中国“党—政府—社会”关系悖论与协商政治的价值

2011-08-15王智

湖北省社会主义学院学报 2011年5期

关键词：政治文明政治协商悖论

王智

(武汉理工大学，湖北武汉 430070)

参政党理论研究

中国“党—政府—社会”关系悖论与协商政治的价值

王智

(武汉理工大学，湖北武汉 430070)

近代以来中国的政治演绎，导致政党、政府、社会的发生发展具有特定的顺序，并因此带来关系建构的思路悖论。根植于近代以来中国政治生态环境的协商政治，为超越悖论提供历史经验和制度逻辑。政治协商制度的性质定位与功能发挥，为中国共产党协商政治实践提供基本程序平台。参政党是协商政治的重要实现主体。

“党－政府－社会” 协商政治中国共产党参政党

三元的“党(指作为执政党的中国共产党)－政府－社会”的结构关联是研究当代中国政治发展一个观察路径，区别于“国家—社会”的分析范式。在当代中国的语境中，存在一个处于领导与执政地位的中国共产党，国家与社会的二元结构很难精准定位与凸显党的权威，这是笔者运用“党－政府－社会”三元分析范式的动因。1949年以后，中国共产党正是在深刻改造中国社会的过程中，建立起以执政党为核心的党－政府－社会的结构关联。当代中国以中国共产党为中心的党政社结构经历了从相对分立到同构化、又从同构化到分野化的变迁过程。在同构化的过程中，又有两次亚结构的变迁，即人民公社的结构异化和革命委员会的结构畸化。这样就形成四次党政社结构变迁的过程。这样的过程变迁，有其深刻的历史缘由。近代以来中国的政治演绎，导致政党、政府、社会的发生发展具有特定的顺序，并因此带来当下三元关系建构的思路悖论。如不能厘清这种顺序与悖论，则既不能解释党政社四次变迁的历史，又难以寻求破解悖论的路径。至于近年来被广泛讨论的协商政治，自然生长于近现代中国的政治生态环境中，应可为超越当代中国社会结构中的若干悖论，寻求新条件下党与政府、社会良性关系构建的恰当取向，“开出一条新路”［1］，提供不可或缺的思路和经验。

一、中国“党－政府－社会”关系的历史顺序

讨论当代中国党政社结构关联的历史与逻辑，必须厘清其中的几个顺序问题。这几个顺序决定了中国党政社结构不同于西方的因果与价值。无论是新民主主义社会模式中的相对分立，还是苏联模式中的同构化，抑或是中国特色社会主义模式中的分野化，中国共产党在政党－政府－社会关联体系中的领导地位都是确定无疑的。西方政治结构中的政党却不具有如此的地位。

第一，政党与政府的顺序。中国共产党通过暴力革命，推翻旧政府，建立新政府。中国共产党先于中华人民共和国国家政权而存在，这与大多数西方国家不同。也就是说，执政党先天树立对于政府的权威，政府是一个拥有政治追求、组织严密的政党设计缔造的。因此，其他任何政党、组织、个人都不能够在政府中获得与中国共产党同样的权威地位。

第二，政党与社会的顺序。“对政治状态影响最直接的社会构成是国家与社会的关系。在西欧，这一关系遵循的逻辑是，先有市民社会，后有公民国家，再有政党政治。”近代以来的中国，“国家与社会的关系逻辑遵循的是:先有政党竞争，后有现代国家，再有市民社会”。［2］这种情况也决定了在革命语境下的政党竞争中获胜的政党成为新国家与新社会的建造者，它当然成为政府与社会中的领导党和执政党。

第三，现代化的顺序。西方的现代化是内生的，大大早于现代政党的形成。中国现代化的进程属于“后发外生型”，一方面在艰难地进行着现代化，另一方面又不可避免地被裹胁于以西方“早发内生型”资本主义国家为中心的利益格局中，遭受西方列强的控制。中国共产党正是以兼反内外(民主革命的反封建、民族革命的反帝)的彻底革命党的身份，通过创立民族独立的国家，开启与主导社会现代化的进程。这也决定了中国共产党在中国社会中不可替代的地位。

以上顺序，是近代以来中国政治的特殊性状，决定了革命后政权中的执政党地位，也决定了革命后执政党与政府、社会和其他政治团体的关系。中国共产党首先领导着政府－社会，其次才是设计执政党进入政府－社会的程度。因此，在政治发展问题上，中国存在“革命后”逻辑，即中国共产党如何实现由革命党向执政党的转变，其内容就是中国共产党与政府、社会和其他政治团体的关系。

中国共产党是一个具有宏大价值追求的政党，不同于主要是作为一个利益群体西方政党。在西方政党、政府与社会的结构关系中，权力与利益是核心因素;在当代中国语境中，权力与利益也是决定党政社关系的重要因素，但此外还有宏大价值追求。执政党负有历史使命，因此往往深度进入政府－社会，推行政治理想。

二、中国“党－政府－社会”关系建构的思路悖论

以上历史顺序，是理解中国共产党为中心的党政社关系的前提。但是，在西方党政社关系的价值取向影响下，一些研究者套用西方政治学的理论模型来分析中国政治结构问题，从而形成中国党政社关系的若干思路上的悖论(笔者所用“悖论”一词，是受黄宗智提出的“悖论社会”概念的启发)。之所以称之为悖论，一是由于这几重关系确实相互矛盾，处理起来非常棘手，正误之间难免产生悖论;二是在中西对比中，一些思考由于本土化的缺失而陷入种种悖论。

第一，国家与社会强弱的悖论。国家与社会关系理论，是当代政治学乃至整个社会理论领域研究的热点。本文所探讨的党政社结构关联，从总体上来说即是国家与社会的关系问题。执政党与政府构成国家，与社会产生关联。只是本文以执政党为中心，根据中国的特殊境况将国家与社会的结构体系发散。一般认为国家与社会(更确切地称市民社会或公民社会，即civil society)的关系存在四种可能的状态:“(1)强市民社会与弱国家;(2)弱市民社会与强国家;(3)弱市民社会与弱国家;(4)强市民社会与强国家。”［3］因此，研究者在讨论中国的国家与社会关系时，往往陷入强与弱的悖论中，而忽略中国党政社的历史顺序。中国的国家与社会关系中，存在一个西方国家没有的法定领导党。执政党、政府、社会之间并非如天平两端的物体，此起必然彼伏，而是存在非常复杂的关联。这也是本文不用国家与社会的两分法来分析中国政治与社会结构关系的原因。对于中国而言，社会公共事务治理的权力并非简单地由国家(政党－政府)与社会(个人与社会组织)的两端来平等地分享。在这个意义上，笔者认为，国家与社会的讨论陷入了强弱的悖论。

第二，执政党与政府分合的悖论。以党代政是苏联模式的重要特征，也是长期以来中国党政社关系的重要环节。以邓小平的《关于党和国家领导制度的改革》为开端，加上1987年十三大前后中共中央的推动，几乎在整个80年代，关于党政分开问题的讨论数量可观。［4］以至于一提起党政关系，人们的第一反应往往是“党政分开”。笔者认为，这其中存在分合的悖论。执政党高级领导担任政府要职，是现代民主政体的惯常特性。中国则由于苏联模式时期的体制僵化带来的政治后果，党政交叉任职的也被以“党政不分”、“以党代政”的名头而广受诟病。实际上纯粹的党政分开并无可能。“党政分开”这个概念“比较清晰、直观，指向明确”，“但它是一个形象化的概念，在逻辑和文字上都不够严谨，容易引起歧义，产生误解。”党政关系应该是“宜分则分，宜合则合。”［5］追求绝对的党政分开，可能会导致的结果是:(1)改革流产，因为很多方面本身不可分;(2)可能会走向另一个极端——对执政党历史地位的消解;(3)也可能会事与愿违:党政机构两套班子更加臃肿化，进而关系更加混乱。

第三，基层党政进退的悖论。中国党政社关系大量内容通过数字庞大的基层党政与民众的关系体现出来。在国家与社会分野化的大讨论中，有观点提出撤销农村乡镇一级的党政机构［6］，彻底实现农村基层的社会自治，以此调整执政党、政府与社会之间的紧张关系。这种看法，显然过于激进。“因为这种主张忽视了中国是后发外生型现代化国家的本质及未来中国社会可能出现的各种波动。”［7］它实质上还是非此即彼的悖论化了。

第四，执政党与社会向背的悖论。这是指社会自主性的增长、市民社会的发展，与执政党合法性暨民心认同度之间的矛盾关系。

第五，执政党与民主党派竞合的悖论。这是指执政党与民主党派之间竞争与合作的矛盾关系，即能否在中国共产党领导下，建立有效的多党合作机制。对立性的竞争自然不符合历史背景和现实国情，消弭差别一团和气的合作却也说不上是真正有效的合作。

如果把上述五个方面综合起来，即是党政社之间同构与分野的悖论。人们往往简单化地否定同构化的价值，认同分野化的正当性。这同样是忽视了中国政治发展的历史顺序和现实情状。

三、协商政治［8］是超越悖论的一种路径

如何超越上述的悖论，找寻一种方案，实现以执政党为中心的政党－政府－社会之间的良性互动，是摆在执政党面前的重大课题。在探讨这个问题之前，本文试图先对中国独特的协商政治的历史与逻辑进行一番梳理。在笔者看来，协商政治理念以及作为它的制度载体的政治协商制度，对于处理政党－政府－社会的关系，具有一种特殊的不可替代的价值。

(一)中国共产党协商政治的历史线索

中国共产党的政治协商理念及其制度的形成经历了一个较长的时期。早在第一次国共合作时期广州以及武汉的国民政府中，即已在一定范围内形成了党际之间的政治协商机制。中国共产党以合作党或者党员以个人的身份，在一些重大问题上与主持政权的国民党进行富有成效的政治协商。抗日战争时期，是新民主主义政治思想形成和新民主主义政治文明萌生的重要阶段。中国共产党一方面在国民政府中再次以合作党的身份参与以全民抗战为主旨的政治协商，其主要载体是国民政府参政会等机构，以及国共两党之间的政治交往;另一方面又以领导党的身份主持革命根据地的政治协商，其主要载体就是被有效实施的“三三制”政权。1946年重庆政治协商会议的成功举行，成为20年代以来中国协商政治发展的显著标致。尽管这一成果后来被专权者所遗弃，令史家至今仍在为“失去的机会”慨叹不已，但它并不是可有可无的一场历史插曲。两年后的1948年，中国共产党在即将取得全国胜利的前夕发布著名的“五一口号”，提出，“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。延续下来的协商政治理念以及新的政治协商会议倡议，成为人民共和国诞生的催化剂。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，缔造了一个新政权。建立工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，形成一个新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政。这种政治纲领目的，在于造就一种工农主导、多阶级阶层参与的政治模式，适应民族团结、党派和解和政治宽容的历史需求，是中国实现由半殖民地半封建的中世纪式专制政治向社会主义的现代民主制度转型的中介。

新民主主义社会在政治制度的设计上，始终既强调“各革命阶级”的“联合”或“联盟”，又强调工人阶级(通过中国共产党)的领导。显然，这样一种制度取向，包含政治协商、政治合作的题中之义。换句话说，中国共产党既然选择了经由新民主主义走向社会主义的道路，也自然会在未来的政权建设中适当考虑非工农阶级或阶层的权益，其主要途径就是在政治文明建设中加入政治协商的内容。

新民主主义的政治文明建设为不久后开始的社会主义政治文明建设奠定了不可或缺的基础。从政治制度而言，二者前后承继:人民民主专政和中国共产党领导的多党合作、政治协商制度得以延续，人民代表大会制度也在前期人民代表会议的基础上顺利建立;依托于政治制度的社会政治意识与政治行为在总体上同样一脉相承。此时，尽管中国的阶级结构发生重大转变，中国人民政治协商会议选举产生新中国首届政权机关的历史使命也已完成，但在毛泽东、中共中央的坚持下，政治协商会议主要作为多党之间“长期共存、互相监督”的统一战线组织得以保存下来，继续在中国社会主义政治文明发展进程中发挥其独特的作用。对此，1954年全国政协二届二次会议制定通过的《中国人民政治协商会议章程》给予了明确的规定。

但是，由于目标模式(斯大林模式)选择上的历史局限，凯歌行进的社会主义政治文明建设在1956年以后亦难免存在若干隐忧，主要表现为中央集权强化的趋势愈益明显。尽管毛泽东等中共中央第一代领导集体也意识到了“以苏为鉴”的必要性，但由于当时社会主义观在总体上的低水平，苏联式政治文明发展模式仍然占据了主导。这种政治文明发展模式最主要的特征就是高度中央集权、党政不分、国家与社会同构，强调工农在政权中的压倒性优势，因此排斥新民主主义政治发展中形成、并且在社会主义建设中仍应坚持的政治协商理念。尽管苏联式政治文明发展对建国初期中国政治稳定、经济发展、社会改革具有积极的历史作用，但随着大规模社会主义和平建设的展开，它的弊端开始逐渐暴露，并导致一段时间内中国社会主义政治文明发展的一度失衡，这也是不争的事实。“文化大革命”的政治内乱之所以会发生，这一高度中央集权的政治体制难辞其咎。在这种情况下，政治协商制度也受到极大的冲击。以1966年8月30日起政协全国委员会被迫停止办公为标志，政治协商制度陷于瘫痪。

1978年后，中国共产党在政治上“拨乱反正”:抛弃“左”的政治理念与苏联式的政治文明发展模式，张扬历史积累的中国社会主义政治文明以及此前新民主主义政治文明的积极成果。正是在这一政治文明的重构过程中，契合时代与国情的个性日益生长，从而发展为中国特色的社会主义政治文明。以1978年政协第五届全国委员会第一次会议的召开及新章程的制定为标志，政治协商制度因此得以重建。而且，在改革开放的背景下，人民政协的性质和功能进一步得到明确。

1982年全国人大五届五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，首次以根本大法的形式确立了政治协商制度的地位。1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》颁布，对政治协商相关问题作了具体规定。1993年，全国人大八届一次会议通过的宪法修正案明确:中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。1994年，《中国人民政治协商会议章程》得到修订，在“政治协商”和“民主监督”外增加“参政议政”的职能。2004年，全国政协十届二次会议根据新的宪法修正案，再次对《中国人民政治协商会议章程》进行修改。在这一过程中，中国的协商政治机制趋于制度化。

(二)中国共产党协商政治的制度逻辑

中国协商政治的制度逻辑主要体现在政治协商制度的性质与功能中。

1、关于政治协商制度的性质

首先，政治协商制度与中国共产党领导的多党合作制度一起被确立为我国的基本政治制度。这一性质获得执政党与社会的广泛认可，并在2004年的全国政协十届二次会议上被明确加入到新修订的《中国人民政治协商会议章程》中。关于政治文明的构成，一般认为“包括政治意识文明、政治制度文明和政治行为文明三个组成部分，是由这三个部分组成的有机整体”［9］。其中，政治制度的性质在政治文明的概念体系中处于核心的地位。中国特色社会主义的政治制度，包括作为国体的人民民主专政，作为政体、同时又是根本政治制度的人民代表大会制度，具有鲜明特色的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，以及民族区域自治制度、基层群众自治制度。此外，还包括司法制度、人事制度、选举制度等一系列根植于中国国情的具体政治制度。从政治制度层面上看，政治协商制度是当代中国政治文明体系中不可替代的重要组成部分。

其次，作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，中国人民政治协商会议又是统一战线的法定组织形式，这是政治协商制度在操作层面最主要的性质。此一性质的确立始自中国人民政治协商会议成立之初，除了在1949至1954年的几年时间里全国政协代行作为国家最高权力机关的全国人民代表大会的职权外，至今未作根本的变更。统一战线是中国共产党在革命时期汇聚民众、克敌制胜的重要“法宝”，也是和平建设时期协调利益、建设国家的有效手段。将统一战线用政治协商会议的组织形式加以制度化，有助于充分发挥前者在社会主义政治文明建设中所独具的政治整合作用。

政治协商是一项制度，但与其他的政治制度相比较，又具有很大程度的非强制性。“说官亦官，说民亦民，亦官亦民，非官非民。”(参见1993年12月7日人民政协报中李瑞环在1993年访问印度时对人民政协地位与特点的概括)它是“为广大群众和国际社会所认可的一般政治意义上的‘官方’组织”，同时“在严格意义上又是一个‘非政府组织’”。［10］(P246)这样的性质，使得政治协商制度凸现了它在政治文明诸范畴中的独特性，和在政治建设中的不可替代性。

2、关于政治协商制度的功能

作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的组织机构，中国人民政治协商会议是在我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。《中国人民政治协商会议章程》规定，人民政协承担着政治协商、民主监督和参政议政三大职能。按照政治文明的结构来分析，可从如下几个方面来理解人民政协的功能。

第一，政治协商制度是扩大政治参与的重要渠道。人民代表大会是我国人民实现广泛政治参与的根本途径。与人民代表大会不同的是，政协委员按照党派、界别划分产生，其中非共产党员的委员人数超过总人数的一半。政治协商制度建构了中国政治参与中一种非常特殊的“政治协调结构”［11］(P279)。政协、尤其是上层政协的委员大多为社会知名人士和精英分子，主要体现一种精英参政，区别于人民代表大会建立在自下而上选举基础之上广泛的公民参政。这种独特的政治参与模式，“是对当代中国的政体——人民代表大会制的一种补充体制。”［12］(P51)因此在政治文明建设中，政治协商会议对于人民代表大会具有非常有效同时也是不可或缺的辅助或补充作用，起到了完善与扩大政治参与的功用。

第二，政治协商制度是调整政治关系的独特纽带。如前所述，政协具有“亦官亦民”的特性，政协委员来源广泛、文化层次较高、社会影响较大，这些都使得政协在社会主义民主政治建设中对社会政治关系的调节起着特殊的作用。近年来，国家与社会的关系引起越来越多的关注。中国在改革开放前的数十年间，由于种种原因，国家与社会处于同构的状态。市场经济条件下的社会主义现代化需要适当分离这种国家与社会合一的状态，建立更为良性的互动关系。政治协商制度可以利用其独特的优势，在整合国家与社会关系问题上发挥重要作用。在职能上，政治协商会议既是自上而下传递国家意志的重要渠道，也是自下而上表达社会民意的重要桥梁。政协的非强制性可以与人大的强制性相互补充，在国家与社会之间构建双向、多层、畅通的政治传输路径。在组织上，政协委员大量来自社会(非政府性或半官方性)组织，具有连接国家与社会的当然作用。一些棘手的社会问题，往往可以先通过政协进行预热，根据反馈，再付诸从人大决策到政府执行的政治运行路径。政协作为一种独特的“软制度”，成为调节国家与社会之间刚性冲突的减压阀或者缓冲器。

第三，政治协商制度是支持政治运行的辅助平台。人民政协通过自身的选举、会议、提案、公报等，在人民代表大会之外，建构了中国政治运行的辅助平台。一方面，人民通过政协进行更为广泛的参政议政，并藉此平台，对执政党、政府等实施一定程度的民主监督;另一方面，执政党、政府则通过政协集纳政策咨询，提高决策的效果，完善政府执行过程。

第四，政治协商制度是整合政治意识的有效途径。“政治协商的好处在于既能实现最大多数人民的民主权利，又能尊重占少数地位的人民的民主权利，在经过充分协商之后，使各方面的政见在基本上达到适当的集中和统一。”［13］(P321)这种政见的集中和统一，体现了政治意识的整合。一届政协时期的《共同纲领》树立了整合社会意识的一个范例。1978年后，政协的这一功能再次受到重视。正如邓小平所强调，“新时期统一战线和人民政协的任务，就是调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量，同心同德，群策群力，维护和发展安定团结的政治局面，为把我国建成现代化的社会主义强国而奋斗”［14］(P187)。政治协商会议以马列主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系为指导，同时参加政协的各个界别、尤其是各民主党派又有自己的政治取向或政治纲领。广泛政治协商的结果，必然促进社会政治意识的整合，提高对中国特色社会主义的认同程度。另外，政协的《章程》也明确规定，人民政协自身负有职责，“通过各种形式，积极传播先进文化，弘扬和培育民族精神，开展爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德以及革命的理想、道德和纪律的宣传教育工作”，以此来直接推动社会意识的整合。

四、参政党是协商政治重要的实现主体

从1949年新政协开始，中国共产党确立在国家政权中的领导者和执政党的身份与地位，与民主党派则形成共存与监督的关系。此后六十年多年的模式变迁，党际关系因此经历共存与监督角色的确立、反复、缺失到恢复发展的复杂历史演变。中国的民主党派经过长期的地位摇摆，在1978年改革开放以后逐渐确立下来。从属性来看，民主党派应该介于以执政为目的的政党与非政府的社团之间。因此，中国共产党与民主党派之间的关系既有普通意义上党际关系的特征，又带有执政党与社团关系的特征。因此，这是一种非常特殊的政党关系。其中确定性原则，一是中国共产党居于不变的领导地位;二是中国共产党与民主党派“长期共存、互相监督、荣辱与共、肝胆相照”。

1949年以来中国党际关系的演绎，形成并稳定为特定的政党制度，即中国共产党领导的多党合作制，既不同于西方资本主义国家的多党制或两党制，也不同于传统社会主义国家的一党制。中国共产党与各民主党派分别是执政党与参政党，相互之间形成“长期共存、互相监督、荣辱与共、肝胆相照”的关系。这样一种具有鲜明中国特色的政党关系，主要通过政治协商会议的组织形式，获得制度与法律的保障。

近年来，关于协商政治或协商民主问题受到学界的广泛关注，相应来说，承载协商政治的政协制度在调整党际关系、推动中国特色社会主义民主政治建设中的独特作用，亦需要进一步的重视和研究。政治协商制度以柔性的协商为特色，可以有效克服选举式竞争性政治的刚性弊端。通过政治协商制度下的协商政治机制，参政党和其它群体依法对重大国是建言献策，完善执政党的决策，进而影响政府执行过程。同时，参政党成员的精英特性，也使得政协可以利用成员个体的社会影响力，扮演党、人大和政府之间以及党际之间协商性的政治调节器。因此参政党是协商政治理论与实践重要的实现主体。

“后发型的现代化国家，不论选择的经济、政治和社会发展形态多么先进，都必须在自己的社会、历史和文化的基础上找到一个承接点，以承接新的发展形态。”［15］(P466)政治协商制度及其所担载的中国协商政治，就是这样一种中国政治形态转型暨政治文明演进过程中的自身社会、历史与文化的“承接点”。中国共产党领导下的协商政治贯穿于从新民主主义社会到中国特色社会主义的整个历史过程。在特定的政治维度内，政治协商制度成为中国政治现代化的一个不可或缺的支点。以更长远的眼光来看，通过90年奋斗及60年执政的经验积累，中国共产党运用协商政治所构建的社会治理与政治沟通平台对进一步促进自身执政方式转换、执政党与政府及社会结构关系合理化、凝聚日趋分野的社会新阶层、推动海峡两岸政党合作等，乃至对于政治体制改革、政治发展、与社会主义和谐社会建设，都具有持久的意义。当然，协商政治只是思考党政社关系问题一个线索。超越悖论的党政社结构造就，根本还在于法治下的制度创新，其中参政党的政治合作不可或缺，而执政党的合理应对至关重要。

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