新农村建设中政府的主导作用探析

2011-08-15康小莉云书海王俊奇

河北青年管理干部学院学报 2011年5期

康小莉云书海王俊奇

(石家庄学院,河北石家庄050035)

构建社会主义和谐社会是一个复杂的系统工程。而我国的农村是构建和谐社会的难点和重点所在。从某种程度上讲农村的和谐发展决定着构建和谐社会的成败,为此2006年2月,中共中央国务院下发《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,明确提出了建设社会主义新农村的全新任务。而在此过程中,只有确立政府的主导地位,充分发挥其主导作用,新农村建设才能稳步推进。

一、政府主导的内涵

所谓政府主导,就是指各级政府利用其地位的权威性和掌握的资源优势在社会主义新农村建设中充分有效地发挥引导、组织、协调等职能,把握新农村建设的基本方针和整体进程,让农民充分享受到党和政府的惠农、富民政策,通过精心组织、科学决策、正确引导,积极推进农村的政治、经济、文化、社会等全方位的发展。就现阶段新农村建设而言,政府主导的内容主要表现在制定政策、加强领导、规划设计、资金保障等基本方面,具体来说,就是为新农村建设进行科学的规划设计,组织领导农民改进农村基础设施建设,加大教育、医疗、养老等公益性社会事业的资金投入,及时发现化解各种矛盾及利益纠纷,培养造就符合新农村建设发展要求的有文化、懂技术、会经营的新型农民。

二、新农村建设必须发挥政府的主导作用

充分重视和发挥政府的主导作用,是体现我党“执政为民”理念和转变政府职能的要求,我国的基本国情和新农村建设的特点也要求充分发挥政府的主导作用,新农村建设过程中,进行科学精心的规划,制定完善长效的政策保障体系,建立确实可行的工农、城乡互补体制,实现以工促农、以城带乡的发展机制,最终实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设目标。所有的这一切都必须以各级政府的主导为前提,同时调动广大农民的积极性,发挥其新农村建设中的主体作用,动员和积极鼓励社会各界参与到新农村建设中来,推动社会主义新农村建设的顺利进行。

(一)政府主导是符合国际惯例和社会经济发展规律的理性选择。新农村建设是党中央解决“三农”问题的重要内容和方向,新农村建设的提出,表明了我国整体发展战略思想的转变,由过去的城市优先、落后的农村和农业反哺相对较为先进的城市和工业的发展思路,转变为城乡相对均衡、城市和工业反哺乡村与农业的发展方向,由过去的在农村汲取资源变为向农村输血的发展理念。这一发展战略已经被许多国家的发展经验证明是行之有效的。许多国家在城市化和工业化发展到一定历史阶段后,都采取了城市反哺乡村、工业支持农业的发展战略与思路,不仅促进了落后农业的发展,反过来还会刺激城市化、工业化水平的进一步提升,促进国家的均衡发展。在此意义上新农村建设是符合世界发展规律的。我国新农村建设的总体目标就是实现全面小康,实现城乡的一体化发展,体现科学发展观和可持续发展的要求,建设文明、和谐、富裕的新农村。而在我国地域广阔人口众多的农村,克服生产力及各方面的落后现状,实现新农村建设的最终目标更需要发挥各级政府机关尤其是地方政府的主导作用。

(二)政府主导是我党执政目标的最终体现,也是政府职能之所在。各级政府不仅是国家、社会生活中的决策机构,还是党和国家方针政策落实的指挥机关,更是国家和社会发展过程中具有最高权威的调控机关,是一个国家进行社会治理的核心所在。所谓政府职能,是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向,是公共行政的本质表现。各级政府作为掌握国家公权力的机关,是国家的代表,其基本职能就是管理国家事务,管理社会生活。在现代社会中政府的职能主要表现为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务[1]。新世纪之初提出新农村建设的宏伟目标,不仅是中国共产党“立党为公,执政为民”执政理念的具体体现,同时也是为了更好地贯彻科学发展观、构建社会主义和谐社会。党中央国务院提出建设社会主义新农村的发展战略,实际上就是强调了在新农村建设中发挥各级政府的主导作用。从新农村建设的具体内容和目标要求来看,需要政府的公共政策的支持和服务。我国作为最大的发展中国家,在新农村建设和实现城乡均衡发展过程中必须发挥政府的主导作用,通过制定积极的政策,加大对农村的经济投入,尤其是一些基础性以及公共服务性质的投资建设,由于其回报率低以及带有一定社会公益性质,更需要政府加大投入,在新农村建设过程中发挥其主导作用,最终实现党和政府所倡导的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设目标。

(三)政府主导是保障我国农业产业安全的需要。中国加入WTO之后,伴随而来的不仅是机遇的扩大,也使我们面临更大的竞争和压力。在农业领域面临的最大挑战就是农产品市场的开放,中国农产品市场面临前所未有的国际竞争和国际挑战,这就要求政府必须加大对农业的支持和扶植力度,提高我国农产品在国际市场的竞争力。从我们国家的产业结构来看,农业是我国经济发展的基础和命脉,为了保证国家经济的安全运行,必须保证国家的粮食安全,把农业的发展放到保证国家经济安全的战略地位和高度,必须加大政府对农业的支持和投入,需要政府发挥其在农业生产和发展中的主导作用。

另外,在社会主义市场经济体制的建立中,改变了过去由政府的计划对资源的配置模式,实现了由市场自动配置资源的经济运行模式,赋予了市场主体以完全自由的选择权利,实现了社会资源配置的合理化。但是我国的社会主义市场经济体制还不成熟,还存在一定的缺陷,主要表现在市场在资源的配置过程中,由于其盲目性和资本的自利性会产生一系列的外部负效应,其处理与解决需要一定的成本和精力,这不是市场所能够解决的。资本主义发展实践也已经证明,纯粹的市场经济体制也有其局限性,尤其在收入分配领域会导致严重的两极分化,同时资本的逐利性也决定了在追逐利益最大化的过程中市场主体容易产生外部的不经济行为,对于市场急需的公共产品和服务,由于其非排他性和非竞争性以至于企业不能生产或由于其利润空间的狭小而不愿意生产,最终在新农村建设过程中出现了公共产品与服务的严重不足,制约了农村的进一步发展。市场对于这一状况的出现是无能为力的。为了解决这一矛盾,就需要发挥政府的主导作用,及时解决和处理市场经济中的负效应,引领新农村的建设。

(四)政府主导是我国经济实力增强后的现实选择。新农村建设过程中很多内容是需要政府的公共财政支持的。一方面由于我国过去长期的二元制城乡体制,导致农村的经济和社会发展大大落后于城市,这就需要政府在公共产品和服务方面发挥其主导作用,更多地加大对农村的财政支出和资金支持,确实承担起在农村公共服务中的主要责任,弥补长期以来对农村的欠账,保证在新农村建设过程中公共产品与服务的需求与供应。另一方面,改革开放以来,我国的经济实力已经大大增强,国家有能力加大对农村的投入,由政府财政主导对农村公共产品的提供。只有以政府的公共资金为主,带动社会其他资金共同流向农村,才会有充足的资金与物质保障农村公共产品与服务的生产与提供,才能建立全面持续的公共产品与服务的的保障体系。

三、正确处理各方面关系,充分发挥政府在新农村建设中的主导作用

(一)正确处理政府主导与农民主体的关系。强调发挥政府的主导作用,并不意味着政府包办一切[1]。作为世界上最大的发展中国家,我国的各级政府在社会主义现代化建设过程中,掌控着绝大部分的自然资源和社会资源,具有绝对的权威。但是应该看到,我国依然是一个农业大国,农村人口占据了总人口的绝大多数,而我国的贫困人口有大部分分散在农村,农村的现代化建设依然面临严峻的挑战。改革开放三十年虽然我国的经济实力有了长足的发展,但是仅仅依靠政府的资金投入来解决农村的现实问题和发展是远远不够的。因此,在新农村建设过程中,不仅要充分发挥政府的主导作用,更需要发挥作为农村主体的广大农民的积极性,发挥农民在新农村建设中的主体作用,这两者是相辅相成的。

新农村建设应面向广大农民使他们成为最大受益者,让农民在新农村建设中得到实实在在的实惠,农民才会自觉自愿地参与到社会主义新农村建设中来,成为新农村建设的主体和主力军。农民由于深受其出身的影响,在新农村建设之初存在着观望和被动接受的思想,这就需要各级政府发挥主导作用,加大宣传力度,以一定的方式倡导和引导农民投身新农村建设;同时还要加大资金投入,帮助农民减少生产和生活的成本,切实减少农民生产中存在的风险,改善农民的生活,使农民从观望和被动的接受状态转变为新农村建设的积极参与者。同时积极总结、推广新农村建设中的先进经验,推动新农村建设的健康快速发展。在新农村建设中切忌政府大包大揽,必须充分调动农民的积极性和创造性,尊重农民的主体地位,想方设法使新农村建设成为农民自觉自愿的行动。

(二)正确处理市场与政府之间的关系。政府在新农村建设中发挥主导作用,必须重视市场机制的作用,通过市场化的运作模式,充分发挥市场对资源的基础配置作用,提高政府公共支出的经济效益,同时还要重视政府投资的社会效益和生态效益,实现其有机结合。通过政府的财政引导,调整政府财政支出的方向,利用政府投资和掌控的资源,带动更多的社会资金投向农村,以拓宽新农村建设过程中的资金来源,及时缓解农民资金短缺的难题。同时通过政府的财政补贴和技术支持,带动和鼓励更多的农民参与到创业中来,促进新农村建设。最终实现政府的组织主导作用,实现新农村建设的协调可持续发展。

(三)正确处理中央和地方政府之间的权力与责任关系。建设新农村过程中各级政府必须要发挥主导作用,其责任重大。但是由于中央与地方各级政府的权力与责任不同,所以各级政府之间的权力责任必须明确划分、进行合理分配,这样才能够确保形成各负其责的责任承担体系。作为主导新农村建设的中央政府,主要承担战略决策、统筹规划以及具体方针政策的制定与督导实施的职责。作为进入新世纪后党中央的重大战略决策之一,新农村建设必须由中央政府进行总体规划、统筹安排,才能确保党中央的战略决策转化为新农村建设的具体行动;同时中央政府必须在新农村建设中承担统筹规划和决策的主要责任,因为在新农村建设过程中,需要中央政府进行总体的规划,进行统一的安排部署,才能最终把党的意志转化为全民和全社会的行动;同时在此过程中需要中央政府制定切实可行的方针政策,把新农村建设的方针具体化,以利于下级各级政府的落实;另外应当加大中央政府对新农村建设的财政投入,尤其是对于农村的公共基础设施的投入,作为新农村建设的重要落脚点,没有政府尤其是中央政府的财政投入绝对是不可行的。与之相对应的是各省级政府应承担起相应的责任,主要体现在:首先,制定新农村建设的相应配套措施,在坚决执行中央政府的决策的前提下,还要在具体的执行过程中结合地方特色,出台相应的配套措施,加大新农村建设的力度。其次,加大监督检查的力度,不仅要对地方新农村建设进行科学合理的安排部署,还要监督检查地方基层政府的具体落实情况,以保证新农村建设的顺利进行。第三,配合中央政府的财政投入,落实相应的配套资金,由于我国的实际就决定了在新农村建设过程中,中央政府的财政投入不可能满足各地方的切实需要,因此要求各地方政府尤其是东部沿海经济较发达地区,在新农村建设中必须保证地方的配套资金,以保证新农村建设所需的巨大资金需求。县级及以下的乡、镇人民政府,是我国的基层政府组织,它们是新农村建设的具体组织者和相关政策最终落实者,在新农村建设中发挥着不可替代的作用。其作用主要体现在:首先作为中央政策的具体落实者,需要对中央的各项政策进行宣传发动、解释说明,使广大农民真正理解新农村建设的现实意义,了解新农村建设带给农民的切实利益,从而调动广大农民建设新农村的积极性、主动性和创造性。其次基层政府是新农村建设的主要规划者以及规划的实施者,在新农村建设中基层政府必须制定切实可行而又具有超前意识的当地农村社会经济发展的长远规划,并且要在规划出台后负责规划的落实,包括建设资金的筹集、建设项目的施工、组织及监督等;最后基层政府还要承担起新农村建设资金的监管职责。作为一项系统工程,新农村建设过程中资金的投入将会是大量的、超出一般人所估计的,如此巨大的资金投入,如何保证切实为民所用,将是非常艰巨的职责所在,而这份职责仅仅依靠中央和省级相关部门的监管是远远不够的,必须加强基层政府的监管职责,严防贪污挪用以及权力寻租等腐败行为的发生。

(一)转变政府职能,以期提高政府的主导作用。政府职能的转变不仅是新农村建设的需要,同时也是完善政府自身建设的需要。一个新型的服务型政府的建立对于新农村建设起着至关重要的作用。政府应当逐渐从繁冗的日常琐事之中解脱出来,减少政府的管理职能,提高政府的服务意识和能力,使政府从传统的无限责任状态和无限权力状态中摆脱出来,对社会事务不再单纯的追求控制,而是转变为服务,强化政府的服务意识,把社会各项公共服务方面的工作列为政府主要的工作内容,把更多的精力和资源投入到广大群众所关心的公共事务中,进一步改善和密切干群关系,才能真正服务于人民,实现政府职能的转变,从而推进社会主义新农村的建设。

(二)以政府主导为前提,广泛动员社会各界参与新农村建设。新农村建设是一项庞大的系统工程,仅仅依靠政府的投入远远不够,必须动员社会各界投入到新农村建设中来,充分发挥全社会的力量,形成合力,才能真正实现新农村建设的大发展。而要动员社会各界的参与,必须加强政府的主导作用,通过政府的宣传和倡导,整合各种资源和社会各界的力量,使更多的有识之士投入到新农村建设中来,形成社会各界广泛参与、多元投入的良好局面。尤其是在新农村建设的初始阶段,必须加大政府对农村的财政投入,尤其是农村的基础性投入,形成良好的投资环境,吸引更多的社会资金投向农村,没有政府的主导是办不到的。同时政府还需要调整国家的财政政策以及投资结构,增加对农村的投资力度,以期整合社会各界的投资方向,从而实现向农村投资的规模效应,实现新农村建设资金的多元化投入。

(三)政府还应加大对农民的培训,培育新型农民,提高农民的整体素质,提升农民的自我发展能力。传统的农村发展模式,过于关注对农村的资金投入,而忽视了农民自身发展的问题,所以很容易造成农村发展的反复,一旦外来的资金不再,农村很快就会恢复到原来的贫困状态,主要是农民自身的能力不够由此很多农村地区出现“脱贫”又“返贫”的反弹现象,其主要原因就在于“输血”终究不是长远之计,关键还得增强肌体本身的造血功能,形成内生型的发展模式[2]。新农村建设是一项系统工程,不仅是经济的发展,更是农民的全面发展,而作为新农村建设战略的实践者的农民的发展尤其需要政府的介入和主导,任何组织和机构都不能单独承担此项重任,因此,在现阶段新农村建设过程中培养新型的高素质的农民,加快农村人力资源的开发,提升农民的自身发展能力,才是实现农村可持续发展的最重要任务,也是各级政府在新农村建设过程中必须要解决的难题。