新形势下政府信任建设问题研究

刘 艺，高 伟

(1．中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006;2．长沙市人民政府，湖南 长沙 410013)

公民对政府的信任是政权合法性的基础，也是政体正常运转的重要保障。近年来，我国在政治、经济体制加快改革，社会加速转型的过程中，社会管理和公共服务职能的转换相对滞后，经济、社会发展不平衡加剧，一定程度上损害了民众对政府的信任，个别地方甚至出现了政府“信任危机”。在此背景下，重视和研究政府信任问题，探寻政府信任建设的有效途径，具有十分重要的理论意义和实践价值。

一、政府信任的内涵及其意义

政府信任作为一个独立的概念引入学术研究，最先始于20世纪50－60年代的西方。那么什么叫“政府信任”呢?南开大学周恩来政府管理学院博士生李砚忠认为：“‘政府信任’是指公众在期望与认知之间对政府运作的一种归属心理和评价态度。换句话说，政府信任是公众预期并相信政府官员与政府机构会殚精竭虑地实践其义务与责任，以提供民众所必需的服务、福祉与生命安全的保障，以及相信政府是由具有德行的政治领导者所领导并在健全的政治制度下高效率运行。”［1］因此，“政府信任”可以理解为是社会公众对政府的认可程度和满意度，是公众根据自己对政府行政能力和行为规范的认可程度而对政府赋予相应的信任。

政府信任是政权合法性的基础，也是政体正常运转的重要保障。孔子便是这一观点的推崇者。《论语》有这样一段话：“子贡问政。子曰：‘足食，足兵，民信之矣。’子贡曰：‘必不得已而去，于斯三者何先?’曰‘去兵。’子贡曰：‘必不得已而去，于斯二者何先?’曰：‘去食。自古皆有死，民无信不立。”这段话鲜明地表明了孔子的态度，认为民众的信任是执政者最重要的根基。良好的政府信任有助于增强社会成员的凝聚力，降低社会运行的成本，提高社会运行的效率;而失去信任的政府则会大大增加其行政成本，导致民众的抵制甚至抛弃。正如古罗马执政官塔西佗说：当政府不受欢迎时，好的政策和坏的政策都会被人民责难。

二、当前政府信任下滑的原因分析

当前民众对政府的信任下滑，既有其发生的一般原因，又在不同的社会和社会发展的不同阶段上具有特殊的发生机理。

复旦大学教授浦兴祖认为：“建国60年来我国政治信任的动态发展表明，政治信任是一种流动资源，随着经济、社会的变化以及政治环境的变迁而呈现波动性发展。当前，民众对党和政府的信任度依然很高，只是跟改革开放以前相比有所下降，这可能是由转型期利益分配不公、官员腐败等原因造成的。”李砚忠认为：“政府信任或不信任的最根本的原因在于，民众对政府的期望与认知的相对剥夺感和失落感。”［2］笔者认为，造成公众有这样的“剥夺感”和“失落感”，主要有以下三个原因：

1．部分党政干部丧失理想信念

理想是精神的支柱，信仰是行为的源头。我国在反封建反帝国主义的斗争历程中，在共产党的领导下，寻找到了适合中国发展的社会主义道路，共产主义也成为我党及我国人民的共同信仰。但是，随着我国社会经济的快速发展和社会主义市场经济体制的建立，逐步出现了利益主体多元化、社会组织形式多样化、社会生活方式多样化，这些现象都在潜移默化地改变着人们的思想观念、思维方式、行为方式、价值取向。一部分人在这种潜移默化的变化中渐渐丧失了理想信念，变得唯利是图、见利忘义。这既存在于一部分普通群众中，也存在于一部分党政干部中。理想信念的动摇往往是最危险的动摇。理想和信念出了问题，就会导致行为违规、失信。列宁曾说：“对于社会主义思想体系的任何轻视和任何脱离，都意味着资产阶级思想体系的加强”。有些贪官们私下里谈论，共产主义在中国不可能实现，只不过是欺骗老百姓的口号。当他们被绳之以法后，常常会总结说“放松了人生观、世界观的改造，理想信念动摇”，这虽被人们讥讽为空话、套话，但从另一个层面说明：正是理想和信念的动摇，才造成某些党政干部官德失范、行为放纵。

2．没有体现民本思想的行政行为时有发生

科学发展观的核心是以人为本，各级政府都要执政为民。当前，部分党政干部民本思想淡漠，官僚作风十足，严重损害群众对地方政府的信任。据相关调查，79%的被调查者认为“党员领导干部作风是直接影响党群关系的因素”，69%的被调查者认为“干部作风差、官僚主义、形式主义严重是影响党群干群关系的最主要问题”［3］。有的地方政府领导不按科学发展观的要求办事，在制定政策时随意性很大，凭经验办事，拍脑袋决策，个人主义盛行，政策朝令夕改，老百姓无所适从，给群众和国家财产带来不应有的损失。有的地方政府领导为追求政绩，经常不顾实际情况，大搞形象工程，劳民伤财，民怨难平，严重损害党群干群关系。有的地方政府领导以局部利益或个人利益为重，在执行中央政策过程中，利大快执行，利小慢执行，无利或损利就消极对待甚至拒不执行，或通过抵制、歪曲、变通、截留、附加等手法搞“上有政策，下有对策”。有的地方政府人浮于事，效能低下，少数干部在其位不谋其政，对群众呼声不闻不问，对群众疾苦无动于衷，对群众要求漠然视之，工作方法简单粗暴，动不动就“抓起来再说”，导致干群对立，激化干群矛盾，引发民众怨愤。

3．少数党政领导干部从政不廉

对社会大众来说，行政官员代表政府的形象，因此，官员能否坚持廉洁从政，是政府能否赢得公众信任的关键因素之一。早在上世纪90年代，就有相关部门调查过公众对腐败现象的态度。结果显示，57．4%的人对之痛心疾首，34．5%的人比较痛恨，只有3．6%的人持无所谓的态度。［4］可见，政府信任度的高低与廉政建设关系密切。一些地方政府与公众信任关系之所以恶化，与当地某些部门及领导肆意利用手中职权谋取部门利益和个人私利是分不开的。如，有的政府部门随意介入经济活动 ，与民争利，巧夺民利，任意侵犯经营者的合法权利，而且在实施此类侵犯群众利益行为时还常以改革为名义，由此导致群众对真正的改革举措不理解、不支持。有的领导干部置国家和群众利益于不顾，处事不公、分配资源厚此薄彼，批条子、下指令，利用手中权力为少数人谋利，为自己捞好处。有的领导干部在干部任用过程中无视组织原则与程序，视权力为商品，或暗中交易，或明码出售，买官卖官跑官要官现象时有发生。更有甚者，有的领导经不住黑恶势力的腐蚀拉拢，甘愿为其充当保护伞，导致个别地区的部分农村基层政权和基层组织出现黑恶化，造成了恶劣的影响，削弱了执政党在群众中的威信。

三、加强政府信任建设的对策和建议

1．坚持以人为本，加大富民惠民力度

孟子在论述执政者取信于民时就提出了保民、爱民与富民的主张，在他看来，只有老百姓富裕了，并教给他们孝悌忠信，才可以取信于民。胡锦涛总书记在出席第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议开幕式致辞中提到“包容性增长”。这一新概念，包含了“让更多的人享受全球化成果、让弱势群体得到保护、在经济增长过程中保持平衡”等深意。国家“十二五”规划纲要与此前的规划也有本质区别，从过去追求“国强”到现在强调“民富”。各级政府要提高在公众心目中的信任度，必须切实强化富民的举措，提高富民的水平，通过不断推动发展，为群众创造更多的现实利益，不断满足群众日益增长的物质文化需求，使群众在改革中不断获得实惠。在富民的同时，各级政府要更多地倾听群众最关心什么，最需要什么，最大程度满足不同层次群众的合理诉求，努力实现群众和政府绩效的完美结合，维护社会公平正义，才能真正的取信于民。

2．深化政务公开，保障公众知情权、监督权

老百姓对政府不信任，很大程度上都是由于政务公开度不够、透明度不够而引发的。因此，打造阳光政府既是建设和谐社会的必然要求，也是进一步密切执政者与群众关系的迫切需要。要打造阳光政府，首先就要扩大政务公开的范围。政府的一切行为和财务活动都应向社会公开，公开权力范围、办事程序，接受群众监督。构建政务公开保障体系，使政务公开制度化、规范化，促使政府切实转变职能，实现从“管理型”向“服务型”、“高效型”政府的转变，建设有限政府、透明政府。其次要打造责任政府。人民给予政府权力，就是给予政府为人民服务的责任。政府必须以高度负责的态度，不断满足媒体和公众的心理期待，作出承诺不食言，遇到难事不退缩，出现问题不推诿。再次，要加强权力监督。防止权力滥用的最好方式便是加强监督。政府作出的重大行政决策结果、制定的规范性文件以及其他行政决策的信息，应在政府公报、门户网站、报纸等有关媒体统一公布，接受社会各界的监督。

3．完善法律制度，规范和约束政府行政行为

既然信任本身是一种不可靠、不确定的关系，那么就需要法律和制度来约束。华东师范大学副教授郝宇青认为：中国传统的制度设计理念建立在人性善之基础上，其假设是“政府和官员是崇高正确的”。南京理工大学副教授程倩认为：“后工业社会所需要建立起来的信任关系应当是一种新型的信任关系，不同于契约型的信任关系，更不同于习俗型的信任关系，而是一种合作的信任关系。”［5］建设和谐社会和人民满意的服务型政府，必须建立在坚实的政府信任关系的基础上，不是假设的，也不是契约型的。建立这种新型的政府信任关系，一方面要建立行政行为失信惩罚机制、责任追究和赔偿制度，对政府信用缺失者采取相应的惩罚措施和手段，并按《国家赔偿法》规定，对公务员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，依法予以行政补偿。另一方面，要建立起完善的个人信用档案登记机制特别是政府部门人员信用档案，根据其信用状况，制定相应的警示、处罚办法和机制，并将其作为对干部选拔任用的依据之一。

4．强力反腐倡廉，树立良好的官风、政风

治国必先治吏。自古至今，官员的言行都对社会公众产生不可估量的导向作用，官风正则民风正，官德毁则民德降。中国自古有“以吏为师”的传统，如果官员以权谋私，贪赃枉法，这种负面的示范作用无疑会被不断放大。2010年2月27日，温家宝总理在线与网民的座谈让4亿网民念念不忘。总理在回答网民时说：“前几天，新华网做了一个统计，说在网民中最为关注的问题是反腐败。我深深思考了一下，为什么在应对金融危机这样重要的时候，而群众却十分关注反腐败?我以为，经济发展、社会公平和政府廉洁是支撑一个社会稳定的三个顶梁柱。而在这三者当中，政府廉洁尤为重要。因为只有一个廉洁的政府、得到人民信任的政府才能够一心一意促进经济发展，才能够采取各种措施实现社会公正。”作为身负一方民望的政府官员，肩负“开民智、启民德”的责任，职位越高，百姓期望越大。各级党政领导干部要牢记总理教诲，严格遵守党风廉政建设的各项制度，筑牢反腐倡廉的牢固防线，自觉抵制各种不正之风，塑造清廉有为的形象，才能赢得老百姓的信任。

5．加强政府公关，塑造政府正面形象

政府公共关系是政府在特定的环境中，利用传播沟通的手段，协调公共关系，树立政府形象的一种行政管理行为。建设良好政府信任关系，必须加强和改善政府公关工作，通过良好的政府公关，架起政府与社会公众之间的桥梁，使政府与公众紧密地联系起来。及时组织新闻发布，通过新闻媒体向公众提供权威的官方信息，避免信息传播失真、失控，加强政府与媒体的互动，让广大群众知道政府在想什么、干什么，增进政府与公众的沟通。要及时、主动公布政府出台的重要规章、重大方针政策及执行情况，发布辖区内重大自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发事件的处置措施，不给谣言传播的空间。试行网络新闻发言人制度，通过网络及时、主动、准确地发布权威信息，正确引导网络舆论。建立新闻媒体反映问题的调查处理机制，对新闻媒体反映的重大问题、群众普遍关心的热点问题，迅速组织相关部门开展调查，在第一时间将事件真相以新闻发布会等形式予以公布，塑造政府良好形象。

6．营造良好氛围，在全社会广泛培育诚信文化

加强政府信任建设仅靠法律规范的制约还不够，最根本的是要在社会上培育一种自上而下的诚信文化和诚信品质。首先，要强化公务员的理想信念。坚定共产主义信仰，切实加强思想道德、职业道德建设，强化关心公共利益、增强公共责任、热心公益事业的高尚道德意识， 建立与社会主义荣辱观相符合、与社会主义核心价值体系相一致、与社会主义市场经济相适应的职业道德体系。其次，要强化公务员的信用意识。切实转变行政理念，使全体公务员认识到政府的权力都是人民赋予的，必须在合法的范围内以合法的方式行使，错误行使权力必须承担责任。再次，要强化榜样的示范作用。榜样的力量是无穷的，它比任何说服教育的作用都明显。要将诚信政府建设方面的好坏事例通过社会舆论摆在人们面前，让人们去鉴别假恶丑，褒扬真善美。第四，要把强化诚信意识作为建立社会主义市场经济发展的道德体系的主要内容，大力整顿和规范市场经济秩序。从上海“楼脆脆”事件到“假冒五常大米”事件，再到“金浩茶油”事件，揭露出我国市场经济秩序亟待规范，暴露出国内少数企业不遵守信用而酿成悲剧。惩戒失信行为是建立信任体系的保障，要充分利用行政、报纸、电视、网络、社会舆论等各种手段广泛进行诚信宣传和教育，营造一种诚信氛围，把不讲诚信、不讲法律、不讲道德的丑恶现象从市场上清除出去，使诚实、守信的企业和个人实现双赢，让背信弃义者付出高额成本，没有容身之地。

［1］［2］李砚忠，政府信任的理论解读［J］．中共天津市委党校学报，2007，(3) ．

［3］中组部党建所课题组．新时期党群关系调研报告［J］．当代世界与社会主义，2005，(1)．

［4］雷振扬．论政府与公众关系预警［J］．中南民族学院学报(哲社版)．1997，(4) ．

［5］程倩．转型期对合作型政府信任关系的诉求——从服务型政府建设到和谐社会的构建［J］．探索，2007，(1)．