“县权公开”的重点难点解析及对策*

黄玲丽

(信阳师范学院，河南 信阳 464000)

2009年3月，中央纪委、中组部启动了四川省成都市武侯区、江苏省睢宁县和河北省成安县三地的“县委权力公开透明运行”试点工作。2010年11月，颁布了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》(下文中均简称《意见》)。“县权公开”的局部试点以及全国范围内的推行，是近年来我国基层政治生态建设与发展的有力举措和鲜明亮点。“县权公开”，标志着基层民主政治建设，在经历村级、乡级之后进入到县级政权的新阶段，并且是进入到基层核心权力公开运行的关键阶段。作为我国基层政权的最高权力，县委权力尤其是县委书记权力的公开运行，对于规范权力行使、强化权力监督等具有切实的引领与示范作用，而且对于推进党内基层民主发展具有重要意义。

一、“县权公开”的理论与实践意义

在我国，县级政权具有重要的政治区位。这种政治区位，不仅仅是因为县级政权处于行政区划结构中承上启下的关键位置，而且还在于县级政权在组织结构上的完备性。在运行已久的村、乡两级基层民主实践之后，“县权公开”的试点与推行，毫无疑问，触及到了基层政治权力的核心，进入到了基层民主的关键领域，必将对基层民主的发展起着示范和引领作用。

1．“县权公开”是基层政治民主发展的自然延续

“县权公开”是基层政治民主实践中，继村民自治、乡镇领导“公推直选”之后的又一重大举措。基层民主发展实践中，村民自治已运行多年，虽然还存在着不少的问题，但是累积的经验更为重要。村民自治，作为基层民众表达民主诉求、行使民主权利、推进民主管理的重要渠道，在化解基层矛盾、维护社会稳定以及促进基层民主发展等方面，发挥了重要作用。相比较村级，乡镇则是拥有多种行政权力的最低一级的国家政权。自从20世纪80年代取代人民公社建立乡镇政权以来，在各种改革中发展和完善。总的来看，由最初的精简机构、人员分流到乡镇撤并，再到领导干部的“公推直选”，已经由精简机构、党政分开进入到了乡镇党委领导干部的“党推民选”，进入到了乡镇权利的核心。因此，基层民主政治建设，由村级、乡级民主向上延伸，进入县级政权，则是基层民主发展实践的自然延续。

2．“县权公开”是规范用权、科学执政的客观要求

中央推行县委权力公开透明试点，是国家探索规范权力行使、强化权力监督的重要举措。这次“县权公开”的全国试点运行，没有选择县级政府作为切入点，而是直接选择县委权力，除了发展党内民主的大背景之外，更在于县委较之于县政府则具有更集中的、更宽大的权力性。权力是滋生腐败的温床，而公开是医治腐败的良药。在县级政权，县委是权力的核心，政府处于党委的领导之下，党务与政务公开特别是党务公开，既是公开走向全面而深入的客观需要，也是从源头上遏制腐败的有力举措。县委权力的公开透明运行，使县级所有权力都处于广泛的社会监督之下，将会激活和强化各种监督力量，必将对县级规范用权、科学执政产生更直接更有效的推动力，也必将对县域经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设产生直接而积极的影响。

3．“县权公开”是发展党内基层民主的战略举措

公开既是民主的要求，也是民主的内容，更是监督的前提。党的十七大报告明确把党务公开作为发展党内民主的一项重要任务和基本要求，也明确把党内基层民主作为发展的重点。推进“县权公开”，是当前党的自身建设的工作重点之一，是继“村务公开”、“镇务公开”之后，发展党内民主、深化党务公开的重要举措。以“县权公开”来推进党内民主，不仅仅是一种“党内民主，基层先行”的渐进式民主发展理念，更重要的在于实现以县域良好政治生态从而带动县域全面的、稳定的、持久的发展。“基础不牢，地动山摇。”党内基层民主既是党的自身建设的重点，也是加强党执政能力建设的基础性环节。县委县政府是基层社会发展的领导者，当然也是基层党内民主的组织者、指导者，从“县委权力公开透明运行”入手推进基层民主发展，更具有“说服力”和示范性。正如有学者指出：“党内基层民主处于发展党内民主实践的最前沿，遇到的问题最多，探索解决的办法也最多。党内民主发展的创新活力、创新实践和创新成果在很大程度上都来自发展党内基层民主的探索。”［1］P64

二、“县权公开”的重点与难点解析

“县委权力公开透明运行”，这里的“权力”指的是整个县委领导班子的权力，但关键的是县委书记的权力;这里的权力“运行”有两个条件性词语“公开”和“透明”，“公开”是“透明”的前提，权力的“公开”与“透明”又是权力监督的要件。不管从词义本身来看，还是前期“三地”(江苏省睢宁县、河北省成安县和四川省成都市武侯区)试点实践来看，“县权公开”的重点在于“公开”，而难点在于“监督”。

1．“县权公开”的重点是权力公开

县级政权在我国行政区划和政权结构中均处于特殊的地位，是国家政权与社会和民众直接关联的重要节点。在我国，县级政权拥有除外交、军事等之外的较为完整的权力结构，其中县委书记具有对当地的重大项目、人、事、财的决策与支配权，权力则更为集中，因此，县委权力公开尤其是县委书记权力公开，是对传统的县治模式的重大改变，会涉及到方方面面的利益，会受到方方面面的阻力。总的来看，作为“县权公开”的重点，权力公开的阻碍主要来自于三个方面：观念层面、利益层面和制度层面。

(1)观念层面：“官本位”思想。“官本位”与“民本位”相对立，一般是指人们的社会价值观趋向于以“官职”大小来定位社会价值与自我价值的高低，没有“官职”的其他职业也会比照“官职”来定位。中国有两千多年的封建社会发展阶段，封建文化和封建制度是“官本位”思想的历史根源。从“官本位”思想的残存现实来看，在经济政治文化发展相对缓慢和落后的地方，也就是社会基层，表现得更为明显。因此，基层领导干部以及公务员都或多或少、或明或暗地存在“官本位”思想，在工作、生活特别是社会交往中“官本位”思想的流露、“官本位”的言行随时能见诸于报端。县委书记作为地方官员，掌管县域内的几乎所有大事、大权，“官本位”思想的存在及其所带来的负面影响也是不用忽视的。

(2)利益层面：“权力异化为利益”。权力与利益有着历史的现实的复杂关联，权力能带来利益，利益则天然地趋向于权力。与“官本位”思想相对应，人们认为权力是身份和地位的象征，而不同的社会身份和地位则能享受不同质与量的利益。获取利益必须要通过一定的手段和途径，而通过权力这种手段来获取利益，则是具有直接性、效率性和魔力化的办法。马克思曾指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”［2］P82不可否认，从权力获取和行使主体的角度来看，利用手中的权力去谋取比常人更多的物质利益和精神利益，常常是权力追求者和拥有者难以跳跃的心理动因。县级官员以及基层公务员对权力的追求和行使，同样不可能剥离对利益的获取，问题的关键当然在于：利益获取的正当性与非法化的区别。

(3)制度层面：“一把手”体制。县级政权，县委书记是主持县域全面工作的“一把手”，其权力的过分集中、监督的虚化与空转，使得县委书记这一职位成为各种腐败现象和腐败问题“多发地”。有人形象地说，“一把手”体制是县委书记成为高风险岗位的重要原因，因为县委书记除了外交、军事、国防等方面没权外，其他几乎都能管，权力大，监督少，出事概率就高。权力过分集中，既是县级“一把手”体制的权力配置的表现，也是“一把手”体制的现行制度安排的结果;而体制内外的监督虚化与空转，则是县级“一把手”权力膨胀、为所欲为直至走上违法犯罪道路的重要外因。

2．“县权公开”的难点是权力监督

绝对权力导致绝对腐败。缺乏有效权力制衡，权力监督便会流于形式，更不可能“对一把手”权力形成真正的监督。“县委权力公开透明运行”，其良好成效的获得必然要面对和克服权力监督的难关。权力监督困难重重，但权力配置体制和权力监督体制存在的缺陷则是两个不容忽视的重要原因。

(1)权力配置体制的缺陷。在我国现行权力配置体制下，县委权力是县级政权的权力核心，又由于县委书记一般都兼任县人大主任，县委书记在所辖县域内自然就成为权力的核心，拥有着县域内所有的人权、财权和事权，成了真正的权力“一把手”。这种权力过分集中的领导体制随着改革的深化和社会的发展，其权力配置的缺陷也就愈发显露，这既违背于“人民主权”的理念，也会愈来愈阻碍于社会经济的发展、和谐社会的构建。而这种权力配置体制的缺陷，致使权力监督，尤其是“一把手”的权力监督往往是虚化的、“空转”的。对于权力过分集中的现象，邓小平曾指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”［3］P328－329

(2)权力监督体制的缺陷。目前权力监督体制的缺陷可以从两个方面来认识：即党内监督体制的缺陷和党内党外联动监督体制的缺陷。党章中规定党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。党内的专门监督机关——纪委实行这种双重领导体制，本意是为了增强其独立性、提升其权威性，但实践中其独立性和权威性非常有限，几乎很难发挥对同级党委成员特别是县委书记“一把手”的监督作用。究其原因：从体制安排上看，县级党委与纪委之间理论上的监督与被监督关系被现实中的领导与被领导关系所取代;从实践运行状态来看，两者间或许是“经济利益攸关方”或许是“政治命运连接体”及其他原因。另外，从党内党外监督的联动性来看，主要存在着轻视党外监督的问题。从对县级党委的监督来看，监督渠道还是很宽广的，如人大监督、政协监督、群众监督以及舆论监督等等，但是监督效用却很低微，尤其是人民群众的监督。

三、促进“县权公开”的对策

县委权力公开透明运行，是当前我国基层政治改革的重大举措，在经历和累积“三地试点”经验后，正在全国范围内推广运行。无论从理论角度还是实践层面，“县权公开”重点是“权力公开”，难点则是“权力监督”。“权力公开”要以“限权”为核心，直面权力公开的宽度和深度问题;“权力监督”要以领导的“限权”和人民的“扩权”为核心，在监督体制创新上有新突破、在发挥人民监督主体效用上有新发展。

1．权力公开的宽度问题

县委权力公开透明运行，首要的问题就是权力公开的宽度问题，即横向的“勘权限界”，在此基础上最大限度公开权力。《意见》指出，要按照党内有关法规文件，明确划分县党代会，县委全委会、常委会及其成员，县委各职能部门的职责和权限，编制职权目录。前期试点工作中，成都市武侯区把这一环节称之为“固化权力”。推动权力公开，公开哪些权力至为重要。党的权力来源于党员的“让渡”，本源则是人民的权力。党没有任何私利，党的干部没有任何“特权”，一切来源于党员和人民的权力都应该在“阳光下运行”。从这个角度上将，除涉及“党内保密原则”之外的一切公权力都应该公开，这就是权力公开宽度问题的基本原则。

2．权力公开的深度问题

县委权力公开透明运行，关键的问题就是权力公开的深度问题，即纵向的“勘权限界”，在此基础上最大限度公开权力。《意见》指出，要编制并公布权力运行流程，要公开决策事项，尤其要加强对县委书记职权的规范。前期试点工作中，成都市武侯区把这一环节称之为“权力运行流程”。权力公开的深度问题，既指要以“一把手”县委书记“限权”为核心，也指所有县委权力运行的各个环节的公开与透明，关键是抓好决策、执行、结果等主要环节。推动权力公开，如何公开权力同样重要。睢宁县、武侯区和成安县三地的试点工作，都涉及并推动了“一把手”县委书记的自我限权、主动还权问题。从某种程度讲，“一把手”县委书记的自身素质、改革态度、政治智慧与勇气，是权力公开深度问题的关键因素。

权力公开的宽度问题是解决“公开哪些权力”，权力公开的深度问题是解决“如何公开权力”。权力公开，既要解决一切公权力都毫无例外的公开透明运行，又要解决涉及民众切身利益的、重要领域的权力运行关键环节的公开透明运行，尤其是“一把手”县委书记的“限权”与“还权”问题。

3．权力监督的体制创新问题

党的十七大报告指出：“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”［4］P32在决策权、执行权和监督权三种权力中，监督权是决策权科学运用、执行权规范行使的基本保证，因此，有效监督是权力运行质量的重要保证。权力监督体制的创新，既是理论问题更是实践问题。结合“县权公开”的试点实践，推动党内纪委监督的体制创新，党外人大、法院和检察院分权制衡机制创新是重中之重。县纪委是基层党内的专门监督机关，目前实行的是同级党委和上级纪委的“双重领导体制”。如前文所述，在“双重领导体制”下，纪委监督工作的独立性与权威性受到一定程度的限制。为增强党内纪委监督的效力，不少学者提出在推行党内纪委监督的“垂直领导”方式。在基层，推行这种新的纪委系统领导方式，既能保证原有权力结构的相对稳定，也能实现尤其基层党内监督的效能问题。党外监督，在基层也有很多的渠道，但人大、法院和检察院“分权制衡”是不容忽视的重要监督形式。十七大报告指出：“建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审批机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”［4］P30为真正实现审判权、检察权的独立与公正，也有学者建议“建立县域司法制衡的关键就是让县法院和县检察院的从地方收归中央，由中央实行垂直管理。”［5］P24因此，党内党外监督体制的创新，“垂直管理”方式将是值得探索和尝试的。

4．权力监督的“主体回归”问题

“县权公开”实践中，考察监督主体非常广泛，有党的纪律委员会，有人大、政协、法院、检察院，有群众、媒体等监督主体。关于监督问题，《意见》指出：“要坚持党内监督与党委监督、专门机关监督与群众监督相结合，整合监督力量，畅通监督渠道，加强情况反馈，形成县委权力特别是县委书记权力运行的制约监督机制和反映问题处理工作机制，保证权力正确行使。”既强调充分调动各种监督主体，又强调各种调监督主体间的监督合力，是《意见》关于权力运行制约监督机制的重点。那么，基于“一切权力属于人民”的我国社会主义法治的基本理念，无论党内监督还是党外监督，也无论是何种形式和何种途经的监督，都应该逐步回归以“扩权”为特征的人民群众监督。对人民监督主体的“扩权”与“县权公开”中领导干部和职能部门的“限权”，是同一政治改革实践中可以同时实现的两个目标。从权力监督这个角度看，县委领导干部和职能部门的“限权”只是一种手段，而人民监督主体的“扩权”才是目的。人民群众监督是社会主义国家人民当家作主的本质体现，是确保权力正确行使的重要保证。人民群众监督主体的“扩权”，既符合我国社会主义法治的基本理念，又是当前基层整合监督力量的核心内容。总的来看，基层公权力的监督工作，是系统而复杂的工程，应以人民群众监督主体的“扩权”为重点，有效整合各种监督力量、加强监督力度、提高监督效果，形成各种监督主体协调行动各种监督方式配合运用的权力运行制度和监督局面。

［1］孙萌，罗刚．论推进党内基层民主建设的理论与实践［J］．经济与社会发展，2010，(3)．

［2］马克思恩格斯全集(第1卷)［M］．北京：人民出版社，1956．

［3］邓小平文选(第 2卷)［M］．北京：解放军出版社，1994．

［4］中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编［M］．北京：人民出版社，2007．

［5］于建嵘．中国的县政改革实践：困境与出路［J］．中国延安干部学院学报，2011，(1)．