中全会以来，我国社会组织建设环境逐渐改善，社会组织建设不断加强。截至2010年底，全国在民政部门登记的社会组织为44万个，其中社会团体24．3万个、民办非企业单位19．5万个、基金会2168个;在各级民政部门备案的城市社区社会组织20多万个、农村专业经济协会4万多个。社会组织作为一种重要的社会管理力量，具有提供公共服务、反映利益诉求、规范社会行为、扩大公众参与、促进社会稳定发展等多方面的积极功能。伴随着我国社会组织力量的逐步壮大，社会组织在社会管理中的积极作用日益增强。但同时亦须看到，由于多种因素制约，目前社会组织积极作用发挥尚不显著，与社会管理、社会建设的要求还有很大差距。加强和创新社会管理，为科学发展创造良好社会条件，迫切需要大力促进社会组织健康有序发展，进一步彰显社会组织协同社会管理的积极功能。

二、制约社会组织协同社会管理作用充分发挥的主要因素

1．对社会组织协同社会管理的认识不到位

一是一些地方党委、政府对新形势下社会组织的地位、作用、发展趋势等认识不足，极少数党政干部存在不信任社会组织，认为其不可靠;或防范社会组织，认为其发展会影响社会稳定和谐等偏差，未能将社会组织当作社会管理的主体来看待、培育和有效监管。以致在现实工作中，出现部分职能部门或将社会组织牢牢抓在手里不放，大事小事都由自己说了算，直接行政干预;或放手不管，不履行业务主管职责，也不与登记管理机关协调配合，对所属社会组织工作不闻不问等现象。二是部分社会组织定位模糊，发展方向不明，缺乏协同社会管理和公共服务的理念，讲权利多，讲责任和义务少，对社会需求缺乏积极回应。有的过多强调社会组织的“第三部门”属性，甚至主张独立于党委、政府主导的社会管理体系之外发挥社会组织的作用。三是不少社会公众对社会组织的认识比较陌生，关注度、认同度不高，遇到问题时主要还是倾向于寻求政府帮助，而很少考虑各类社会组织的帮助。

2．社会组织协同社会管理的能力不强

主要表现为，社会组织数量偏少，实力偏小，部分社会组织资源缺乏，队伍素质较低，能力较弱，具有较强公信力和影响力的社会组织不多。其主要成因：一是政府支持力度不够。如近年来虽然扶持社会组织健康发展的法规政策逐步建立，但我国尚无社会组织基本法，现有法规对社会组织的权利和义务规范均显不足，各地政策支持差异较大，总体上力度较小，且落实不够到位;目前虽然不少地方积极推进行业协会与政府职能部门脱钩，如浙江省大力推进行业协会与行政机关的人员、机构、财务“三脱钩”，长沙市264家行业协会与行政机关实现了人员、财务、职能、名称和办公场所“五脱钩”，但由于有的政府部门未能将应由行业协会承担的职能转移给行业协会，影响了行业协会的能力提高和作用发挥。二是有的地方党组织领导工作不够得力。社会组织的健康发展及其协同能力提高，有赖于坚强有力的党建工作。现在，包括湖南在内的许多省(市、自治区)已成立社会组织党工委，但市级及以下党委大都未成立相应机构，从而在一定程度上影响了对社会组织党建工作的领导力度，制约了社会组织协同能力的提高及其发挥。三是社会组织自身能力建设不足。如部分社会组织不重视规章制度建设，有的只有不规范的口头规定，有的制度缺乏科学性和执行力，内部管理比较混乱;部分社会组织不够重视人才队伍建设，加之受到财力不足等制约，其专职工作人员过少且素质不高，这些都影响着社会组织协同能力的提升。至于一些行业协会的违规之举，如以叫卖职位、评奖等手段敛财的行为，不仅没有起到协同社会管理的作用，反而严重危害了公共利益。尽管它们只是社会组织中的极少数，但对社会组织整体公信力的损害甚大。

3．社会组织协同社会管理的体制机制不健全

体制不健全的突出表现是，过去实行多年的对社会组织登记管理部门和业务主管单位双重负责体制，不仅使一些社会组织因找不到业务主管单位而无法登记，而且因管理功能分散，使政府监管很难到位，从而影响了社会组织的健康发展及其作用发挥。机制不健全主要表现在：一是政府购买社会组织服务、让社会组织承接政府转移或委托部分社会管理与公共服务职能的进程比较缓慢，机制建设滞后。二是社会组织的有关利益诉求机制不健全，因而社会组织不仅难以充分听取和有效整合其成员的利益诉求，而且缺少向党和政府反映诉求的制度性平台。三是不少地方尚未建立社会组织检查、评估、奖惩等配套监管机制，难以为政府购买服务、财税优惠和奖优罚劣等提供可靠依据，不能有效激励社会组织健康发展和发挥社会管理协同作用。

三、充分发挥社会组织社会管理协同作用的基本思路和措施

笔者认为，落实党和国家关于加强和创新社会管理的战略部署，进一步加强和完善社会管理格局，充分发挥社会组织的协同作用，增强社会管理合力和实效，应采取以下基本思路和措施。

1．切实转变观念，形成发挥社会组织协同作用的正确共识

应采取加强宣传教育和舆论引导、增强社会组织先进典型示范效应等举措，引导和促进人们特别是各级领导干部树立社会管理须多方参与、共同治理的观念，形成发挥社会组织协同作用的正确共识。社会组织有效协同社会管理的关键，在于党委、政府对社会组织的信任和尊重。各级党委、政府应从务求社会管理创新实效、为科学发展创造良好社会环境的战略高度，把社会组织真正看作社会管理的重要主体，将其发展和监管纳入议事日程，纳入经济社会发展总体规划和绩效考核体系，加大培育扶持力度，推动社会组织健康有序发展，引导和支持社会组织在党和政府希望、人民群众需要的领域充分发挥作用，同时加强对社会组织的监管，切实把社会组织发展成为党和政府可以放心、可以依靠的力量。社会组织要切实增强协同社会管理的自觉性和责任感，摒弃独立于党委、政府主导的社会管理体系之外发挥作用的错误观念，积极回应党委、政府和广大群众的需求，认真扎实做好协同社会管理的各项工作。对于社会公众，要通过加强知识普及、舆论引导、公众实践体悟等途径，提高社会组织的认同度和影响力。

2．加强多方联动，提升社会组织协同社会管理的能力

提升社会组织的协同能力，需要加强社会组织与政府、党组织、社会公众的多方联动，共同促进。其一，政府应完善法规政策。国家应根据进一步加强和完善社会管理格局的要求，尽快对现行有关社会组织的法律法规进行修订完善，并适时出台涵盖整个社会组织发展的基本法，对社会组织的地位、作用、权利和义务等作出明确规范;各地应加强探索，根据社会组织发展以及发挥协同作用的迫切需要，出台相应的地方性法规，推动社会组织发展和作用发挥尽快步入规范化、法制化轨道。与此同时，各级政府应加大支持社会组织发展的政策力度。如制定和完善政府经费资助与奖励、税收优惠、采购社会组织服务、鼓励个人对公益组织捐赠等政策，并切实抓好法规政策的执行，加强对社会组织的技术指导、协调沟通服务，大力扶持社会组织健康有序发展并发挥作用。其二，党委应切实加强对社会组织的领导。从发展趋势看，乡镇(街道)以上党委一般都应成立社会组织党工委，指导、督促社会组织抓好党建工作，社区(村)党组织也应将社会组织党建工作纳入重要职责范围，以促进社会组织充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，沿着正确方向发挥协同功能。其三，社会组织要切实加强自身建设。主要包括，建立现代社会组织制度，健全组织机构，明确会员大会、理事会和管理层的职责，形成有活力、有特色的规范的组织体系;完善议事决策、财务管理、会员管理、民主监督等制度，提高制度的执行力，减少社会组织的行政化倾向，有效规范其会员的行为;加强党建工作，健全党的组织，创新活动方式，努力将党组织建成社会组织的坚强领导核心，使党员成为社会组织的中坚力量;加强队伍尤其是专职工作人员队伍建设，建立激励和约束机制，适当增加专职工作人员，着力提高工作人员素质，有效激发其工作积极性和主动性，提升服务会员和社会公众、协同社会管理的能力和水平。其四，应引导和鼓励公众以实际行动关心、支持社会组织健康有序发展。如积极捐款捐物，主动担任志愿者并传播志愿精神，对社会组织进行监督等。

3．推进改革创新，健全发挥社会组织协同作用的体制机制

当前，应突出四个重点，以推进改革创新，健全体制机制。其一，推进管理体制改革，“建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。”［2］针对不少社会组织因找不到相关机构挂靠而无法登记的问题，国家民政部已经明确，民政部门对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织，履行登记管理和业务主管一体化职能，这意味着此三类社会组织今后可直接登记。在社会组织管理方面，应逐步将社会组织业务主管单位改为业务指导单位，建立登记管理机关与业务指导单位的联系协调机制，加强管理服务，及时协调解决社会组织工作中遇到的困难和问题，共同推进社会组织健康有序发展。还可推广北京市建立“枢纽型”社会组织工作体系的经验，以人民团体为骨干，确认一批“枢纽型”社会组织，在现有人民团体业务覆盖不到的领域，通过改造、提升、新建等形式，构建一批“枢纽型”社会组织。“枢纽型”社会组织对同性质、同类别、同领域的社会组织进行服务、引导和管理，在政治上发挥桥梁纽带作用，在业务上发挥龙头引领和聚合作用，在日常管理和服务上发挥平台作用，承担有关社会组织的业务主管单位职责，负责业务指导，进行日常联系、服务和管理。其二，推进政府职能转变，建立健全社会组织承接政府转移或委托部分社会管理与公共服务职能的机制。要依据加强和创新社会管理的要求，对政府部门的职能进行全面系统的清理，并构建相关机制，把应由社会组织履行的职能与工作事项进行依法转移，把适宜于社会组织行使的职能与工作事项进行有序委托。如现由政府承担的微观层面的事务性服务职能、社会慈善和社会公益职能、部分行业管理职能、城乡社区大量公共服务职能等，都可转移或委托给社会组织。要建立健全政府承担、公开招标、合同管理、评估兑现的政府购买服务机制，把大量公共服务事务委托给社会组织，使社会组织既有事可做，又有服务收入，增强生存和发展的经济实力。 其三，建立健全社会组织的利益诉求机制。既要健全社会组织会员向组织反映利益诉求的机制，促进社会组织加强与会员的广泛交流、有效沟通，听取和整合相关利益群体的利益诉求，并协助政府协调利益关系，减少公共政策执行中的阻力;更应着力构建社会组织向党和政府表达利益诉求的机制，促进党和政府畅通沟通渠道，认真听取社会组织及其所代表的相关利益群体的意见和建议，使社会组织的声音通过其代表或发言人之口上传到政府决策层面，提高公共政策的公正性和科学性。其四，健全社会组织的监管机制。对社会组织坚持积极引导发展和加强监督管理“两手抓”，才能保障社会组织成为党委和政府进行社会管理和公共服务的重要补充。为此，要健全相关法律法规，严格依法监管;制定社会组织行为规范和活动准则，构建社会组织管理信息平台，实行社会组织信息公开，建立健全社会组织检查、评估、激励、查处、退出等机制，提高政府监管实效，强化社会监管力度;党委、政府要加强对社会组织诚信自律建设的引导，促进社会组织提高管理服务水平，积极发挥协同社会管理的作用。

［1］赵凌云．分类培育发展社会组织的对策研究——以北京市东城区为例［J］．中国民政，2011，(2)．

［2］中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要［N］．光明日报，2011-3-17．