制度反腐与制度权威——对提高制度执行力的探讨

苏东霞

(中共牡丹区委党校，山东 菏泽牡丹区 274000)

党的十七届五中全会报告中指出：“加强反腐倡廉建设，推进反腐倡廉制度创新，严格执行党风廉政建设责任制，深化党性党风党纪教育，加强领导干部廉洁自律和严格管理，严格权力运行制约和监督，加大查办违纪违法案件工作力度。”加强反腐倡廉建设，不仅要加强教育宣传，建立完备的政党学习制度，还要完善权力结构，建立科学的反腐制度，更重要的是要建立完善的反腐制度体系以及完善的监督制约机制，提高制度的执行力度。因此反腐倡廉，教育是基础，监督是保证，推进制度反腐，强化制度的权威则是反腐倡廉的关键。

一、加强教育宣传，建立完备的政党学习制度

胡锦涛总书记在十七届中央纪委第五次全会上强调指出，“反腐倡廉建设必须从教育抓起”。思想道德文化领域中的拜金主义和拜权主义是腐败产生的重要思想诱因，对金钱与权力的追求是人趋利性的重要表现。在这种思想的诱导之下，一方面腐败分子采取种种手段，把权力转变为资本，并妄图使其合法化;另一方面，一些不法商人通过“买官”——用资本收购权力，再通过权力捞取更多资本。因而提高公共权力主体的精神修养，将正义感、良知感、荣誉感、忠诚感、责任感的政治人格融入于公共权力主体的思想中，对提高公共权力主体增强对提高趋利心理的免疫力，进而自觉抑制公共权力异化行为的发生起着不可替代的作用。

一般认为，腐败产生的原因有三：私心、权力和财富。社会主义初级阶段，由于生产力水平的限制，人类社会还处于社会发展的第二形态，这一形态是以物的依赖性为基础的人的独立性，因此权力、财富、私心还处于同一时代，由于公共权力还担负着公共管理的职能，财富是社会发展的物质基础，所以人们可以控制的只有人的私心。通过制度化的宣传教育，提升领导的道德素养，控制人们的私欲，防止腐败的产生是反腐倡廉，提高制度执行力的思想保证。

建立健全党的学习制度，提高党员干部自身的道德修养是加强反腐倡廉制度建设，提高制度执行力的首要前提。《廉政准则》第十条规定“各级党委(党组)要加强对党员领导干部廉洁从政方面的教育，将本准则列为党员领导干部教育培训的重要内容”。这不仅为党员干部的理论培训提供了重要的内容，而且为建立学习型政党提供了制度保证，同时对于保证党员领导干部廉洁从政，形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制也具有重要的促进作用。

十七届四中全会明确提出加强党建必须建设学习型政党，这是提高党员干部自身道德修养的重要途径。建设学习型政党必须建立健全学习制度，这是建设学习型党组织的保证，否则将流于形式。学习制度的建设不仅要确保每一位党员干部不断进行理论学习，而且要保证学有所得，确保学习的质量。为此一要建立健全党委中心组学习制度，二要建立领导干部在职自学制度，三要建立干部理论学习考核制度，四要认真落实县以上党政领导干部定期脱产进修和新进领导班子成员到党校、行政学院和其他干部培训机构学习的规定，五要建立理论学习的领导责任制，严格监督检查。只有这样，党员干部的自身道德修养才有可能提高，自觉遏制人性的趋利性，抑制权力异化，从而有效防治腐败，加强制度的执行。

二、完善权力结构，建立科学的反腐制度

著名思想家卡尔·波普曾说：“人们需要的与其说是好的人，还不如说是好的制度。”权力运作的公正性不仅需要权力主体的道德素养高，更需要确保权力公正运行的科学制度。什么是科学制度?制度的核心是组织体系，而组织体系的核心则是权力结构。只有在权力结构科学的基础上建立的制度才能称得上是科学制度。因此坚持科学合理配置权力结构，完善制约监督机制，确保权力的正确行使是反腐倡廉制度建设的重要内容。

“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。”这是英国历史学家洛德·艾克顿说过的一句至理名言。目前我国的反腐制度不仅是粗放型经营，而且在执行的过程中还存在许多局限性。造成这种现象的主要原因是权力结构不合理，权力过于集中。从现行党委领导体制来看，地方各级党委是决策权、执行权、监督权的中心，“三心”合一的领导体制虽有保证党的路线、方针、政策的顺畅执行落实等诸多优越性，但也不同程度地存在影响党内民主发展、党内有效监督等方面的问题。另一方面，从我国现行的行政管理体制来看，各地区和各部门的领导结构都是“金字塔”型的，“塔尖”领导手中握有较多的权力。少数腐败分子利用其处于“塔尖”的地位，扭曲地支配着权力范围内的人力、物力、财力甚至包括人的精神世界，大搞权钱交易、权权交易、权色交易等等，最终使公权异化，腐败产生。这种绝对的权力必然导致绝对的腐败。

为此，反腐倡廉制度创新，提高制度执行力必从权力结构的改革入手，对权力结构进行科学设计，使决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，保证权力运行朝着制度化和法制化的轨道运行。

《廉政准则》的颁布实施是反腐倡廉制度建设的重要举措，从对领导干部的权力运用入手，对领导干部的决策权、执行权、监督权都做了明确规定，连成了一条领导干部廉洁从政的高压线，标志反腐倡廉网络越织越密，反腐倡廉制度建设不断加强。

三、加强制度联系，建立完善的反腐制度体系

中国是世界上拥有与反腐败相关的法律法规和各种规定最多的国家，其内容涵盖了党纪、政纪直至刑事处罚，但腐败久反不止，甚至有愈“腐”愈烈之势。原江西省副省长胡长清曾经打过一个比方，组织的管理和监督对他而言，如同是“牛栏关猫，进出自由”。因此领导干部之所以会贪污腐败，从根本上说是由于在制度上和程序上存在制度不严密、权力过于集中、缺乏有效监督等问题而出现，造成反腐制度执行乏力。因此反腐倡廉必须建立完善的反腐制度体系网络，提高反腐制度执行力，确立反腐制度的权威性，防止“漏洞”的出现。

制度建设不仅是以条款规章形式表现出来的制度，而且还包括这些条款能得以严格实行的组织体系。该体系需要具备三个元素：决策、执行、监督。只有具备这三个元素也就是三个子系统，才能保证制度这个母系统得以坚决执行。有效防治腐败，必须加强各系统之间的联系，使各反腐制度之间形成一个有机统一的组织体系，防治“栏猫”出笼，提高反腐效率。这要从以下三个方面入手：

首先要建立完善的官员财产申报制度。

腐败是领导干部在私心的驱使下，运用手中的权力为自己谋取财富的表现。因此反腐倡廉必须从官员的财产入手，建立官员财产申报制度。财产申报制度，是对官员有关家庭财产申报、登记、公布的制度，是科学反腐制度体系的核心内容，建立起有效的财产申报机制，将国家公职人员的家庭财产置于人民群众和国家法律制度的监督之下，从而能够有效地遏制腐败现象的发生。

2010年的《政府工作报告》再次着重指出：要把反腐倡廉建设摆在重要位置，各级领导干部特别是高级干部要坚决执行中央关于报告个人经济和财产，包括收入、住房、投资，以及配偶子女从业等重大事项的规定，并自觉接受纪检部门的监督。近日中共中央办公厅、国务院办公厅也印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。这大大促进了财产申报法的出笼。

在国外，官员财产申报制度被称为“阳光法案”或“终端反腐”，许多国家都已建立了比较完备的制度。早在1989年就有全国人大代表提出制定《财产申报法》的立法建议，1994年八届全国人大常委会曾将《财产申报法》正式列入立法规划，1995年我国就已经在一些地区试点推行官员财产申报制度，但是由于公民信用保障系统不健全、腐败资金和非法收入转移到他人名下或者外逃等各方面的原因，20多年过去了这一制度仍像蜗牛一样在泥潭中前行，只闻楼梯响，不见人下来。

根据国外财产申报制度的经验，建立完善的财产申报制度要解决好以下几个方面的问题：

1．申报主体：谁应申报。只有明确了主体，财产申报才有可能全面进行。

2．申报范围：申报什么。明确了申报范围就可以防止某些人瞒报漏报。

3．申报对象：向谁申报。申报对象明确与否直接关系着财产申报的执行力度。

4．申报过程：怎么申报。这是财产申报的关键。有人认为，做好财产申报过程一定要处理好三个环节：申报、审查、追究。只有做好这三个环节，财产申报才有可能得到认真执行，财产申报制度才能够真正成为反腐倡廉的核心内容，从根本上解决反腐倡廉的问题。

其次，建立完备的责任追究制度。

美国研究发展中国家腐败问题的专家罗伯特·克利特加德用一个等式说明腐败产生的条件：腐败=垄断权+自由裁量权一责任制。在相互协调和配合的制度当中，责任制度至关重要。

腐败之所以为某些公职人员所选择，主要是因为这是一种有利可图、有机可乘、风险很小的达成个人利益最大化的行为方式，即在腐败者眼里利益大于责任。防病胜于治病，惩治和预防腐败体系的最大特点是惩防并举，只有建立完备的责任追究制度，加大对腐败者的惩治力度，才可以使腐败者明白权利与义务的关系，利益与风险的关系，使领导干部不想贪、不敢贪。

中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(下称《规定》)，对问责的原则、适用情形、问责方式等做了详尽的规定。中国在问责问题上最重要、最紧迫的是防止法律责任与政治责任之间的混淆，防止被问责官员以主动甩掉“乌纱帽”的方式来逃避牢狱之灾。对此《规定》第四条规定：“党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分;涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。”这就非常清晰地界定了问责的责任范围，明确区分了政治责任和法律责任。但是由于我国法律对于权力犯罪即腐败的惩处力度远远小于西方以及我国历代的封建王朝，再加上目前我国问责制的制度很不完善，尤其是在问责主体、客体和程序以及责任范围等问题的设计上，都还存在进一步完善的空间。“有责必问”的实施并不彻底，责任者应该追究到哪一层次不明确，问责机关的自由裁量权过大等，致使“问而不责”的现象经常发生。因此完善问责制要求问责中要“一追到底”，特别是对被问责者的复出，应该建立严格的审查制度和必要的程序，推进问责的法制化和制度化，使问责制充分发挥反腐倡廉的作用，这是制度反腐体系建立的必然要求。

再次，建立完善的监督制约机制。

权力自产生之日起就存在被异化可能，但权力异化成为现实一方面与管理主体的二重性密不可分，同时更为根本的原因则是制度的不完善，特别是监督机制还不够健全，这是造成权力异化的重要客观原因。为防止权力的缺失和滥用，产生腐败，必须加强对权力运用过程的监管。监管的关键是建立健全对权力的制约监督机制，这一机制的建立要从两个方面入手：一靠民主，二靠法制，二者缺一不可。加强法制对权力的制约和监督，坚持用制度管权、管事、管人，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。

从形式上看，我们的监督机制是很完备的，人大监督、党内监督(纪委)、行政监督(监察、审计)、民主党派监督、群众监督、舆论监督，还有法律监督等。但是由于“三心”合一的领导体制以及“塔尖”式的管理体制使得监督有时候形同虚设，不能发挥应有的作用。推行反腐倡廉制度创新，必须建立健全对权力的制约和监督机制，充分发挥各方面的监督作用，使监督落到实处，这是反腐倡廉的关键。为此要注意以下几点：

1．完善监督程序，规范监督工作。我国宪法规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”但是目前很多举报得不到有效回应，甚至经过层层转批后回到被举报单位，出现被举报人拿着举报信找举报人谈话的尴尬局面，出现这种现象的主要原因就在于没有完善的监督程序。当掌握公共权力的人损害公共利益的时候，举报人应该向谁举报，由谁来处理，通过怎样的程序来处理这些举报材料等都没有明确的程序依据。据统计，在中国80%的举报者都受到了不同程度的打击报复，为确保公民监督权利的实现，出台《检举法》、《检举人保护法》已经成为当务之急。这也是香港以及西方一些国家反腐取得显著成效的经验之谈。因此完善监督程序，规范监督工作是反腐倡廉的重要措施。

2．运用各种途径，扩大监督范围，消除监督盲区。近年来，随着公民政治参与的意识不断增强民主监督的新形式新方法不断出现，如监督听证、民主评议、网上评议政府等。随着政治体制改革的深入，政府应该向公民提供更多更有效的途径，更好地实现公民的监督权，有效防治“三心”合一带来的弊端，以及防治“塔尖”权力的缺失和滥用。

3．赋予监督切实的权力，因为“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”，监督必须以权力、权力配置为基础，否则监督将会流于形式，不能对腐败形成有效地制约。

4．监督必须民主，使广大人民群众直接行使民主权利，依法行使监督权利。民主是社会主义的生命。毛泽东在《窑中对》曾说过：“我们已经找到了新路，我们能够跳出这个周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”发挥人民民主对权力的制约和监督，切实保障广大人民的知情权、参与权、表达权、监督权，使人民能够有效地监督政府权力的运行，才可以最大限度的防治权力的异化。

最后，要加强程序性制度建设。

虽然我国监督制度从形式看是完善的，从内容看是丰富的，但却严重存在“有制难依、有制不依、执制不严、违制不究”的不良现象，制度的权威性受到严重挑战，出现这种局面的重要原因之一，在于反腐倡廉制度建设中程序性制度建设严重滞后，造成监督制度执行不力，难以发挥应有的作用。监督制度的权威性发挥必须是实体性制度和程序性制度的统一。如果只有实体性制度，而没有相配套的程序性制度，一旦有人违反了制度，由谁来管，通过怎样的程序来管，如何立案、调查、审理等没有做出明确的规定以作为执行制度的依据，势必会造成反腐制度形同虚设。因此，在当前抓紧建立健全与实体性制度相配套的程序性制度，确保反腐制度能得到有力的贯彻执行是反腐倡廉的关键点。

在加强程序性制度建设时，要注意做到：一要进一步健全党内民主程序，包括民主选举、民主决策、民主监督等程序，以推进党内民主的制度化、程序化、规范化;二要进一步健全行政程序，以确保行政过程的公正、透明、廉洁;如将政务公开由工作要求变为强制性的法定义务，将知情权确定为公民的基本权利;三要进一步健全有关重大事项的决策、操作和监督程序，以增强制度的刚性和抗干扰能力;四要进一步健全反腐倡廉的领导程序和工作程序，以实现反腐倡廉领导体制、工作机制的制度化和程序化。只有完善的程序性制度建设，反腐制度的执行才会有制度保证，反腐倡廉才能落到实处。

“天下之事不难于立法，而难于法之必行”，制度权威性确立的关键是制度的执行是否到位。任何一项反腐倡廉制度在制定以后，能否确立起它的威性并得到有效的实施，有一个极为重要的问题就是强化制度监督和加强“违制惩罚”，这是提高制度权威性和有效性的重要保证和必然要求。邓小平曾指出：“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”，“不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外。”胡锦涛总书记在中纪委十七届五中全会上也明确指出：“绝不能让任何腐败分子逃脱党纪国法惩处”，“我们要以更加坚定的信心、更加坚决的态度、更加有力的措施、更加扎实的工作，坚定不移把党风廉政建设和反腐败斗争推向前进。”这四个“更加”，尤其是“更加坚决的态度”，不仅坚定了全党和全国人民对反腐倡廉建设和反腐败斗争的信心，也让全党和全国人民看到了中央坚定不移推进党风廉政建设和反腐败工作的决心。然而，在反腐倡廉工作中，由于监督不得力、查处不及时、惩治不严厉等各种因素的存在，使得制度的严肃性、权威性和有效性并未真正得以确立，也就无法真正体现制度在反腐倡廉中的预防和保证作用。因此，我们要注重对提高制度执行力的分析和研究，加强对制度贯彻落实情况的监督和检查，把制度的贯彻落实作为制度建设的重要环节来抓。

总之，加强反腐倡廉建设，推进反腐制度创新，不仅要提高权力主体的道德素养，更重要的是要建立科学的反腐制度体系，强化制度的权威。胡锦涛强调，要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，加强整体规划，抓紧重点突破，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，切实提高制度执行力、增强制度实效。