当前我国基层行政伦理失范的表现、原因及治理对策
2011-08-15吴彩虹
吴彩虹,宋 锋
(1.湖南财政经济学院,湖南 长沙 410205;2.湖南师范大学,湖南 长沙 410081)
一、当前我国基层行政伦理失范的表现
1.基层行政人员行政权力的寻租。基层行政人员行政权力寻租是指基层行政人员利用行政权力为部门窃取公共资源,为自身谋取私利,侵害和损害人民群众的利益以实现个人利益的最大化。基层个别行政人员在运用行政权力的过程中将市场交换原则带入公共行政领域,这就导致了部分基层行政人员利用手中的权力和制度的漏洞来为自己获取高额回报。在基层行政管理活动中,个别基层行政人员时常把本来可以用于基层生产性活动的资源浪费在一些无益于基层社会发展的活动上。例如寻租者进行游说所花费的时间和精力等等。权力寻租对社会来说,可能会造成社会资源浪费,对寻租者自身来说可能会出现务实、进取和全局精神减弱,而对于民众来说,可能会导致民众对政府失去信心、贫富差距拉大乃至社会不平等等恶劣的社会问题。
2.基层行政人员服务意识淡薄。公共行政是对社会价值进行权威性的分配。早在古希腊时期,柏拉图就对良好公共行政进行了思考:“我们建立这个国家的目的并不是为了某一个阶级的单独突出的幸福,而是为了全体公民的最大幸福[1]。”公共行政的公共性表明其行政权力属于公有权力,而非私有权力,政府及其行政人员有责任,也有义务运用公共权力为公民和社会提供良好的公共服务。在现代化进程中,我国基层政府组织及其行政人员的官僚化倾向的内在变化,非常值得关注的是,当前部分基层行政机关坐、等、看的思想观念尚未根本扭转,服务对象不清,主动服务意识淡薄,对服务行政抱冷漠和消极的态度,这就颠倒了公共行政的目的与手段,背离了公共行政的公共性和服务性原则。
3.基层行政人员责任观念淡化。行政伦理是对行政活动的道德审查,它是以“责”、“权”、“利”的统一作为基础的,其中“责任是建构行政伦理学的关键概念”[2]。基层行政人员权力的授予必然伴随着责任的规定,基层行政人员的权力无法脱离责任而单独存在。作为公共权力的载体,基层行政人员亦必须承担与公共权力相应的责任,以保证公共行政的公共性质。但是在我国基层行政管理活动中,由于受权力本位观念和传统的官本位的影响,许多基层普通行政人员,甚至领导干部始终认为行政职权就是用来管理基层的方方面面的,约束相对人行为的。在现代化进程中,市场经济使传统的行政伦理体系受到了严重的冲击,在作为行政机关治理主体的基层行政人员的自利性也被充分激发的情况下,传统的伦理说教连同计划经济体系一同开始瓦解,权责关系的失衡和物质利益的诱导导致了不少基层行政人员公仆意识淡薄、责任意识缺失、裙带人情行政、收贿索贿行政、拖沓超时行政日益彰显,严重侵蚀了基层行政权力。
4.“政治作秀”大行其道。弗里德雷克森在其著作《公共行政的精神》中论述到:“新公共行政回应和授能的对象是公民。[3]”但是我国部分基层行政机关及其行政人员在行使权力的过程中,存在着对上负责与回应民众的颠倒,在同时发生对上级负责和回应民众之间的矛盾时,基层行政机关及其行政人员最终总倾向于对上负责而很少回应民众、为民请命。当前,作为基层行政人员考核和晋升标准的政绩常常被不适当地量化为指数,这导致基层行政人员大搞形象工程来完成数字指标,这也造成在行政活动中,有的基层行政机关及其行政人员脱离现实,脱离群众,只对上负责,总是以能否为自己捞取政治资本作为行使权力的标准和原则,不择手段地想方设法追求所谓经济建设的政绩,大兴政治做秀,走所谓“官出数字,数字出官”的怪圈子。“这种错误政绩观指导下的政治做秀导致政策执行走样,行政效率低下,使国家和人民利益受到重大损失,长此以往,甚至会带来行政合法性危机。”[4]
二、当前我国基层行政伦理失范的原因
1.基层行政人员人格缺陷。基层行政人员人格是指基层行政人员所独有的与其他社会主体不同的内在构成性。所谓基层行政人员人格缺陷是指基层行政人员所独有的内在构成性的发展不协调,是一种背离常态行政人员人际关系和个人风格的异常模式。基层行政人员的主要职责是为人民群众服务,为其争得更多的公共服务和公共利益,这一职业在普通群众看来是十分可观的,其实也包含了许多难以克服的内在困境,那就是在公共利益和私人利益发生矛盾和冲突时,需要他们做出正确的取舍。如果不能正确处理好这对矛盾,那么就很可能出现基层行政人员人格缺陷。基层行政人员在人格缺陷的诱导下,一般会导致他们很难向上晋升级别和工资,他们为了使自己在职业上有所发展,就会不惜运用各种手段,甚至走上违法的道路。目前,在基层已经开始实施领导干部年轻化,这一措施的出台使得很多年龄偏大晋升无望的老同志走错道路,如一些基层老领导在退休前运用手中的权力假公济私,贪赃枉法,这样权力寻租就应运而生。
2.对基层行政人员行为缺乏监督。孟德斯鸠曾经指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是亘古不变的一条经验,有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[5]以往,“我们在行政伦理建设问题上,习惯于从精神层面号召、宣传而忽视从制度规范层面建立伦理的动作保障机制,过于强调自律而忽视他律,这使得对行政人员的要求只限于软约束,缺乏硬性的强制力。[6]”基层行政人员有些违法行为之所以发生,并有所抬头,主要是缺乏强有力的监督和制约机制,忽视预防性的事前监督和监控性的事中监督,监督方式单一,这就导致基层行政人员难免为了自己的特殊利益,利用手中的权力使支配社会财富的便利首先满足自身的需要,这也是导致当代我国基层行政人员行政伦理失范的客观条件之一。监督和制约机制的缺乏主要是我国制度建设滞后,尚缺乏一套完整严密的监督制度,这在一定程度上影响了监督功能的正常发挥。
3.基层行政法律环境构建相对滞缓。依法治国是当代我国治理国家的基本方略,应该坚决尊重和维护法律的尊严和权威,保证国家的各项法律落到实处。但是,我国目前的基层行政法律环境构建相对滞缓,主要表现在以下两个方面:一是针对基层的行政立法本位主义严重,以法争权现象突出;行政立法不能适应社会生活的变化,立法内容相对滞后。二是立法方面,廉政法律法规的制定尚不够完善,反腐败法制建设相对滞后。
三、治理行政伦理失范的对策
1.加强基层行政人员的行政伦理教育。加强基层行政人员的行政伦理教育就是指政府部门根据基层行政人员行为规范对基层行政人员有组织、有计划地施加系统影响,使其接受这些规范并转化为自己内心信念的教育活动。基层行政人员行政伦理教育的核心理念是增强基层行政人员的公仆意识。要像马克思和恩格斯总结巴黎公社经验时,特别重视“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”[7]那样。邓小平同志曾在《党和国家领导制度的改革》的报告中指出:“当前,也还有一些干部,不把自己看作是人民的公仆,而把自己看作是人民的主人,搞特权,特殊化,引起群众的强烈不满,损害党的威信,如不坚决改正,势必使我们的干部队伍发生腐化。”[8]
要大力加强基层行政人员行政伦理教育,不断提高基层行政人员的道德责任意识,树立正确的行政价值取向和科学的行政伦理观,革除传统的“官本位”观念,让基层行政人员真正认识到以权谋私、权钱交易等腐败行为的社会危害性和自身的风险成本。以便促使他们牢固树立民主行政、法治行政和服务行政的伦理价值取向。第一是加强德性教育。基层行政人员的角色行为经常来自于基层行政人员个人的道德素养和个人的道德追求,因而不断地提高基层行政人员的道德水准,将是促成良好基层行政生活的一个重要因素。对他们的道德素养,不仅要加强他们正直、公正、诚实、守信、宽厚等美德,更重要的是要求他们将这些美德当作一种义务落实到具体的基层行政实践活动中去。第二是加强职业道德教育。基层行政作为行政中最底层活动领域,有其独特的道德标准和道德内容。其核心在于要求基层行政人员直接将面对面服务人民群众作为自己的崇高使命,真正与人民群众打成一片,切实地为人民群众谋福利。第三是加强基层行政人员道德判断和道德推理能力的训练。这类教育旨在培养基层行政人员一些伦理道德上的实用性技巧,促使基层行政人员不去从事与行政伦理相冲突的行政行为,增强他们道德推理或道德决策的能力,从而使基层行政人员能够更为合理地在伦理困境中做出选择,既不违背职责和制度规定,又能够使结果对各方来说都是可以接受的[9]。
2.健全对基层行政人员的监督机制。基层行政人员行政伦理规范作为规范、引导、调控基层行政人员行政行为的规范性文件,如果缺乏现实的执行和监控效力,那也只能是一纸空文。要想做好基层行政人员行政伦理规范的执行和监控工作,主要就是要完善基层行政机制。一是健全对基层权力监督制约机制,包括行政机关内部监督、法律监督、党内监督、群众监督、舆论监督等,并且将事前、事中、事后监督有机结合起来。二是健全基层行政人员激励机制,树立典型,给予相应的物质和精神激励。三是健全基层行政评价机制,专门设立基层行政伦理咨询评议机构。在现代西方发达国家越来越重视行政伦理的调控功能的落实,许多国家不仅对行政伦理加以立法,还设立了行政伦理的咨询监督机构。
3.加强基层行政伦理立法。罗尔斯曾说过:“离开制度的正当性来谈个人的道德修养与完善,甚至对个人提出各种严格的道德要求,那只是充当一个牧师的角色,即使个人真诚地相信和努力遵奉这些要求,也可能只是一个好牧师而已。”[10]基层行政伦理立法主要是指具有行政立法权的行政机构把基层行政活动中经常使用的若干道德准则和伦理精神制定成必须遵守的法规,以法规的强制力来保证这些基本道德规范。在基层行政立法的过程中,要打破立法本位主义,克服以法争权的怪圈,同时要完善廉政法律法规制度,完善反腐败法律制度。通过基层行政道德立法,创建基层行政道德追究制度,走基层行政伦理制度化的路子,把基层行政伦理引入基层官员任职、升降、奖惩中,不断完善基层行政道德责任制度,加强形成完善的基层行政人员行政伦理监督机制,这样才能为基层行政人员以德行政提供一个制度性的框架。因此,基层行政伦理建设要走制度化的路子,在基层行政伦理规范系统的构建过程中应对包括领导干部在内的基层行政人员应具备的职业伦理素养提出明确的要求,建立道德赏罚机制。在基层官员的任免、考核和升迁中引入道德赏罚机制是行政伦理得以发挥其规制、引导作用的重要保障。“赏善罚恶,必将形成两个不同的道德场,从而对行政人员的行为发生道德调控作用。对于一个善于反思的行政人员来说,赏善罚恶不仅会引起一定的道德心理效应和道德经验的心理积淀,还会引起积极的道德思考,从而强化行政人员的道德意识和道德选择的能力”[11]。
[1][古希腊]柏拉图.郭斌和等译.理想国[M].北京:商务印刷馆,1996.
[2]特里·L·库伯.张秀琴译.行政伦理学-实现行政责任的途径[M].北京:中国人民大学出版社,2002.
[3][美]乔治·弗里德里克森.张成福等译.公共行政的精神[M].北京:中国人民大学出版社,2003.
[4]张志强.和谐社会视野下的中国基层行政伦理建设[J].华夏教育,2009,(9).
[5]孟德斯鸠.论法的精神(上)[M].北京:商务印书馆,1987.
[6]戴奇峰.行政伦理重构的路径选择[J].中共乐山市委党校党报,2008,(11).
[7]马克思恩格斯选集(第2卷)[M].北京:人民出版社,1995.
[8]邓小平文选(第 2卷)[M].北京:人民出版社,1994.
[9]刘雪华.行政伦理困境中的行政行为选择[J].长白学刊,2007,(4).
[10]约翰·罗尔斯.何怀宏,何包钢,廖申白译.正义论[M].北京:中国社会科学出版社,1988.
[11]别道学,白萍.论我国行政道德责任制度的优化与实现[J].湖北社会科学,2004,(4).