分税制改革引发的土地财政与土地城市化之反思

黄爱东

(中共厦门市委党校，福建 厦门 361027)

始于1994年的分税制改革以及1998年的房地产改革，启动了“土地资本化”驱动城市化的我国城市化新阶段。我国的城市化进入快速发展的轨道。与“土地资本化”相辅相成的“土地城市化”，导致我国人口城市化明显滞后于土地城市化，并出现了近两亿在城市打工的农民工群体，面临着难以转变为市民的困扰。农民工是城乡二元结构体制在城市的缩影。

一、不完善的分税制改革导致财权事权不匹配

1994年的分税制改革，力度之所以如此之大，是因为中央财政已经被逼近无路可走，到了难以为继的地步。始于1980年的分灶吃饭的财政体制改革，财政实行包干体制，其所显现出来的一个后果，就是中央财政日趋紧张，到1990年，中央政府已先后3次向地方政府借钱，日子过得异常艰难。正是在这种背景下，启动了分税制改革。所谓分税制是指在各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权和分税制财权相统一的原则，结合税种的特性，划分中央和地方的税收管理权限和税收收入，并辅以补助性的预算管理体制模式。分税制是符合市场经济原则和公共财政理论要求的，是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控的较为成功的做法。因为市场竞争要求财力相对分散，而宏观调控又要求财力相对集中。这种集中与分散的相互关系，反映在财政管理体制上，就是中央政府和地方政府之间的集权与分权关系。分税制是按照税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制。分税制的实质就是为了有效处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系。通过划分税收，将税收按照税种分为中央税和地方税以及共享税的一种财政管理体制。

分税制是一种合乎市场经济要求的管理体制。但是我国的这一改革带有鲜明的渐进式改革以及与其相联系的过渡性质。也可以说是一种不彻底的改革。这突出表现在中央和省实行分税制框架，但是省以下还有四级政府，却未能进入分税制状态。中央和地方共享的税，比如增值税的25%，以及其他由地方掌握的各种税，如何在地方四个层级划分，并没有作出明确的界定。我国的行政体制通行的是下级服从上级，这就必然在各级政府间造成层层传递，造成所谓财权“层层上收”的效应。目前流行的顺口溜：“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爷叫娘。”作为带有明显集权化倾向的财税改革，分税制所带来的直接影响就是中央和地方的财力分配苦乐不均。从收入角度看，地方财政收入在财政收入中的比重由1993年的接近80%迅速下降到45%左右。可见分税制使中央集中了大量的地方财政收入，约占财政总收入的20—30%，这就是分税制所造成的“财权上收效应。”但与此同时，中央和地方的支出划分几乎没有发生显著变化，即分税制没有根本改变中央和地方事权划分格局。我们应当认识到，出现这样的问题，并不是分税制本身必然带来的问题，而是分税的改革任务尚未完成，分税制改革目标没有推进到位。

与分税制相联系的是，大量税收集中到中央政府，再由中央政府下拨给地方政府，这种“收支两条线”的制度安排，虽然有利于财税的统一管理，防止地方政府拥税自肥，但是，在地方政府承担了越来越繁重的地方发展任务的情况下，地方财政资金短缺成了一个突出问题。越来越多的人认为，分税制改革不到位导致地方财政收入不足，使得地方政府把更多的注意力放在提高地价房价、增加土地批租收入和房产税收入等短期行为，并且认为只有解决“土地财政”问题才能有效解决高地价进而解决高房价。在历次的房地产市场调控中，房价似乎总是越调控越上涨。其中的一个重要原因就是地方政府囿于自身利益所反映出来的“暧昧”，即中央政府的宏观调控在执行过程被地方政府“软化。”财权与事权的不统一，为不完善的分税制埋下了与生俱来的缺陷。可以这样说，地方政府对土地财政的依赖是“逼上梁山。”在我国现行的分税体制下，地方政府只能从税收中分得40%多的收益，却要承担80%左右的支出。土地财政便因此成为地方政府的主要生财之道。只有下决心从根本上解决现行不合理的财税制度，才能从根本上扭转地方政府对土地财政的过度依赖。只有从根本上解决了土地财政问题，才能从根本上解决高地价以及与其相联系的高房价。

二、土地资本化衍生土地财政

改革开放以来，我国的城市化离不开土地的资本化。我国最早的土地资本化，是城市土地租赁制。土地使用权出让价格，不外是资本化的因而提前支付的地租。由于土地使用权年价格就是地租，因此一定年限的土地使用权出让价格，就是按现值计算的一定年限的地租的总和。从这个意义上说，土地使用权出让价格不外是资本化的因而提前支付的地租。1998年城市房地产改革开始启动了“土地资本化”进而启动了城市化的新阶段。城市土地批租使各级地方政府掌握大量土地出让金和利用抵押的银行贷款，成了城市基础设施建设最重要的资金来源。2000年以后，以“土地资本化”为主要驱动力的城市化，日益演变成为各级政府的“土地财政”。所谓“土地财政”包括两个部分：一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税等等。目前地方政府重点征收的是房地产税和建筑税，高的已占地方税收收入的百分之三四十;二是与土地有关的政府非税收入，如土地税金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金等等。目前地方政府看重的是土地出让金，一般相当于地方预算内收入的百分之四五十，少数地方甚至超过预算内收入。上述二项存在着内在联系，政府土地出让获得非税收收入的出让金，而房地产业得到土地搞开发，又可以增加政府房地产税和建筑税，对地方财政形成良性循环。在这个循环中，源头是出让土地使用权。2001年土地出让金占地方财政收入的16．6%，2009年上升到48．8%。政府土地出让收入主要用于城市建设开支，发展建筑业和房地产业，带动建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业发展，往往导致这些行业出现产能过剩。“土地财政”的重要组成部分是土地出让金。是指一些地方政府依靠出让土地使用权收入来维持地方政府的财政支出。属于预算外收费，又称第二财政。我国的“土地财政”主要依靠增量土地创造财政收入，也就是通过出卖不可再生的土地的出让金，来满足财政需求。这是其不可持续性的原因。“土地财政”的不可持续性，还表现在地方政府的土地出让收入主要用于投向城市建设，刺激了建筑业、房地产业的大发展，带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业发展，并导致生产能力的严重过剩。这条产业链处于产业链低端，并占用大量资源，加大转变经济发展方式的难度。或者说，与转变经济发展方式背道而驰。

“土地财政”的不可持续性，源于土地出让金的特殊性。土地出让金是未来若干年土地使用权价格，实际上是政府向企业一次性收取未来若干年的地租。土地使用权价格是地租的资本化。对企业而言，一次性支付未来若干年的地租意味着预支未来企业利润，属于负债经营。在现实生活中，很多企业是靠银行贷款支付土地出让金的，其负债性是一目了然的。房地产业，开发商出售房地产，如住宅，其购买的是消费者，大量是工薪阶层，一般也都是向银行贷款支付房价，其负债性也是一目了然的。这意味着政府用土地出让金搞建设，是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的。这就不难作出如下的判断：“土地财政”实际上是一种依靠透支社会未来收益、谋取眼前利益的发展方式，形象地说“寅吃卯粮”。我国“土地财政”的形成源于现行的城乡二元土地制度和特殊的土地出让制度。城乡二元土地制度表现在农用土地要转变为城市建设用地，必须通过国家低价向农民征用转化为国有土地，然后高价转让给从事城市建设的开发商，即国家垄断土地一级市场。国家垄断土地一级市场，实质上是地方政府垄断土地一级市场。地方政府既是土地的管理者，又是土地经营者，既是“运动员”，又是“裁判员”。作为经营者，是市场主体，追求收益最大化，当管理与经营相矛盾，自然是把经营放在首位。允许地方政府经营土地是生成“土地财政”的主要内在原因;地方政府财力与事权的不匹配，是生成“土地财政”的外在原因。

从更深层次分析，土地财政的不可持续性表现在两个方面，一是房地产价格;二是地方政府负债。房地产价格与土地财政结伴而行，二者寸步不离。实践经验表明，凡是土地财政搞得越红火的地方，房地产价格就涨得越快;反之，房地产价格则比较平稳。地方政府没有降低地价的动力，因为降低地价意味着地方政府财富“缩水”，也意味着地方政府卖地将不再那么顺利了。买涨不买跌的心态，诱发地方政府为了持续增进土地收益，采取不断抬高地价的做法。地方政府之所以能够做到这一点，是因为地方政府是土地供应的垄断者。地方政府利用垄断优势，通过调节供地结构，实现地价不降反升的目标。就地方政府负债而言，虽然这几年地方政府从土地增值中获得相当可观的收入，不少地方的土地收益超过地方可支配财力的50%，但土地收益的大幅度增长，不但没有让地方政府“减负”，还留下数万亿的负债。问题的实质在于，地方政府这类债务的最大载体是土地。地方政府要想使这些债务不构成风险，就必须强化“土地财政。”现在的问题是，由于地方政府对土地财政的过度使用，以及土地收益没有得到科学合理的支配、使用，不仅使房地产价格出现离奇的上涨，而且使地方政府负债超出可承受能力。如果这种模式长期运行下去，房地产价格和地方政府负债都很难得到抑制，不仅会危及社会稳定，政府的公信力和诚信度也会面临严峻考验。把未来50—70年的土地收益一次性吸取，以土地为抵押物获取城市开发建设巨额贷款，通过房地产开发获得GDP的巨大上行空间，这是“土地财政”越陷越深的根本原因。要解决这个问题，必须把我国分税制改革继续进行下去，建立健全分税制的财政体制，让地方政府有与其事权(支出责任)相对应的财权财力。只有这样，才能淡化地方政府的卖地冲动。地方政府的土地财政，在某种程度上可以说是我国城市化快速发展的一大“秘诀”。

三、土地城市化之冲动与农民工市民化之艰难

从本源意义上，城市化是一个国家或地区实现人口集聚、财富集聚、技术集聚和服务集聚的过程，是人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程。但是，我国的城市化，却背离城市化的出发点，不是以人口城市化为主导，而是以土地城市化为主导。1990—2007年，我国城市建成区面积从1．29万平方公里扩大到3．55万平方公里，扩大175%。但1990—2007年我国农村人口转化为城市人口，所表现出来的城市化率仅提高70%，远远低于土地城市化率。应当着重指出，城市化的真正意义是在城市定居的人口在总人口中比重的提高。如果仅仅是将农村土地大量“化”到城市，但排斥农村人口到城市定居，那就谈不上城市化的提高。例如，目前还有近1．6亿农民工在各类城市流动，但其中能够真正在城市定居的是少数，这就谈不上城市化。如果城市化不“以人为本”，那么城市的“农村化”便是不可避免的。我国大中城市群体分化越来越严重，不同群体的矛盾、冲突日益凸现。城市化的核心应当是“以人为本”，也就是保证城市化能够让进城农民纳入到正常的城市社会生活中，这就迫切需要城市以更公平的方式提供所必须的公共品，以及适应这种城市化进程的就业和培训机会。要创造条件保证土地增值带来的收益主要用于促进进城农民的福利和生活改善。

当前我国城市化的主要特征，一是政府主导，即积极性主要来自政府;一是外延扩张。地方政府之所以热心于城市扩张，其中的一个重要原因，就是可以使地方政府财税收入最大化。一些发达地区政府财政的基本格局是：预算内依靠城市扩张带来的产业税收效应;预算外依靠土地出让收入。城市扩张主要依托于与土地紧密相关的建筑业和房地产业发展，发达地区的政府财政就是“土地财政”。由于城市扩张带来的房地产业和建筑业，成为地方政府财政预算内的支柱收入，土地出让金额巨大，成为地方政府预算外最主要来源。在制造业税收大部分被中央政府分享的情况下，城市扩张便成为地方政府扩充税源的最主要途径。追求土地收益最大化以及以土地储备抵押融资，是地方政府储备土地的真实目的。土地储备是通过低价征收农民集体所有的土地，尔后大部分通过“招、拍、挂”进行市场化高价出让。土地抵押融资是土地储备机构的基本功能。无论是开发区建设或者是城市基础设施建设投资，土地抵押贷款是其主要资金来源。政府从银行获得贷款，土地成为银行最青睐的抵押品。城市基础设施建设贷款的抵押品是土地，而其背后的真正保证则是政府信用。人民银行规定不允许地方政府直接从银行贷款，地方政府应对办法是成立各种政府性公司，受政府委托进行城市基础设施建设或旧城改造，获得贷款的工具还是政府储备的土地。一旦房地产市场萎缩，房地产价格猛跌，地价大幅度缩水，政府的债务危机以及与其相联系的金融风险，便是不可避免的。

我国土地城市化之所以明显超过人口城市化，农民工之所以转化为市民难，关键在于公共产品的供给问题。农民之所以希望向城市转移，是因为城市有比农村更为发达的基础设施建设，以及提供更为完善的公共产品和公共服务。如果城市户口附属的公共产品和公共服务，明显地超过农村，城市户口是难以完全开放的;反之，如果城乡户口附属的公共产品和公共服务没有什么差别，城市户口对农民就没有什么吸引力了。近年来我国农村人口城市化出现明显放慢的现象，就是政府职能的严重缺位，本来理应由政府提供的公共产品和公共服务，相当程度上推向市场，大大超越了进城农民工的支付能力。我国的城乡差别，除了初次分配不公平所造成的差别，还有再分配不公平所造成的差别。再分配不公平所造成的差别，主要是公共产品和公共服务投入不公平所造成的差别。据有关部门资料显示，上海市市民享有的社保基金，相当于外来农民工的8倍。要把深圳市的农民工全部转变为市民，与市民平等享受公共服务，所需要的投入相当于深圳市2009年地方财政收入的10倍。改革开放以来，城市公共产品和公共投入之所以严重不足，在相当程度上是由于分税制的不完善所造成的。我国的分税制虽然较大幅度地提高中央财政收入在财政总收入中的比重，但却带来中央政府和地方政府的财力与事权的不对称。由于地方政府财政收入比重较大幅度下降，支出比重没有相应降低，事权没有相应减少，导致政府公共政策在执行过程中，因资金不到位而徒有虚名。由于城市公共产品和公共投入严重不足，对原来的城市居民尚存在许多历史欠账，更难以覆盖大规模进城的农民工。这就很难创造条件促使农民工转化为市民。人口城市化严重滞后于土地城市化便是必然的。我国公共服务均等化之所以难以取得突破性进展，和我国的税收制度是以增值税、营业税为主体的间接税有很大的关系。因为这种税收体制是鼓励各地地方政府把资金投放的重点，放在上项目、办企业，特别是搞产值大、税收多的重化工项目，而不可能把重点放在改善民生和公共服务投入上，因为税收、利润都是和地方经济发展速度息息相关，关系到地方政府官员升迁荣辱。而以完善的市场经济为基础的发达国家，是以所得税、房产税为主体的直接税收，就可以避免我国当前出现的这种现象，这是值得我们借鉴的。

［1］邓子基．税利分流研究［M］．厦门：厦门大学出版社，1994．170．

［2］樊纲．城市化：一系列公共政策的集合［M］．北京：中国经济出版社，2009．18．

［3］许经勇．中国农村经济制度变迁60年研究［M］．厦门：厦门大学出版社，2009．312．