从日本地震看中国环境危机管理体制

刘 伟

(洛阳师范学院,河南洛阳471022)

2011年3月11日,日本发生了史上最为强烈的地震,级别达到里氏9.0。这次强震接着引发了海啸、火山喷发、核电站爆炸。一时间,日本经历了生与死的考验。看到日本经历如此巨大的灾害,我们不禁想到我们自己。这几年,我国也经历过巨大的环境灾害,例如1998年的洪灾和2008年的冰冻灾害、地震,至今仍让我们记忆犹新。所以,在援助日本的同时,我们也得居安思危,反思我国的环境危机管理体制是否健全,还存在哪些疏漏,并不断弥补这些疏漏,完善环境危机管理体制,为人民群众的生命财产安全加固“保险”。

一、从日本地震分析中国环境危机管理

近年来,环境问题已经成为人类关注的焦点。据新华社报道,美国威斯康星大学可持续发展与地球环境中心教授乔纳森·帕茨发表报告说,伴随着全球气候的变暖和人类对地球环境的不当开发,极端天气发生的频率将会显著增加。近年来,全世界热浪、风暴、洪水和干旱发生的次数明显增加,特别是2004年夏季欧洲暴发的热浪导致约3万人丧生,这种常规的气候模式是难以解释的[1]。尽管有些环境灾害,例如地震、海啸,是人类难以预测和不可操控的,但是还有绝大部分环境灾害是我们可以预测和防止的,例如2008年的冰冻灾害。当这些环境灾害发生时,完善的环境危机管理体制能够最大限度地减少灾害带给人类的损失。

日本自古是一个多灾多难的国家,加上其特殊的地理位置,使日本人民养成了一种强烈的忧患意识,形成了特点明显的危机管理机制,例如法律体系完备、信息渠道畅通、危机意识深入人心等。这次日本地震,也充分展示了日本危机管理体制的特点以及日本国民的良好素质。结合日本的情况,反观我国的环境危机管理体制,发现其仍然存在一些不足之处,主要表现在以下几个方面:

(一)环境危机预警系统尚不健全

危机预警是整个危机管理机制的第一环,是实施危机管理的依据和基础。完善的危机预警系统能够为政府部门制定科学决策提供充分的依据。就拿2008年冰冻灾害为例,由于我国的环境危机预警系统尚不健全,缺少明确的危机评价指标,导致相关部门在冰冻灾害发生之前,未对冰冻灾害的严重性予以充分的认识。尽管受到技术条件的局限,气象部门还无法准确预报未来一周内的天气情况,但是对未来两三天内的天气做出准确的预报,应该是可以做到的。那次降雪持续时间那么长,强度那么大,但是由于缺少参照系和明确的危机评价指标,气象部门未能针对天气的变化对冰冻灾害的发生进行准确的预测,提醒人民群众做好防灾的准备,这不能不说是一个疏漏。

(二)政府及群众的环境危机意识还很薄弱,缺少应对环境危机的必要知识和技能

近几年来,我国的经济发展已经取得很大的成就,人民生活水平也在总体上达到了小康水平。但是不容置疑的是,在取得这些显著进步的同时,我国的社会发展还面临着许多可知的和未可知的问题,例如,环境问题就是摆在我国面前、阻碍我国社会进一步发展的不容回避的一个问题。这些问题随时可能演变为影响社会发展和稳定的危机。例如,每年夏天,南方地区都会发生不同程度的水灾。知道如此,政府就应该重视水灾。但是为什么1998年的水灾还会造成那么严重的后果呢?又比如2003年突如其来的“非典”疫情。当时许多人只是把SARS病毒引起的病症当作常见的感冒发烧症状,因而在开始时未对“非典”予以足够的重视。而当疫情得到确定以后,大多数群众却不知道如何防止“非典”的传播,以至于“大灾之后,谣言四起”似乎成了定律。当时有人说喝绿豆汤能防止“非典”,于是人们争先恐后地购买绿豆,造成绿豆价格高涨,影响人民的日常生活。究其原因,一方面是因为医疗机构当时也不知道如何有效预防“非典”;更重要的一方面是因为绝大多数人民群众缺乏危机意识和应对危机的必要技能,以至于在危机到来时人云亦云,不知所措。

(三)各个地区之间缺少有效的沟通和联系,难以形成合力共同抵御环境灾害

日本早在1986年中曾根康弘时期就形成了从中央到地方的政府危机管理体系。一旦危机发生,整个政府系统会协调运作,形成应对危机的合力。我国在这方面做得还不够。这个问题早在2003年“非典”期间就已经暴露出来了。当时,在疫情开始初期,有些地方官员为了保住头顶的“乌纱帽”,故意隐瞒疫情,知情不报,结果导致疫情扩散,酿成严重后果。可是,这个问题并未引起足够的重视。2008年冰冻灾害期间,这个问题再次凸显。因为那次冰冻灾害发生在春节前后,大量的群众赶着回家乡过年。在如此恶劣的天气条件下,面对那么大规模的人口流动,地方之间的沟通和联系显得十分重要。但是有些地方却发生这样的情况:飞机场把旅客往火车站推,火车站把旅客往汽车站推,汽车站却又把旅客往飞机场推,如此循环;广州的灾民向湖南转移,湖南的灾民向广州转移;有些身处北方的群众因为不明情况,向南方转移,结果进入灾区而无法脱身,等等。面对环境灾害,地方政府各自为战,难以形成合力,肯定会降低应对危机的效果。

二、完善我国环境危机管理体制的建议

从日本的地震、海啸到我国的洪灾、冰冻灾害,我们可以得出一个结论:随着全球环境的变化,极端的自然灾害和环境问题将会发生得越来越频繁。因此,建立健全我国的环境危机管理体制已经迫在眉睫。鉴于我国环境危机管理的现状,我认为,建立健全环境危机管理体制,可以从以下几个方面入手。

(一)政府设立专门的环境危机管理机构和部门,并制定环境危机评价体制,配置专项资金

1.政府设立专门的环境危机管理机构和部门。专门的危机管理机构和部门,可以在灾害面前最大限度地集中所有的资源,去帮助那些受灾最严重的地区和群众,避免了各个地区“单打独斗”的局面,降低抗击灾害的成本,体现出政府宏观调控的优越性。目前,世界上许多国家都已经建立了以政府为主导的危机管理机构,如美国、加拿大、日本等。中国在2003年“非典”期间,也曾建立了专门的领导小组,统一部署和协调全国的救灾工作,收到了很好的效果。可以说,这是从实践中总结出来的有效经验。2003年之后,中国开始建立全国性的应急管理系统,但是还远未完善。2008年冰冻灾害发生后,中央成立的专门的领导小组,协调各个地区之间的工作,相比之前各个地区各自为战的情况,同样起到了明显的效果。这再次证明了建立专门的危机管理机构和部门的重要性和紧迫性。

2.加紧制定符合中国国情的科学的环境危机评价体系,配置专项的环境危机管理资源。制定科学的环境危机评价体系,使其量化为具体的指标,便于为政府部门衡量灾害的破坏性提供可靠的依据。2003年,欧洲经济合作组织就提出了“巨灾”的概念,其涵义是指某一灾害发生后,发生地已无力控制灾害造成的破坏,必须借助外部力量才能进行处置。按照这一概念,造成死亡50人以上或经济损失在50亿元人民币以上的灾害,在我国就可以称为“巨灾”。当然,制定环境危机评价体系,必须结合我国的实际国情,以及我国的气候条件等,必须体现“中国特色”,而不能脱离我国的实际,甚至照搬其他国家的模式。

同时,政府还要设立专项的环境危机管理资源,包括日常生活用品的储备、煤电等能源的储备、救灾设备的储备以及专项基金储备等内容。一旦发生危机,这些危机管理资源将会及时被送往灾区,发挥保证人民群众的日常生活、稳定人心、争取救灾时间等重大作用。如果缺少这些资源,后果将是难以想像的。2008年冰冻灾害,没有像有些国外人士预言的那样造成中国社会的动荡,就是因为政府拥有足够的危机管理资源来稳定社会,凝聚人心。

3.加紧培养跨学科的综合性人才。借鉴生物学中“生物链”的概念,我国学者马宗晋和史培军在1989年提出了“灾害链”的概念,用于指那些由一种极端自然灾害引发的一系列次生灾害。实践证明,这个概念是站得住脚的。原新在《环境危机与环境保护》中概括出生态学的四种法则,其中第一种法则就是地球上的每一事物都与其他事物相互联系[2]8。

日本地震引发的海啸、火山喷发、核电站爆炸,充分说明了世界万物是互相联系的,各种灾害之间也存在着联系。要妥善应对今天的环境危机,单靠某一门学科的知识是不够的,需要多种学科知识的综合利用。目前,这种跨学科、跨专业的综合性人才在中国还是少数。因此,中国需要大量培养这种综合性人才,以便为将来应对危机准备雄厚的人力资源。这也是增强国家综合实力,建设创新性国家的题中之义。

(二)加强国家之间的交流与合作,积极吸收和借鉴国外有效的环境危机管理经验

伴随着全球化的趋势以及经济的发展和文化的交流,世界各国越来越紧密地联系在一起。有些环境问题,诸如全球变暖、南极冰山融化、酸雨等,需要各个国家联合起来共同面对和解决。合作已经成为各个国家的共识。因此,中国必须在改革开放的同时,积极地与其他国家开展交流与合作,广泛吸收和借鉴世界各国有效的危机管理经验,取其精华,为我所用。例如,吸收日本重在预防的危机管理理念,借鉴美国和加拿大应对冰冻灾害的经验,引进西方国家在融冰方面的技术,等等。

(三)协调国内不同地区的关系,建立全国范围的联动机制,共同应对环境危机

在国内,应该打破区域之间的分界,建立全国联动的机制,协调不同地区、不同部门之间的关系,形成一个合力共同应对危机。各自为战,一盘散沙,是我们应该吸取的教训。因为现实已经不允许我们站在某一个区域或某一个部门的立场上去考虑问题。构建全社会统一的危机管理、指挥、协调机制,实现由单一管理向综合管理的转变,形成危机应急管理的合力,这才是全球化背景下政府应该做的[3]167。

(四)加大宣传力度,使公民树立危机意识,同时完善法制建设

在历史上,中国有良好的危机意识,像“人无远虑,必有近忧”、“凡事预则立,不预则废”。建立健全环境危机管理体制,首先要在全社会大力宣传危机观念,普及应对危机的知识和技能,使公民牢固树立危机意识,居安思危,具备一定的自救能力。学校可以设立相关课程,教授学生如何应对突发事件和危机,传授学生应对危机的技能。家长要以身作则,在平时的生活中给孩子灌输危机意识,培养其应对危机的能力和技巧。同时,采取措施鼓励社会成员与组织及时举报可能存在的危机,在政府和社会成员与组织之间形成良好的互动和沟通,争取在最早最快的时间里处理危机。

另外,立法机关应该加强法制建设,建立健全与环境危机管理相关的法律规范。斯亚平认为,中国迫切需要制定全国性的灾害管理的基本法律,即综合的《灾害管理基本法》,还要完善部分法律法规,使危机管理有法可依。针对在危机中的知情不报、隐瞒消息等行为,追究相关人员的责任,为专门的环境危机管理机构和部门提供法律保障,保证其在灾害发生时有必要的权力指挥各方面的工作等。

[1] 陈勇.美国科学家警告气候变暖将引发公共卫生危机[DB/OL].http://news.qq.com/a/20050221/000519.htm

[2] 原新.环境危机与环境保护[M].北京:中国大地出版社,2002.

[3] 斯亚平.公共危机管理体系研究[M].北京:知识产权出版社,2007.