培育新型农民群体的途径与政策研究*

刘建琼

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

新型农民是有文化、懂技术、会经营的农民，新型农民群体则是有文化、懂技术、会经营、有从事现代农业产业意愿的人们，具体包括留守农民、没有固定生活来源的失地农民、返乡创业农民、农村经纪人、各类型农合组织管理者、现代农庄投资者和经营者等。它们之间存在着内涵与外延、抽象与具体的关系。因此，由培育新型农民转为培育新型农民群体，就是化抽象为具体、化复杂为简单的过程，有助于简化途径、优化政策，从而推动此项事业进一步发展。

一、培育新型农民群体的有效途径

根据实地调研以及其他地方的经验总结，本文将当前新型农民群体的培育途径概括为以下四个方面：

1．农村社区途径

中国的农村社区由农业生产社区和农村生活社区组成，包括失地农民生活安置区。所谓社区是人们经过实践逐渐建立起来的社会网络和社会组织形式，是一个有着公共联系的整体，公共资源则是构建社区公共性的载体和基础，其中公共社会资源对于改善社会变迁的质量具有难以替代的重要作用，用好了可以激活公共自然资源和公共经济资源，推动各类型资源的重组和有机整合，发挥公益性作用;如在缺乏自然资源和财政资源的中西部地区，通过激活公共社会资源后可以缓解甚至弥补经济资源短缺状况，走上发展之路。本课题组调查发现，在广大中西部地区，凡注重发挥公共社会资源作用的地方，返乡创业农民就多;返乡农民创业开办农业企业多的地区，现代农业发展就快。由此可见，农村社区是培育新型农民群体的原始载体，因而是培育新型农民群体的首要途径或者说突破口。随着农村公共产品供给的渐趋完善，农村社区途径在培育新型农民群体上取得了不少成绩，如通电通路通网、建立义务教育体制、开展农村职业教育和成人教育等。但农村社区途径仍然存在以下问题，制约着新型农民群体的培育进程：

一是重义务教育轻成人教育。农村社区是义务教育和成人教育得以集中开展的场所。国家在农村社区教育体系中对义务教育的重视程度高于成人教育，这导致农村教育体系存在普教、职教和成教的不均衡发展问题，如在河南省调研的338名农民中，93．89% 的农民仅接受过全日制基础教育，4．8%的农民接受过远程教育，1．31% 的农民接受过技术培训(栗滢超，2010);这种情况在中西部农村具有广泛性。个别地方政府虽也举办些临时性的培训讲座，但缺乏对培训对象的后续观察、跟踪，教育缺少针对性和系统化，在一定程度上削弱了新型农民的培训力度和培训效果，制约着新型农民的培育和农村科技队伍的建设。二是重转移培训轻留守培训。农村社区是转移培训和留守培训得以分类开展的最佳场所。受城市化进程影响，一段时间以来农村教育主要体现为支援农民离开农村走向城市的教育，无论是农村职业学校还是各类农民工培训主要是面向城市及为农村劳动力转移服务，而缺少对留守本土的农民进行农业科技知识以及农业适用技术的培训，致使一些地方尤其是中西部贫困地区农村优质劳动力过度转移，留守劳动者大多文化水平较低，或者是缺乏从事农业生产准备的中学生。而有关调查显示，留守农民迫切需要生产技能方面的培训，在调查样本中，81．15% 的农民希望农技人员到村里办班讲课，12．08%的农民希望到城里参加技术培训，6．77%的农民希望能通过远程教育获得有关信息和技术(栗滢超，2010)。三是重有形公共品供给轻无形公共品供给。当前，中国农村公共产品的供给不仅表现为总量上严重短缺(尤其是中西部地区)，而且还表现为供需结构失调。如在政绩考核和经济利益的驱动下，地方政府往往热衷于一些见效快、易出成绩的短期公共项目，即对上级考核的防洪设施建设、农村电网改造及交通道路建设等“有形”的公共产品积极实施，而对于提供农业科技推广和应用以及农业发展的综合规划等“无形”的公共产品，则流于表面应付，其结果造成农村公共产品供需结构失调，与部分农村公共产品过剩现象相对照的是，农村义务教育和农民培训投入都严重不足，甚至一些地方仍然存在拖欠农村义务教育学校老师工资情况，以至于义务教育质量难以提高。四是重政府提供公共服务方式轻私人提供方式。在发展准公共产品上，中西部贫困农村存在一个悖论现象：一方面是中央政府各部门和地方政府相关部门投入了大量公共资源，各种资源之间却不能相互协调，导致资源浪费;另一方面是地方自然资源和经济资源本来不足，而公共社会资源又往往被看作落后因素而不被重视。如本课题组在考察中发现，湖南长沙周边一带有乡政府委托农民个人家中开办图书馆的现象，虽然藏书不多，但也基本满足社区内农民借阅需求，这一带新型农民群体的成长相应较快;但中西部偏远农村则少有乡政府委托农民私人提供图书馆借阅服务的现象，这些社区农民文化生活极为缺乏，新型农民群体成长相应较慢。

2．合作组织途径

入世后，中国农业生产面临着分散的小农户经营与农业专业化、标准化乃至国际化的矛盾，根本的解决办法是提高农民的组织化程度，提高农业的组织化程度，加强农村合作经济组织建设，发展合作经济。这正巧是培育新型农民群体的任务之一。当今世界，凡是受市场经济支配的国家，都存在农民合作组织，且已经成为农村社会经济发展中不可替代的重要力量。国外经验证明，发展各类合作经济组织是新型农民群体的重要载体，也是培育新型农民群体的重要途径。农业比较发达的国家，农民组织也较为成熟。首先以法国为例：目前，法国有3500个各类农业合作社，常年雇用员工15万人，总营业额将近670亿欧元;全国40．6万个农业经营户中，90%都是合作社成员。再以美国为例，2005年美国的合作社2896个，社员257．1万人，远远超过美国农民数量213万;可见美国农民几乎全部参加了农业合作社，有的甚至参加了多个合作社。国外农业合作社的启示是：发达国家的农民都是以合作经济组织为载体进入国内外市场的，农村合作经济组织的发展程度，已成为衡量农业现代化水平的重要标志。

近年来，中国农村合作经济组织得到了较快发展，数量上有一定程度的增长，具体表现在种类上，已有社区合作组织、专业合作经济组织、供销合作社和农村信用合作社等四种形式，截至2010年，在工商部门登记的合作社34．3万家，比2009年底增长39%;入社农户2800万左右，约占全国农户总数的11%;产业领域不断拓展，其中种植业占了40．4%，畜牧业占了30．9%;带动力明显增强，如在带动农业标准化生产方面，目前全国有4万多家合作社实施了农产品生产质量安全标准;服务能力在不断增强，合作社的业务活动内容从过去信息服务拓展到农资供应、农技推广、土肥植保、加工、储藏和销售服务等等。但合作组织途径仍存在以下问题，制约着新型农民群体的培育进程：

一是自发性且惠及农户范围有限。当前中国所有农户已至少可以分为三种类别，即专业农户、半工半耕兼业农户和纯农业户，农村专业合作社只惠及专业农户，对其他两种类别农户没有覆盖，从而对农民教育的带动力及农业组织化程度的作用力发挥不够。二是产业间不均衡发展。中国多数农村经济合作组织是以一种农产品为纽带为农民提供服务，经营服务内设有很强专业性，从而组织规模及培训内容具有局限性，一般局限于某一区域内的某一产业，比如种植业中的蔬菜、水果、花卉等经济作物，养殖业中的家禽和水产品等;而与以粮食为代表的基础性、战略性农产品相关的农村专业合作经济组织及其相关培训却发展缓慢。三是区域间不均衡发展。东部地区农村经济合作组织的发展起步较早，如江苏省在20世纪80年代初期就有了一些以协会的形式存在的农村经济合作组织，2004－2008年投入扶持资金11500万支持农民专业合作经济组织从事农产品销售、贮藏和加工;而西部地区农村经济合作组织则起步较晚，以甘肃省为例，2003年起才开始大力发展农村经济合作组织，2004－2008年只有1400万元资金扶持了172个农民专业合作经济组织。上述作为使东西部新型农民群体的培育进程存在很大差异。四是跨区域跨行业较大功能合作组织尚未出现。比如当前新农村建设中确立了以农民为主体的合作组织，但由于法律和制度供给不足，农民专业合作社没安排相应的金融制度，而农村资金互助社没有安排经济合作制度，人为地将两者相分离，这不仅制约了合作生产和合作金融的相互支持发展，同时更增加了合作组织发展的制度障碍。根本原因在于经营管理人才匮乏。近年来，农村中的优秀人才严重流失，留守在农村中的人群(尤其是中西部农村)几乎没有接受各种技术和知识培训的机会，即使有个别优秀人才留在农村，也大都在忙于发家致富，对组织农民没有兴趣;在农村，有能力组织的人不愿意去组织，而愿意组织的人却没有能力去组织。这说明政府在培育新型农民群体的制度安排上存在欠缺。

3．现代农庄途径

中国的现代农庄就是当前农业产业化进程中的龙头企业，它以农产品的加工和流通为主业，开发农业多种功能，向农业的广度和深度进军，促进农业产业链条的延伸;其组织结构大多为股份制公司或股份制企业。现代农庄的一个本质特征就是对农户经济的带动力，带动农户可以有多种形式，如建立优质农产品生产基地、与农户订立购销合同、向农户提供技术指导、组织农户进行规模化标准化生产以及开发旅游业等。正是从这个意义上说，扶持现代农庄就是扶持农民，就是培育新型农民群体。如“十一五”期间，中国现代农庄为带动基地留守农户的生产资料资金投入达到300多亿元，培训资金投入达到45亿元，提高了农民应用新技术和新工艺的能力。但现代农庄途径仍存在以下问题，制约着新型农民群体的培育进程：

一是现代农庄总体规模偏小，装备水平低且利润少。截至2009年底，全国各类龙头企业年销售收入500万元以上的近6万家，过亿元的只占到13．3%，这意味着中国90%以上的现代农庄年销售收入低于亿元，处于分散的小规模经营，达到百亿元以上的更是屈指可数。经营规模小，一方面致使现代农庄装备水平低，90%以上是80年代的设备水平，15%左右大概处于90年代的水平，只有少数企业达到现在比较先进的水平，除了国家重点龙头企业外，中国现代农庄普遍缺乏研发机构和技术检验检测设备设施，科研人员较少，科研投入占销售收入的比重远远低于国际平均水平;另一方面致使低水平重复建设，对农民技术要求不高，大多数现代农庄都是以农产品的粗加工为主，开发新产品的能力比较弱，产品附加值比较低，据测算，价值1元的初级农产品经加工处理后，在美国可增值3．7元，日本为2．2元，中国只有0．3元，较低的利润水平使得企业更不愿出资培训农民，反过来进一步阻碍了现代农庄的发展。二是现代农庄覆盖率低，区域发展不平衡。一方面是与发达国家相比覆盖率低，目前全国各类现代农庄近9万家，带动农户1亿多户，占全国农户总数的58%左右，而发达国家中的美国、日本、荷兰等国则早已超过80%;另一方面是与先发展地区相比覆盖率低，本课题组在考察湖南省现代农庄发展状况时发现，在省会城市和市级城市周边集聚了较多的现代农庄，而在偏远农村区域，现代农庄发展进程赶不上农村耕地撂荒速度，与当地领导交谈后得知，根本原因在于缺乏经营管理现代农庄的人才。三是现代农庄缺乏自主的营销网络，控制力不强。因为缺乏完善畅通的营销网络和先进的仓储物流体系，缺少售后服务，缺少必要的检验检测设备，缺乏品牌效应，没有自己的专卖店，就只能依赖大型零售商，从而受制于人。如一些大型零售商可以通过设置超市进场费、要求通过各种食品安全认证等，提高农民参与市场竞争的成本和门槛，并将大多数小规模、低技术、低素质的农民及其所在的农庄排斥在市场竞争的大门之外;甚至通过扩大国外农产品销售等方式，挤占中国农民及其农庄参与市场竞争的空间(姜长云，2010)。

4．社会机构途径

经上述分析不难发现，三大载体途径无法解决其他三类农民群体的培育问题，即农合组织和现代农庄中的经营管理人才、农村后备骨干人才和最贫困留守农民群体。因此，培育新型农民群体的途径一定还要借助社会的力量，走社会机构途径，跳出农村去配置资源，以解决农村问题。社会机构包括营利性机构和非营利性机构两种类别，一方面通过营利性教研机构培育新型农民群体中的技术推广与管理人才，弥补农村经济合作组织和现代农庄中经营人才的不足，如当前一些地方出现的以大学为依托的农业科技推广机构;另一方面通过非营利性中介机构无偿提供资金技术以援助和培训偏远贫困农村中的留守农民，如湖南省委党校中青班近几年举办的“驻村入户”活动，或者通过非营利性教育机构培育青年农民以发展现代农业的后备力量，如湖南农业大学与长沙市科学技术局联合开展的“长沙市百村百名大学生培养计划”项目。

一方面从营利性教研机构来看，主要表现为以大学为依托的农业科技推广机构的出现，如西北农林科技大学等。当前中国一些地方大学充分借鉴了美国大学合作农业推广体系的成功经验，加强与地方政府、基层农技部门、涉农企业、农村经济合作组织和示范户的广泛合作，对培育新型农民群体起到很好的促进作用。国内外的做法及经验都证明，社会营利性教研机构是促进农业发展和培育新型农民群体的有效的重要的途径之一。在此不妨借鉴美国“三位一体”农业教育及推广体系。该体系有三个特点：一是由州农学院同时承担教育、研究和推广三项任务，使三者结合在一起，互相促进，并切实为农业生产服务;二是每年的研究推广计划由基层向上申请，推广站提供的服务应尽量满足农业生产的需要;三是推广经费由联邦、州和县共同负担。美国农业科学研究的经费充足，它主要来自公共和私人(公司)两大系统，二者互相补充，前者侧重于基础研究和应用研究，后者侧重于新产品开发和应用研究。

另一方面从非营利性机构来看，主要表现为“驻村入户”活动和“百村百名大学生培养计划”项目等。如湖南省委党校中青班学员自2009年以来连续地深入贫困农村开展“驻村入户”活动，采取“三进、三同、三个一”的方式体验农村生活与扶持农村建设，事实证明，这项活动非常有助于贫困农村培育新型农民群体的工作，因为在为农户解决困难时，学员们能带去一定的资金、项目和技术，有了这些资源，农民可以在边干边学中转化为新型农民，以39期常宁组为例，学员们为特困村资助20万元建起一座榨油坊，帮助农民由初级农产品销售向农产品加工转化，直接促进了当地的新型农民群体培育进程。又如由长沙市委组织部、市科技局、市农办和湖南农业大学联合组织实施的“长沙市百村百名大学生”培养计划项目，在全市100个市级新农村建设示范村中挑选100名具有高中毕业文化和三年以上务工务农经历的青年，将他们培养成为“留得住、用得上”的新型农民。两年期的培训经费由长沙市科技局负责，学员们每年在湖南农业大学脱产学习4个月，系统接受专业知识培训。自该项目实施以来，学员们共转化水稻、蔬菜、水果、养殖等农业新技术、新成果和新品种40多项，有些学员带领家乡父老走上了合作养殖、共同致富的道路，有些学员被村委推选为“远程教育蔬菜种植”学用典型，极大地促进了当地新型农民群体的培育工作。

二、培育新型农民群体的政策措施

第一，对农村社区实施普惠政策，让农民充分享受到教育、健康、娱乐等“准公共产品”的全民社会化服务。一方面由中央政府、省市级政府、村级组织三方共同承担介于纯公共产品和纯私人产品之间的公共程度较高的准公共产品的供给，如村级道路建设、农村医疗保障责任、广大农民基本养老问题等;另一方面利用民间资本为农民提供公共程度较低的准公共产品，如村级小型水库、养老院、非义务教育阶段的学校等。作为政府来讲，应该积极的引导、鼓励农村具备经济实力的先富起来的人为本村捐资提供部分公共产品;也可以制定优惠政策鼓励民间资本在农村地区投资提供这类准公共产品。不过，政府要明确界定产权，维护供给者的利益，在考虑消费者的实际承受能力的前提下，对私人供给的一些收取一定费用的公共产品的价格进行合理确定，做到既要兼顾效率，又要保证公平(贾妍，2007)。

第二，对现代农庄实施扶持政策，以吸引更多优质人力资本发展现代农业。一方面从国家政策来看，在税收方面尽量向龙头企业提供税收优惠，降低企业产品成本，提高赢利水平;银行等金融机构可考虑对龙头企业实行不同于其它企业的优惠利率，优先支持龙头企业的技术改造和新产品开发活动;资本市场上可以优先支持龙头企业上市融资;进出口方面由商务部会同农业部向中国进出口银行推荐一批出口型企业，给予重点扶持等。另一方面从地方扶持来看，一要积极培育龙头企业集群，形成在国内外有重要影响的产业园区，充分发挥产业园区的辐射带动作用，形成以农产品加工业为核心的农、工、科、贸为一体的新型产业基地，推动传统农业向现代农业转变、传统农民向新型农民转变;二要积极引导龙头企业与科研院所及高校进行联合协作，借鉴美国大学合作农业推广体系，将现代科技成果迅速转化为现实生产力，提高龙头企业的产业化水平;三要搞好龙头企业所在地区的基础设施建设并塑造好软环境，提高吸引力;四要积极引进先发展地区现代农庄经营模式和投资资本以带动贫困偏远农村的现代农庄经营管理人才的培育工作。

第三，对农民合作组织实施激励政策，培养壮大合作社的实力。一是加大《农民专业合作社法》的宣传力度;二是培育典型，发挥典型的示范带动作用;三是建立激励机制，对发展农民专业合作社成绩突出的单位和个人给予奖励。各级政府可以在产业基础良好、农户经营专业化及市场化程度较高的地方开展试点，普及合作经济知识，增强农民参与合作的兴趣和信心;尤其是中西部地区要通过举办培训班以及研究论坛等多种形式培养合作经济的骨干、中坚力量和农村合作经济经营管理人才，并在此基础上，总结出能适于推广农村合作组织健康发展的具体做法。同时，发挥社会非营利性机构作用，更多地促进东中西部地区农民合作组织的协同发展，以缩小东西部差距。

第四，对新生代农民实施奖励政策，培养中坚农户。调查资料显示，目前我国农业第一线劳动力年龄偏大，知识结构单一，缺乏实用技术和一技之长：接受运用农业新科学、新技术的能力差：市场意识薄弱，与市场经济发展不相适应。借鉴日本、韩国的做法和经验，我国应将培养中坚农户作为培育新型农民群体的重要举措。选拔那些能开展规模化生产和具有创业能力的新生代农民，通过政策引导、信息服务、创业资金扶持和技术培训，培养农村致富带头人和建设新农村的中坚力量，如“长沙市百村百名大学生”培养方式有推广意义;此外，还要吸引青年人务农，制定对农村青年劳动力专门的扶持政策，如国家对青年农民可适当提高补贴标准：国家财政建立专门的青年农民创业基金，对具备一定专业知识的青年从事种植业养殖业，投资达到一定规模，由创业基金给予一次性的投资补助：加强对青年农民的技术培训，对农业职业技术学校的学生毕业回乡务农，由财政安排相应的资金偿还其助学贷款等(夏莉艳，2010)。

第五，对贫困留守农民实施特惠政策，通过非营利社会机构帮助留守农民尤其是留守妇女向其他涉农产业转移。据《湖北省万名农村留守妇女状况调查报告》(2009)：劳务经济的发展使农村家庭和社会形态由“男耕女织”转向“女耕男工”，调查显示，贫困地区留守妇女占实际从事农业生产劳动力的比重达60%以上，她们劳动强度大，但享有的资源极为匮乏，不能充分获得教育培训、医疗卫生、社会救济等基本公共服务，生产生活困难很大，制约了新型农民群体的培育进程。为此，需要整合社会资源，尤其要充分发挥各类非营利社会机构的作用，如涉农部门努力提高农业生产机械化程度，减轻留守农民尤其是留守妇女的农业生产劳动强度;妇委会等部门举办留守妇女技能技术培训班，提高留守妇女依靠科技或手艺增收致富的能力;文化等部门在留守农民尤其是留守妇女比较集中的地区开展丰富多彩的文化娱乐活动，丰富其业余文化生活;各级党校部门推广“驻村入户”活动，帮助留守农民尤其是留守妇女解决其向其他涉农产业转移过程中的实际困难等。

［1］栗滢超．河南省新型农民培育面临的问题与对策［J］．河南农业大学学报，2010，(2)．

［2］陈国胜，黄武刚等．新形势下新型农民培育途径研究——以温州市为例［J］．现代农业科技，2008，(12)．

［3］姜长云．“十二五”期间中国农业发展面临的制约与挑战［EB/OL］．中国发展观察网，2010－01－20．

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［6］魏威，穆久顺．美国农业合作社与我国新型农民专业合作社比较及启示［EB/OL］．中国农经信息网，2010－07－02．

［7］夏莉艳．后农村劳动力转移时期的农业政策取向－基于日、韩的经验研究［J］．经济问题探索，2010，(3)．

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［9］贾妍．农村公共产品供给主体多元化研究［J］．乡镇经济，2007，(6)．

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