试论推进共产党领导的多党合作和政治协商制度的转型

★ 蔡永飞

在中国共产党领导下，中国物质层面的现代化建设将要完成，中国社会转型进入关键时期，中国特色政治制度和政党制度也将面临转型。按照中共十六大、十七大的判断和部署，21世纪头20年是我国发展的重要战略机遇期，在这一重要战略机遇期中，中国必须一心一意谋发展，而不应当受到不必要的干扰，推进共产党领导的多党合作和政治协商制度的转型，应当成为执政党和参政党以及社会各方面的一项重要任务。

一、中国特色政治制度和政党制度转型的现实基础

（一）工业化基本实现是中国特色政治制度和政党制度转型的客观条件

十七大报告对全面建设小康社会目标的描述是：“到2020年全面建设小康社会目标实现之时，我们这个历史悠久的文明古国和发展中社会主义大国，将成为工业化基本实现、综合国力显著增强、国内市场总体规模位居世界前列的国家，成为人民富裕程度普遍提高、生活质量明显改善、生态环境良好的国家，成为人民享有更加充分民主权利、具有更高文明素质和精神追求的国家，成为各方面制度更加完善、社会更加充满活力而又安定团结的国家，成为对外更加开放、更加具有亲和力、为人类文明作出更大贡献的国家。”在这里，“工业化基本实现”无疑是全面建设小康社会目标中最重要的目标。工业化基本实现，必将给中国社会带来全面的革命性变革，而思维的变革是其中重要内容之一。

工业化思维应当包括这样一些特点：一是社会化。越来越细密的社会分工和协作所要求和体现的社会化生产方式就是工业生产方式。按照生产社会化的要求，政治生活也要社会化。如果说新中国以来我国政治生活主要是一种“国家政治”的话，随着工业化基本实现将在国家政治中逐步分离出“社会政治”。一方面，公众将更加广泛地参与国家政治生活，同时，公众也越来越需要有组织地参加政治生活，由公众普遍参与的政党政治将成为必然选择。而由于社会流动性增强，业缘关系取代了血缘和地缘关系而成为人们社会关系的主要形式，个人发展的机会和自主程度增多，公民社会得以形成和发展，社会政治生活的形式也将越来越丰富多彩。

二是市场化。由越来越细密的社会分工和协作所要求和规定，工业生产是商品生产，工业经济是市场经济，而当劳动力成为商品、生产成为社会生产之后，市场化和工业化更加密不可分。而正是市场化使工业化成为全人类的选择。马克思曾揭示了工业化的一般规律，社会主义的工业化也是如此。市场化在经济生活中要求商品公平竞争，反映在政治生活中则政治组织和政治人物向公众提供政治产品也能够允许选择和竞争，这是市场化社会的政治生活方式。

三是专业化。“要把制造整个产品的某一部分的人类劳动的生产率提高，就必须使这部分的生产专业化，使它成为一种制造大量产品因而可以（而且需要）使用机器等等的特种生产。另一方面，资本主义社会的技术进步表现在劳动社会化上面，而这种社会化必然要求生产过程中的各种职能的专业化，要求把分散的、孤立的、在从事这一生产的每个作坊中各自重复着的职能变为社会化的、集中在一个新作坊的、以满足整个社会需要为目的的职能。”任何社会的工业化都必然要求在分工基础上让生产的每一个职能专业化。在工业化思维的制约下，政治生活、政权机关也必然出现越来越细致的分工、越来越密切的协作，必然要求各种政治工作专业化，国家治理、政治生活必须体现“工业化思维”的要求，进入工业社会以后的政治工作者则必须成为精通政治“行业”规律、规则的专业从业者。

四是法制化。工业生产是社会化、市场化生产，因而必然要求依据规则、规范、制度来进行生产和市场竞争，法律制度不仅必须越来越健全完善，而且必须具有不容置疑的权威性。法治社会的形成本身就是一个政治过程，也对政治生活的制度化、规范化、程序化提出了越来越高的要求。

五是城市化。工业化本身是城市的产物，同时也是城市化的推进器。城市化的社会形态是人口集中居住，而人口集中居住正是现代社会政治形成的重要基础。在发达国家，现代政治主要是城市的政治、是以城市为中心的政治，按照工业化思维去研究政治问题、设计政治制度，主要依据的是城市生活方式。在现阶段我国，由于工业化、城市化还没有最终完成，到2020年工业化基本实现的时候，农村人口仍然将占总人口的多数。但是，即使是相当数量人口在农村，城市生活方式也会在农村占主导地位，人们还是应当按照城市生活方式、思维方式来思考政治问题、设计政治制度和程序。

六是技术化。工业化是科学技术发展的结果，也是科学技术不断发展进步的原因，所以邓小平把科学技术称为第一生产力。科学技术的进步对政治生活的影响不仅在于它改变人们的政治观点和思维方式，也为政治生活提供技术手段和技术支持。在信息社会中，信息技术已经越来越成为政治组织和政治人物赢得政治竞争的一个关键。

总的说来，如果说工业化思维将制约和规定整个社会转型的基本方向的话，那么，我国各方面政治制度都已经面临按照工业化思维来加以改造、重新设计和设置的时代任务。

（二）中国特色政治制度和政党制度转型是其自身发展的必然逻辑

在推进现代化建设的过程中，人们越来越深刻地认识到，不仅物质层面的现代化道路可以具有鲜明的民族特色，由于历史、文化等原因，政治制度的现代化则更应当具有更加鲜明的民族特色。

在我国，在经济层面的现代化尚未完成的时候，这一时期的政治制度是一种旨在促进经济现代化建设的政治制度安排，实际上是一种过渡性的制度，虽然它代表先进生产力的发展要求、先进政治制度建立完善的要求，但也必然要保留一些传统社会政治制度的特征，才能适应从传统社会向现代社会过渡阶段的社会政治运行发展需要。当经济层面的现代化建设完成以后，在整个社会发生转型的时候，社会政治制度也必须转型。所谓政治制度、政党制度的转型，一是基本理论要扬弃反映传统政治制度、政党制度要求的内容、创新和发展适应工业化基本实现时代要求的理论。二是制度框架和运行模式要扬弃原有适应前工业化社会需要的部分，按照工业化基本实现时代的要求建立和完善适应工业社会需要的制度、程序和运行模式。如果说目前处于过渡时期的政治制度、政党制度并不是成熟、稳定的制度，那么，当现代化的经济制度成熟、稳定之后，就必须建立起成熟、稳定的更加有序有效的政治制度和政党制度。

移植一种政治制度、政党制度，不能从主观意愿出发，而必须根据实际需要。共产党领导制度虽然也来自国外，却适应了共产党作为执政党主导现代化建设、集中全社会资源一心一意谋发展的需要。同时，各民主党派作为参政党在接受共产党领导下参政议政，一方面维护了执政党的集中统一领导地位，另一方面也发挥了代表所联系社会阶层和群体参与政治生活、建言献策的作用，使共产党实行的“集中指导下的民主和民主基础上的集中”领导体制发挥了优势，为中国现代化建设取得成功，特别是在改革开放时代的快速发展作出了重要贡献。但是，现行的中国特色政党制度，毕竟是适应中国社会从传统农业社会向现代社会过渡这一历史阶段社会政治稳定和国家建设发展需要的政治制度，在中国社会进入现代社会之后，它就必须适应新的社会条件的需要改变它的形式，按照工业社会、现代社会的需要，按照工业化思维去加以创新，否则这一制度就会被新的时代所淘汰。这是不以人的意志为转移的。

二、现阶段多党合作和政治协商制度建设中的一些问题

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，作为“我国的一项基本政治制度”，主要是指其中的中国共产党领导制度。共产党领导制度满足了中国现代化建设事业的需要、满足了社会公众对政治领导的需要，也得到了国际社会的认可。但公众对共产党领导的多党合作制度、政治协商制度则了解不多，认同度也不够。从制度安排的角度看，存在着这样一些问题：

一是存在把社会精英等同于政治精英的取向。政协委员和民主党派成员大多数是社会各行各业的领军人物、骨干分子和有代表性的人物。问题是，政协委员政治协商、民主党派参政议政，这应当是一种专业性很强的政治工作，各界精英虽然是精英，但他们只是在各自工作领域中有所擅长，却不一定都能成为政治精英。如果政协委员、民主党派成员的遴选仅仅以各界精英为目标，而不是以政治精英为目标，那么从开始就形成了定位不准确。在农业社会，经济基础是自给自足的小农经济，公共事务既少又简单，除了人际关系比较复杂以外，政治事务本身并不复杂，因此社会精英可以直接转变为政治精英，而人们通常也会在相当程度上把社会精英等同于政治精英。但工业社会就不同了，一方面社会生产和社会生活的社会化管理和公共服务需要精细化的专业分工和协作，另一方面在物质产品极大丰富之后的利益分配也使政治生活日益复杂，政治工作日益需要在分工基础上实现专业化，社会精英基本等同于政治精英的时代应当结束了。

二是存在政协委员和民主党派领导人“被安排”现象。目前政协委员、党派负责人有的是由执政党有关领导机关和有关方面协商产生的，有时为了配齐班子，在考察政协委员和民主党派领导人的时候，有时为了达到各个方面有代表性的人士齐备的需要，考察对象有没有参政议政的愿望和能力反倒不是最重要的考虑因素。因此，改革开放以后，由于有的“人士”是恢复建立多党合作和政治协商制度的需要而被安排的，这就在很大程度上注定了他们发挥作用的局限性，即使他们在一些岗位上有职有权，也不一定能够形成实际的政治地位和社会影响力。显然，吸纳非执政党人士进入国家政治生活、从而保证和保障社会政治秩序持续稳定有序，应当根据多党合作和政治协商事业从业者的职业和专业要求去设计制度程序，使出入多党合作和政治协商“行业”变成为一个双向选择的过程，从而引导有志于选择这一事业的人们长期深入地探索多党合作和政治协商的客观规律，成为这一行业的专业人才。

三是存在政治协商感性化的倾向。由于政协委员、民主党派成员是各界精英，他们是各自工作领域中的代表性人物，因而不可能也不应当让他们离开他们的专业领域专门从事政治工作；而他们的本职工作都十分繁忙，在政治协商制度中他们只能是兼职的委员，民主党派工作是他们业余的工作。因此，他们在多党合作和政治协商中提出的意见建议基本上是他们自己在工作、生活中的所见、所闻、所感，虽然在涉及当事人自己本专业领域的问题他们会因为了解情况而提出比较专业的意见，但即使如此也由于较多从业务视角而不是政治视角看问题，因而总体上他们的意见和看法是十分感性化而非（政治）专业化的。同时，由于执政党和政权机关的领导者处在执政第一线，他们对经济社会发展中的各方面问题了解得十分全面深入；随着经济社会发展水平的提高，“一府两院”工作的专业化程度越来越高，所以兼职的政协委员、党派人士确实很难提出非常专业性的意见建议。因此，与执政党和政权机关的工作要求相比，民主党派和政协委员的意见建议常常是业余水平的，执政党和政权机关只能姑妄听之、择善而从，总体上只能把他们提出意见建议看作是一种“柔性监督”（可以接受也可以不接受的监督）。很明显，政治协商、参政议政中的感性化需要上升为理性化，在充分调查研究、充分讨论交流的基础上把“不成熟”的意见整合为“成熟”意见，多党合作和政治协商制度才能发挥出应有的作用。

三、推进中国共产党领导的多党合作和政治协商制度转型的几点建议

（一）以足够份额的实职安排来体现多党合作和政治协商制度在整个国家制度中的地位和定位

按照多党合作和政治协商制度作为一项国家政治制度的地位和定位，建议安排1位民主党派人士出任国务院副总理，比如说5位民主党派人士出任中央政府正职部长，同时在地方安排民主党派人士担任比如说1/3左右的省级、地市级、县级政府正职省长、市长、县长，以及比如说超过1/3的法院院长、检察院检察长。如果说这样做一定程度上是恢复中国特色政党制度在其历史发展的第一阶段的制度安排的话，那么，这并不是历史的倒退，而是历史的螺旋式上升的过程。从辛亥革命后到新中国成立之前曾经多次做过类似的尝试，当时也是试图模仿先工业化国家的做法。1954年一届人大之后保留政协和民主党派这一事实表明，虽然不再实行多党派联合政府，但并不是要否定这一做法，至少作为历史是要承认的。事实上，新中国建立初期也采取这样的做法，表明中国共产党人是认同这一尝试的，同时也表明中国共产党领导制度也是可以容纳这样的制度安排的。在新的历史条件下作出这样的安排，不仅将有效地体现这一政治制度作为中国特色社会主义民主政治制度的应有含义，将有力地引导民主党派加强自身建设、提高参政党整体的参政能力，提升多党合作和政治协商制度在国家政治生活中的地位和它在中国社会乃至国际社会的影响力，也将体现执政党在努力顺应公众对政治体制改革的期待，从而缓解一些人士要求加快推进改革、解决更加敏感的体制问题的压力，进而使之成为执政党推进政治体制改革总体布局中的一个重要举措、成为推进政治体制改革先易后难策略的一个体现。

（二）让民主党派人士担任的一部分人大代表、政协委员率先专职化、专业化

人大代表、政协委员由社会兼职人员担任，这在工业化尚未实现、农业社会仍然占主导地位的时代是合理的。到了工业化基本实现的时代，仍然这样做则是对人大代表、政协委员的责任、职责的误解、轻视。当然，在许多人大代表、政协委员担负重要社会工作、许多人本身也没有专职从事政治工作意愿且缺乏参政能力的情况下，一下子让所有人大代表和政协委员全都专职化既不必要，也不可能。如果能够从第十二届全国人大、全国政协会议起，在大幅度缩减人大代表和政协委员总数比如说减少一半的同时，让一部分由民主党派成员担任的人大代表和政协委员率先专职化起来，则应当是可能的。现阶段担任人大代表、政协委员的党派人士，有一些本身是党派机关的专职干部，让这样的人士率先专职化起来，他们自身应当是有积极性的，而且他们长期从事参政议政工作，参政能力比较强，也比较适合作为率先专职化、专业化起来的人大代表和政协委员来履行职能。如果安排民主党派人士担任的人大代表、政协委员专职化，不仅有利于提升民主党派的政治地位和社会影响力，也将促使民主党派加强自身建设，不断提高参政能力，从而提升共产党领导的多党合作和政治协商制度的品质和影响力。

（三）适时调整参政党结构和政协界别

我国现有8个参政党，现行参政党结构是历史形成的，有它的合理性。但有一个比较突出的问题是它们的趋同化，不仅政治立场、思想观念、组织机构、活动方式没有什么差别，成员结构越来越相似，这在民盟、民进、农工、九三这几个主要由知识分子构成的党派中比较突出。调整民主党派和政协界别，使其适应工业化基本实现时代政治参与的需要，适应进一步加强多党合作和政治协商制度建设的需要，使各民主党派更加有效有序地履行政党职能和政协界别职能，应当成为多党合作和政治协商制度进入工业化基本实现时代新的历史发展阶段的重要步骤。

目前政协界别设置有多重标准，有的是按照党派、团体设定的，有的是按照职业、行业设定的，有的是按民族设定的，有的是按宗教信仰设定的，有的是按照地域设定的，有的是根据需要特邀的。虽然这些界别的设置都有道理，也可以说是体现了政协大团结、大联合的统一战线性质，但标准不一也容易引起矛盾。比如说按照职业、行业设定界别，可以无休止地增加界别，没有界别的行业人士就可以要求增加界别。标准不一也容易导致重复，比如说科协作为人民团体安排了一个界别，而又以行业的名义设了一个“科技界”。因此，应当只按照政党、人民团体以及特殊需要来设置界别，只保留中共、民革、民盟、民建、共青团、妇联、工会、特邀8个界别，撤销青联、科协、台联、侨联、文艺、科技、社科、经济、农业、教育、体育、新闻出版、医卫、对外友好、社会福利和社会保障、少数民族、宗教这些界别。这样不仅可以避免按照行业划分导致增加界别的操作困境，也可以避免把政协作为安排人事去处的政治窘境。最重要的是，强化政协的党派性，有利于提升参政党地位、加强参政党建设，有利于充分发挥中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在中国社会主义民主政治建设中的重要作用。

（四）加强参政党机关建设

民主党派机关的设立，是由民主党派履行职能的需要所决定的。就像西方国家为专职的政治活动家配备助手一样，我国民主党派机关工作人员也是民主党派专职领导人的助手，其职责就是协助党派领导人履行参政党职能、从事党务管理工作。由于参政党履行参政议政、民主监督职能的专业化要求越来越高，不仅因为作为民主党派参政议政、民主监督对象的“一府两院”工作的专业化程度越来越高，多党合作和政治协商的制度化、规范化、程序化建设在不断推进，因而民主党派参政议政工作的专业化程度也在不断提高，调查研究，以开会发言、撰写文章、接受采访等等方式建言献策，都是专业化程度越来越高的工作。作为民主党派领导人履行职能的参谋助手，要恰当、充分、及时表达好党派领导者的政治观点和政策主张；作为党派领导决策执行的组织者，要在党派各级组织中贯彻落实领导意图；作为党派内部各级组织的枢纽和协调者，要整合整个党派组织的资源和意见诉求；作为代表民主党派组织与社会各界交往联系的代言人，要整合党派和社会的关系、塑造和宣传民主党派组织的形象，如果不具备作为专业政治活动家的专业助手应有的能力，就不能起到一个党派机关应有的作用。因此，党派机关应当按照专业化的要求设定职能、建立机构、确定岗位，建立适应专业化需要的领导体制、工作机制和程序，建立符合履行参政党职能需要的专业化的领导干部和工作人员队伍，配备必要的物质技术保障，努力建设成为适应多党合作和政治协商制度转型需要的参政党机关。