新生代农民工培训的困境及路径选择

洪 娟

(苏州工业园区工业技术学校,江苏苏州215123)

2010年中央一号文件《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的亮点之一,是首次提出了“新生代农民工”的概念,要求采取有针对性的措施,着力解决新生代农民工问题,这表达了中央对约占农民工总数60%的新生代农民工的高度关注。但新生代农民工的教育培训存在明显困境,其教育培训工作亟须完善。

一、新生代农民工的主要特征

(一)新生代农民工的基本状态

新生代农民工指20世纪80年代及以后出生成长起来的拥有农村户籍而在城镇就业的人。当前,新生代农民工逐渐成为农民工的主体,据国家统计局公布的数据显示,2009年,全国农民工总量为2.3亿人,外出农民工数量为1.5亿人,其中,16～30岁的农民工占61.6%。从年龄来看,据全国总工会调查,新生代农民工的平均年龄为23岁左右,普遍缺少离开校门后从事农业生产劳动的经历;从婚姻状况来看,有数据显示,新生代农民工主要是一个未婚群体,新生代农民工中的已婚者仅占20%左右;从受教育程度来看,据国家统计局数据,2009年,新生代农民工中接受过高中及以上教育的比例,高出农民工总体平均水平7.6个百分点;从成长经历来看,新生代农民工没有经历过父辈那样从农村到城市的变化过程,与城市同龄人更为趋同。

(二)新生代农民工的主要特质

1.成长环境优越。新生代农民工出生于20世纪80年代和90年代,没有像其父辈那样经历过多少苦难,他们享受着优越的生活条件,特别是他们中的很多人是独生子女,虽然已成为法律意义上的成年人,但他们阅历较浅,相对缺乏吃苦耐劳的精神,对可能遇到的困难和挑战缺乏应有的思想准备,思想起伏较大。

2.文化层次较高。新生代农民工大多受过良好教育,大部分接受过9年义务教育。国家统计局的数据显示,2009年,在新生代外出农民工中接受过高中及以上教育的比例,30岁以下各年龄组均在26%以上;年龄在21～25岁之间的达到31.1%,高出农民工总体平均水平7.6个百分点[1]。其中,许多人还接受过职业教育,学历为初中及以下的占总体的17.5%;中专、技校、职高或高中的占66.7%;大专的占9.9%;本科及以上的占1.4%,整体学历水平已经明显提升[2]。

3.就业动机内倾。新生代农民工进城打工的动机与老一代农民工相比有明显的区别:一方面,新生代农民工多属“发展型”,与老一代农民工的“生存型”特征不同,在选择工作时,更倾向于选择有发展机会的工作,更注重工作的前景,将工作与未来发展结合在一起;另一方面,新生代农民工希望在城市定居。相关研究表明,年龄越小,越是倾向于长期在外发展,在新生代农民工中,生活目标明显转移,支撑他们在城市打拼的更多的是内驱力的作用,而不是外在生存压力的驱动。

4.价值取向多元。新生代农民工多出生于改革开放之后,独生子女居多,农村的生活条件大幅度改善,社会发展水平较高,社会也为他们的发展创造了更好的机遇,所有这一切都决定了他们的价值取向趋向多元化,其突出表现是:更会追求物质享受,也注意自我实现需要的满足;追求工作的高报酬,还追求职业的社会地位;希望通过到城市打工寻找更好的自我发展的机会和平台,希望能够在城市立足安身,为自己未来的创业发展打下基础。

5.职业期望值高移。第一代农民工普遍将谋生作为第一目标,建筑工地是他们的聚集地,新生代农民工不一样,他们把目光更多地投向了三产服务业、制造业、电子业等行业,赚钱只是他们外出打工的部分目的。“新生代农民工职业期望高的另一个表现是就业稳定性差,职业转换频繁。这可以从新老两代农民工的对比数据得到反映:一是最长工作年限对比。老一代农民工在一个单位最长工作年限的平均值为7年,新生代农民工在一个单位工作年限的平均值为3年。二是更换工作的频率对比,新生代每年平均更换工作0.63次,老一代平均每年更换工作0.26次,可见新生代更换工作更加频繁。”[3]

6.维权意识趋强。与老一代农民工相比,新生代农民工维权意识更强,懂得利用法律维护自己的合法权益。广东东莞的一份调查显示,99.39%的人感觉在城市打工遭受了歧视,73.62%的人认为政府应该保护他们的基本权益不受损害,41.72%的人有加入工会的愿望,100%的女性都知道妇联可以起到保护妇女儿童权益的作用[4]。不仅如此,新生代农民工民主平等的观念很强烈,他们会向老板提出涨工资等要求,也反对社会歧视。

二、新生代农民工培训的必要性

农民工素质的高低不仅仅影响到自身的生存与发展,还直接关系到产业结构的升级换代、社会大局的安定和现代化建设的推进,新生代农民工培训意义重大。

(一)从提升我国产业竞争力的角度看,加强对新生代农民工培训是根本要求

产业升级换代的需求,经济发展方式转型的需要,促使我国劳动力市场需求结构的升级变化。传统体力型劳动力的需求量正逐步减少,技术型农民工的需求量则逐步增加。作为现代化建设主力军之一的新生代农民工,个人素质的高低,不仅影响到其自身的生存与发展,还直接关系到产业结构的升级换代和产业竞争力。因此,必须高度重视和改善新生代农民工的工作和发展环境,切实加强对新生代农民工教育培训工作的支持力度,弥补企业对新生代农民工教育培训相对不足的缺陷,为实现产业结构升级提供坚实的人力资本。

(二)从转移农村剩余劳动力的角度看,加强对新生代农民工培训是必然要求

农民从农业中分离及流动,总体上依赖社会经济发展的速度,但就个体而言,其文化技术素质的高低与劳动力分化和流动密切相关。要使农民工转化为非农民工,成为市民,就必须大力提高新生代农民工的科学文化素质和综合技术能力,让那些有条件、有意愿、有能力接受非正规教育和各种培训的人有机会接受再教育,只有进一步提高我国劳动力的素质,为经济增长、社会发展、城市化进程奠定良好的人力资本,才能从根本上解决农民工问题,才能彻底变农民工为市民,使农民工真正融入城市。当客观条件具备时,劳动者能否进行职业转化主观质量起决定作用。

(三)从实现社会和谐的角度看,加强对新生代农民工教育培训是迫切要求

新生代农民工成长的社会环境、家庭环境和第一代农民工有了很大的不同,他们的“城市梦”要比他们的父辈更执著。我们的调查发现,85%的人不愿意在结束了若干年的打工生涯后回乡务农,他们渴望成为市民,希望自己能留在城市里像城里人一样的生活。要顺利实现他们的市民化过程,只有不断满足新生代农民工日益增长的教育需求,加强对新生代农民工的培训,提高他们的技能水平,营造公平合理的社会环境,才能实现包括新生代农民工在内的社会和谐。

三、新生代农民工培训遭遇的困境

(一)培训认识不到位

1.从政府层面看。政府认识不到位是影响农民工培训工程进展和效率的最大因素。农民工培训的政策方针由于缺乏制度保障,措施不力。缺少教育部、劳动和社会保障部等多部门共同参与,使集中统一领导的环节薄弱,培训规划不明确。

2.从企业层面看。在制度和运行环境具有高度不稳定的大背景下,中小企业未认识到员工培训作为一种人力资本投资所具有的长效性,缺乏参与农民工培训的积极性和主动性,企业和农民工之间往往缺乏长期稳定的合约关系。

3.从新生代农民工层面看。由于政府对农民工培训宣传力度不够,许多农民工不知道政府组织实施的农民工培训工程,不了解培训费用减免政策,不能正确认识培训投入与回报的关系,同时低估自己接受新知识的能力,导致部分农民参加培训的积极性不是很高。

(二)制度保障不完善

中国目前还没有一部完整的、专门的农民工职业教育法,这是导致管理体制不顺、经费不足、师资力量薄弱、基础设施落后和服务体系不完善的根源。从我国目前颁布的有关农民工教育培训的文件来看,主要集中于农民工培训的措施和步骤,没有专门针对新生代农民工群体的教育培训政策,缺乏有效的教育培训保障措施,虽然产业结构的升级和社会的发展,对新生代农民工培训的社会需求越来越大,但由于这些制度保障的不健全严重削弱了新生代农民工参加教育培训的积极性,加之我国户籍制度的影响,即使外来的新生代农民工有培训需求,也难以平等享受当地的培训服务。

(三)培训资源过于分散

据调查,目前教育、农业、劳动、建设、科技等部门都有一定的培训资源。农业部门有农业广播学校、农业技术学校;劳动部门有技工学校、职业学校;教育部门有职业技术学校、职业高中。这些由政府相关部门主管的教育培训机构都承担着一定的农民工培训职能,但由于培训资源分属不同部门,各自为阵,条块分割,使各部门办学规模小,专业重复,培训资源得不到有效利用。对于这种培训资源分散、培训效率不高的状况,需要政府劳动力转移培训组织进行统筹协调,整合教育培训资源,合并相同教育培训项目,统一制定教育培训计划。

(四)培训经费严重不足

《2003～2010年全国农民工培训规划》虽然规定了用人单位开展农民工培训所需经费从职工培训经费中列支,职工培训经费按职工工资总额1.5%的比例提取,计入成本在税前列支,但实际上,企业职工教育经费投入未达到国家规定的最低比例,而用于农民工培训的经费基本上没有。国家和企业对培训的投入不足,使得农民工自己花钱参加培训,在“您接受培训时的费用是?”的一项调查中,选择“自己承担大部分费用”占总调查人数的65%,“自己承担全部费用”的占22%,而他们有限的务工收入根本不可能支付昂贵的培训费用,经费不足直接导致农民工参训率低下,如在关于“影响您接受教育培训的主要因素是?”选择“费用过高”的最多,占72%。

(五)培训内容与市场需求脱节

现在的农民工培训不重视引导性培训,引导性培训主要是指关于法律知识、权益保护、人身安全、城市生活常识等方面的培训。在关于“您最希望接受的是哪种培训?”中,选择“法律权益培训”“安全(生产)培训”和“进城务工常识培训”的占到总数的85%,在对培训机构和企业负责人的访谈中,课题组发现在培训内容和专业设置上,对于进城务工必备的公共知识、法律保护知识、维权方式等涉及的很少,专业设置层次普遍偏低,仍然以服务业专业的初级人才培训为主,对日益发展的现代化大工业、制造业所需的技工技能培训较少,对自主创业的相关培训处于空白阶段,可见现有的新生代农民工的培训内容与市场需求相脱节。

(六)就业服务不到位

主要表现在:缺乏劳务中介组织,没有建立农民工培训档案,尽管政府主办了一些就业服务机构,但与广泛分散的农民工群体相比,数量还不够,信息还不畅通,服务还不完善;没有建立乡、村级就业服务机构,没有将就业、维权、管理等各项就业服务内容协同起来开展。调查表明,新生代农民工进城务工存在着较大的盲目性,通过职业中介机构和政府部门介绍的只有22%,自行寻找,通过熟人介绍或其他途径获得工作的则占53%,通过人才市场的只有25%,在没有合同保护的条件下,处于弱势地位的农民工一旦与用人单位发生纠纷,其结果可想而知。

四、新生代农民工培训的路径选择

(一)进行政策宣传,树立教育培训认识

1.加强宣传,明确职责。政府要制定法律采取相应的奖罚措施,要求相关的企事业单位明确新生代农民工培训的重要性,收集统计相关的数据,说明其使用农民工的数量和质量是与其所获得的利润成正比,让其明白既然使用了一定数量的农民工,为了企业和单位自身的发展需要,就应当负有培训农民工的责任,对于使用农民工达到一定数量的企业或事业单位,要进行宣传鼓励。

2.发挥优势,强化认识。鉴于农民工自己并非都能认识到提升自身素质的重要性,可以由企业或单位出面组织,发挥自身的优势,将本应打入农民工工资的部分用于农民工继续教育的费用集中使用,举办相应的培训班,帮助农民工提高素质,同时适当提高农民工的工资待遇、安居条件等福利方面的待遇,以稳定人心。

(二)加强制度建设,实现培训管理法制化

加强培训的法制建设,根据现实的情况,修改现有与农民工职业教育相关的法律,重新确立农民工职业教育的目标、地位和实施方案等;加速专项立法工作,构建农民工职业教育管理体制;制定相关法律,把农民工就业制度、监测评估机制、激励机制和职业资格证书制度以法律的形式加以保障;设立专门机构监督各部门对法律的有效实施;充分利用现有的教育资源,开展形式多样的教育培训,形成“就业靠竞争,竞争靠技能,技能靠培训”的有效机制;增强教育工作者的社会服务意识,形成全社会良好的学习氛围。

(三)整合培训资源,提升职业技能培训

各级政府要统一协调、大力整合培训资源,促进就业培训方式的多元化,调动各类培训机构参与新生代农民工就业培训的积极性,引导和支持各类就业培训机构、行业和用人单位开展职业技能培训;在市、县、镇建立公共服务机构和公共信息服务平台,让农民工能够及时了解相关的培训政策和培训信息;各级政府要适应社会经济和产业升级发展要求,面向市场需要,根据国家职业标准和新生代农民工文化水平高低,开展有针对性的职业技能培训,不断拓展职业技术教育的内容。

(四)建立多元化投入机制,增加教育培训经费

农民工教育培训投资既有利于个人,也有利于企业和政府,因此,必须完善以政府投入为引导、个人投入为主体、企业投入为辅助、民间投入为补充的多元化投入机制。

第一,国家作为教育和培训的投资重要成员,要加强对农民工的职业培训,开发人力资源。中央和地方各级财政应根据各地每年农民工培训的规模,从财政支出中安排专项经费扶持农民工培训工作,采用经济和法律的手段,如税费减免等,激励企业加强农民工的职业培训。

第二,农民工个人投资参加培训不仅是提高自身人力资本,而且有利于激发劳动者对自身人力资本投资的积极性。因此,鼓励农民工个人投资也是搞好培训的重要环节,政府可以实行小额信贷制度,向接受转移就业培训的农民工个人提供小额财政贴息贷款,鼓励农民工参与培训。

第三,培训应以企业为重点。用人单位凡招收了农民工的,应根据农民工所占职工总数比例的大小,从职工培训经费中安排多于职工平均培训经费的数量用于农民工的岗位培训,提高农民工的职业技能水平。

第四,鼓励社会援助。吸收非政府组织机构提供的培训援助,运用它们提供的闲散资源,为培训提供条件。

在具体实施过程中,可根据实际情况灵活调整政府、企业、个人、民间的投资比例,让广大农民工,特别是经济困难的农民工能够有机会参与培训。

(五)完善培训内容,加强引导性和创业培训

第一,强化引导性培训。各类教育培训机构和社会力量在培训内容中,要增加法律知识,尤其是与其就业密切相关的法律知识开展引导性培训,如《劳动法》、《劳动合同法》等。这些培训有益于新生代农民工增强遵守法律法规和维护自身权益的意识,学会利用法律手段来维护自己的合法权益。同时向他们传授城市生活常识、语言文化和职业道德等基本知识,培养先进的观念意识,促进新生代农民工的自我发展和对城市生活的责任感。

第二,增加创业培训。各级政府要鼓励与支持新生代农民工创业,建立有利于新生代农民工自主创业的政策体系,加大创业培训的支持力度,在项目开发、资金扶持、政策环境等方面积极提供服务,对具备技术和资金并具有创业意愿的新生代农民工,结合城市服务业的发展方向有针对性地进行,鼓励进行农业开发,发展农村经济。“加强信息传导,引导新生代农民工从实际出发,选准创业门路,促成其自主创业。”[4]

(六)统筹规划协调,健全就业服务机制

要以指导为基础,以劳动力市场调节为杠杆,以教育培训机构为依托,以公益性、社会性职业中介为桥梁,建立就业信息、职业培训、技能鉴定、职业介绍四位一体的就业服务体系,把培训和就业服务有机地结合起来。

第一,必须健全农民工就业的组织管理机构,统筹规划和协调城乡劳动力的就业问题。各级政府应在劳动部门内部设置专门机构,统筹规划和协调城乡劳动力的开发和利用,制定新生代农民工转移的具体政策。

第二,要建立和完善职业介绍机构。要以县级职业介绍所为主体,形成县、乡、村三级农民工服务网络,同时开展好县际、市际、省际间的劳动力需求信息交流,形成省区间劳务协作横向网络,逐步形成包括就业信息、咨询、职业介绍、安全保障等在内的社会化的就业服务体系,扩大地区间、城乡间劳动力的流动量。要加强对各级各类劳务中介服务机构的引导和管理,充分发挥他们在新生代农民工培训和劳务输出中的桥梁作用,促进其逐步建立起订单式培训、菜单式教学、集团式输出、跟踪式服务的劳务开发培训体系。

第三,要强化公益服务与规范市场服务相结合。要发挥政府职能部门、社会组织和各类服务机构的作用,政府要制定规则,“提供引导资助、免费提供培训信息;劳动力流入地的职业介绍机构,要大力发展免费的公共服务”[5],提供培训信息平台,增强农民参训的积极性、主动性。

[1] 郑小兰,冯海涛.构建新生代农民工职业教育体系——马歇尔《经济学原理》的启示[J].经济论坛,2010,(6).

[2] 钱怡.专业调查折射苏州新生代农民工现状[EB/OL].http://www.suzhou.gov.cn/newssz/sznews/2010-02-10.

[3] 黄晓赟,马建富.基于新生代农民工需求的职业教育与培训体系建构研究[J].职业技术教育,2010,(34).

[4] 王玉宝.新生代农民工教育培训的困境及对策[J].中国成人教育,2010,(20).

[5] 王常宇.农民工就业培训研究——以四川省为例[D].成都:四川大学硕士学位论文,2007.