英中两国失业保险制度比较研究*

张新文，李修康

(广西民族大学，广西 南宁 530006)

中国失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度，其主要目的是降低失业给劳动者带来的经济冲击，保障其基本生活，促进其顺利再就业。它既是社会保障体系的重要组成部分，又是就业政策的重要补充。在经济全球化和社会转型的背景下，由于多种因素的影响，中国失业保险制度仍存在不少亟待解决的问题。观之英国，其失业保险制度经过近100年的发展和完善，在理论发展和实践过程中，创造了许多宝贵的经验。这些经验对中国失业保险制度建设具有着借鉴意义和促进作用。

一、失业保险的覆盖范围

1911年，英国颁布了《国民保险法》，开创了强制性失业保险制度的先河，后被许多国家效法，构成了世界失业保险制度的主流。英国失业保险的现行立法是在1995年。英国法律规定所有拥有固定工作的人员均有义务参加失业保险，因此，劳动者是否参加失业保险不取决于个人的意愿。英国失业保险覆盖范围包括所有周收入在62英镑以上的雇员，还有自我雇佣者(又称自雇人员)、缴纳减额养老保险费的已婚妇女和遗孀［1］。目前英国失业保险覆盖率已经达到全部劳动力的86%［2］。可见，英国失业保险的覆盖范围十分广泛。

在中国，城镇企业事业单位和城镇企业事业单位职工依照1999年《失业保险条例》的规定，共同缴纳失业保险费。从现实情况看，中国失业保险覆盖范围并不广。2009年末全国城镇就业人员31120万人，而参加失业保险人数仅为12715万人，参保人数仅占全国城镇就业人员总数的40．85%;参加失业保险的农民工人数为1643万人，若按全国农民工总量22978万人计算，其参保率仅为7．15%［3］。很明显，参加失业保险的绝大多数人还是“正规部门”的从业人员，而个体工商户及其雇员、未经注册的私有企业的从业人员、乡镇企业从业人员、政府部门为下岗职工等安置的公益性就业人员、从事家政服务的人员等数以亿计的“非正规就业”群体仍未纳入失业保险覆盖范围。此外，农民工纳入失业保险覆盖范围还十分有限。将于2011年7月起施行的《社会保险法》中明确规定：职工应当参加失业保险，由用人单位和职工共同缴纳失业保险费。但是其强制性和实施效果怎么样，依然有待关注。

二、失业保险基金的筹集和使用

英国失业保险基金由国民保险基金收入和政府财政拨付两部分构成，属于“雇主、雇员、政府三方负担”模式，具有险金共担的特点。国民保险基金由雇主和雇员共同缴纳。雇主和雇员按雇员周工薪收入的一定比例缴纳。总体而言，英国社会保障缴款高于最低工资标准。英国政府对失业保险投入巨资，投入形式多样，最常见的方式是对失业保险预算出现的赤字进行全额负担，还对因各种原因失业但没有资格领取失业保险金的人员给予救济。与其他欧盟大陆国家相比，英国社会保障缴费占社会保障基金的比例要少得多，其社会保障缴费不到社会保障基金的50%［4］。由于英国实行现收现付制，所以包括失业保险基金在内的社会保障基金不会出现因受到经济波动的影响而遭受损失的情况。

在中国，失业保险基金由用人单位和职工缴纳的失业保险费、失业保险基金的利息、财政补贴以及依法纳入失业保险基金的其他资金构成，与英国相似。其来源主要集中在城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳的失业保险费和城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳的失业保险费(城镇企业事业单位招用的农民工无需自己缴纳失业保险费)，不足部分由地方政府补贴，筹资水平较低。中国失业保险基金用于以下支出：失业保险金、医疗补助金、丧葬补助金和抚恤金、接受职业培训和职业介绍的补贴、与失业保险相关的其他费用。值得注意的是，近年来，中国失业保险基金收入和支出不断增长的同时，其滚存结余越来越多与制度功能发挥不充分的矛盾更加突出。中国失业保险基金结余从1999年的160亿元激增到2009年的1524亿元，增长了近10倍［5］。为此，中国应在建立对失业保险的稳定且可持续性财政支持的同时，应该做到失业保险供需平衡，并确保失业保险基金保值增值。

三、失业保险待遇

在英国，要享受失业保险待遇必须符合以下条件：年龄在18岁以上的失业者或每周工作低于16小时的人;最近2个纳税年度中的1年足额缴纳社会保险费(且缴费收入基数不低于应税周收入低限的25倍)或者最近2个纳税年度中每年的社会保险费的收入基数不低于应税周收入低限的50倍;在职业介绍所登记失业，并且2周到介绍所填一次表;具有劳动能力并愿意从事全时工作［2］。失业人员如果因就业期间本人不正当行为而失业、或无正当理由而自动离职、或放弃任何可以就业的机会和不参加培训计划的，不能申请失业保险待遇。英国所有失业保险受益人，不论其在原工作单位收入的多少，均领取同等数量的失业保险津贴［4］，最长申领期限为182天至6个月。如果失业保险待遇不能满足家庭需求，可以申请收入补贴。这项规定主要是确保个人或者家庭能够达到一个指定的特定值，满足他们的生活需求［6］。1995年，英国出台《新的求职者法案》。新法案指定单一补贴，即“求职者津贴”，代替以前的失业保险待遇和收入补贴两个待遇，目的是鼓励失业人员就业。求职者津贴发放标准是满25岁或者25岁以上单个求职者或者单个家长津贴每周最多可以领取65．45英镑，而单身或者25岁以下可以领取51．85英镑，一对夫妇可以领取102．75英镑。津贴发放将根据通货膨胀因素每年适当提高标准。［6］

在中国，失业人员领取失业保险金的条件是：失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满1年的;非因本人意愿中断就业的;已经进行失业登记，并有求职要求的。领取失业保险金的期限按照失业前用人单位和职工累计缴费时间来确定：累计缴费满1年不足5年的，最长为12个月;累计缴费满5年不足10年的，最长为18个月;累计缴费10年以上的，最长为24个月。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，但最长不超过24个月。失业保险金领取期限自办理失业登记之日起计算。与英国相比，中国失业保险待遇的申领期限较长，这就弱化了其促进就业的功能。失业保险金的标准不得低于城市居民最低生活保障标准，具体由各省、自治区和直辖市人民政府确定。2009年全国平均失业保险金为每月446元［7］，待遇水平偏低。用人单位招用的农民工连续工作满1年，并且单位已经缴纳保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由经办机构根据其工作年限，对其支付一次性生活补助。总体而言，当前在中国低工资和高通货膨胀的现实情况下，现有的失业保险待遇水平无法保障失业人员的基本生活需要。

四、失业保险制度的管理

英国失业保险的实施由英国政府设立专门的机构进行管理，失业保险基金由社会保障部和就业部共同负责。社会保障部的缴费机构负责缴费记录的管理，就业服务机构和待遇支付机构负责失业待遇的支付，一般通过地方就业中心或待遇支付办公室来具体实施。英国失业保险管理机构还对具有工作能力的人员提供帮助，并通过各种形式为求职者提供免费服务，对雇主提供发布用工信息等服务，以促进失业人员顺利再就业。

在中国，国务院人力资源和社会保障部主管全国的失业保险工作。县级以上地方各级人民政府人力资源社会保障部门主管本行政区域内的失业保险工作。社会保险经办机构依照《失业保险条例》和《社会保险法》的规定，具体承办失业保险工作。中国失业保险基金实行地方管理，市级统筹，由于统筹层次偏低，各地在筹集和使用失业保险基金方面存在差异的同时，也导致了覆盖面的差异。此外，目前中国社会保险经办机构的职责和角色仍未得到充分的认可和肯定，其在开展业务过程中存在着工作内容繁杂、运行经费不足、工作人员缺少、工作效率较低等问题。由于管理体制不完善，导致管理费用支出的比例过高，违反法律规定的失业基金被浪费、挪用、甚至侵吞的现象也时有发生。

五、结论与思考

通过以上的比较分析，我们发现，英国和中国的失业保险制度都是在特定的社会背景和条件下建立和发展起来的。从建立和发展历程看，中国失业保险制度基本适应社会主义市场经济发展的需要，先后为2500多万失业人员提供了失业保险待遇，同时促进了新兴劳动力市场的发展，但同样可以看到，中国失业保险制度仍然不完善。这就需要我们在学习借鉴国外有益经验的基础上，立足中国国情，不断地创新和完善。

1．扩大失业保险覆盖范围。失业保险应成为惠及所以劳动者的一项基本保险，建议结合国家的产业政策、就业政策和经济发展的具体情况，逐步扩大失业保险的范围，将大学生和流动就业人员纳入失业保险范围［7］，解除他们以不同形式实现就业的后顾之忧。其次，合理制定扩面征缴计划，对完成或未完成扩面征缴供工作目标的单位及其领导，给予相应奖惩或处罚，并且要建立健全联动机制，形成扩面征缴工作合力。再次，做好用人单位的宣传工作，营造用人单位、职工参加失业保险的良好氛围，逐渐以非公有制企业等为重点，做好非公有制企业及其从业人员的参保工作。

2．健全失业保险基金筹集与使用机制。首先，建立制约机制，加强基金征缴与管理，为保障失业人员的基本生活并促进其再就业提供有效的资金支持。其次，加大劳动保障监察执法力度，做好失业保险基金征缴及欠费追缴工作。再次，规定任何单位不得擅自扩大失业保险开支项目，以保证失业保险基金的安全性，对于违规操作而造成基金流失的，要按有关规定严肃处理。

3．提高失业保险待遇水平，适当缩短待遇领取期限。提高失业保险待遇水平时，需要考虑以下几个因素：要体现权利与义务相结合的原则，履行义务多者应当享受更多的权利;鼓励失业人员积极就业，避免对失业保险的过分依赖;针对一些特殊失业群体的需求提供针对性的服务;与其他社会保障项目相衔接，保证失业者享受到更专业的服务;放宽领取失业保险待遇的条件，提高“非正规就业”群体享受失业保险待遇的机会。另外，基于权利义务相一致原则，以及失业人员自身再就业能力的高低，适当缩短失业保险待遇的领取期限。

4．完善失业保险管理体制。首先，严格施行《社会保险法》，同时对《失业保险条例》进行适当修改，并做好相关配套法规的制定。其次，健全失业保险管理与监督机制，加强失业保险基金的预算、管理和核算工作，杜绝新的挤占挪用，确保基金保值增值。再次，给予地方自主权，人力资源和社会保障部负责制定总体规划和统一政策，地方政府和人力资源社会保障部门制定具体的实施办法并组织实施，同时要健全就业服务中心，为失业人员提供更好的就业与再就业援助和指导。

5．提高失业保险业务管理水平。首先，学习借鉴英国失业保险与就业服务工作的有效做法，根据中国国情，吸收到失业保险制度建设和就业服务工作中，不断改进业务经办流程，规范实际操作，提高服务质量和效率。其次，引进绩效管理的理念和方法，在目标设计、条件准备、人员安排、工作方法、评估考核等环节，实现规范化、科学化和系统化的管理。再次，完善“金保工程”，做好社会保险统计报表的数据采集、汇总和分析工作。

6．增强失业保险促进就业、稳定就业和预防失业的功能。在增强失业保险促进就业功能方面，首先，要树立新的失业保险理念，以构建积极的失业保险制度为目标，完善失业保险促进就业的功能;其次要进行制度设计安排，放宽现行失业保险规定中促进就业项目的享受群体范围，适当增加能够强化失业保险促进就业功能的支出项目［2］。在使用失业保险稳定就业和预防失业方面，应该增加失业保险基金用于支付社会保险补贴和岗位补贴等方面的支出，帮助困难用人单位稳定就业岗位。此外，还应积极研究探讨实行弹性费率，并采取多种措施拓宽就业渠道。

［1］英国的失业保险［EB/OL］．中国劳动咨询网：http：//www．51labour．com/labour－ law/show － 15976．html，2011 －01 －08．

［2］刘燕斌．构建积极的失业保险制度［EB/OL］．中国人事报网：http：//www．rensb．com/showarticle．php?articleID=16350，2011 －01 －09．

［3］根据人力资源和社会保障部发布的《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》整理．

［4］阿塔·侯赛因．欧盟各国的失业保险计划［J］．中国社会保障，2009，(1)．

［5］根据人力资源和社会保障部(原劳动和社会保障部)发布的《1999年度劳动和社会保障事业发展统计公报》和《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》整理．

［6］韩标．英国：从失业保险到求职者津贴［J］．中国社会保障，2010，(11)．

［7］吕学静．我国失业保险制度功能的改革与优化［J］．中国社会保障，2010，(9)．