公安机关文职雇员制度探析

陈春茂

(中国人民公安大学，中国北京 100038)

公安机关文职雇员制度探析

陈春茂

(中国人民公安大学，中国北京 100038)

自从2003年上海浦东分局作为首个试点文职制度的公安机关以来，公安文职制度已经走过了8个年头。作为旨在扩充基层警力、提高警察专业性的措施之一，公安文职制度日益发挥着巨大的功效。将警力置换出来投入到执法一线，提高非执法工作的专业化水平，公安文职制度担负着巨大使命。我国公安文职制度起步晚，理论基础十分薄弱，加强相关研究实为当务之急。

公安机关;文职雇员制度;文职雇员规章制度体系

一、相关概念

警察文职人员，西方称civilian staff或称police staff，是西方国家警察部门普遍使用的辅助性人员，主要从事通讯、接待、信息、排除炸弹等专项技术工作［1］。警察文职人员在警察部门中扮演着不可或缺的角色，并且必将发挥更为重要的作用。

在国内，公安文职雇员制度在逐渐推广实行，在个别省市以及某些领域已经取得了一定进展。不难看出，挖掘和发挥公安文职雇员制度的潜能，是公安机关适应新时期工作需求的应有之举，是公安工作改革的突破口，势必产生巨大的效能。目前尽管对公安文职雇员以及公安文职制度概念还没有权威解释，但公安部门、国内学者对此已经有相关概述，并且趋于统一。

公安部在《公安部关于在城市公安机关试行文职人员制度的意见》将文职人员界定为地方政府根据公安工作需要，面向社会公开聘用的，为公安机关提供技术保障、辅助管理、行政事务等方面服务的专门人员。

郭建成认为，在我国，公安文职雇员是公安机关雇用的，只从事警察非执法岗位中的警务保障和辅助性管理等工作的专门人员。其基本特征是，在公安机关内，他们不具有行政职务，不行使行政权力，不占用行政编制，与公安机关以契约为媒介，建立一种雇佣和被雇佣的法律关系。

笔者综合以上定义与概念，认为公安文职雇员是指公安机关采取雇佣合同方式在社会中招募的从事公安非执法活动(包括技术保障、辅助管理、行政事务)的人员。公安文职雇员制度即为规范公安文职雇员相关活动的人事制度，是公安机关改革人事制度的重大举措。

公安文职人员与公安文职雇员这两个概念在我国没有本质区别，只是后者更好地体现了文职人员与在编民警在选人及用人方式上的区别，即“社会化选人，契约化用人”。“雇”更好地概括了按照劳工合同制从市场招聘人员来从事公安辅助性工作的含义。文职雇员不是在编人员，不具有公务员身份，没有公安执法权，只从事公安技术保障、辅助管理与行政事务工作。

西方警察文职人员与我国公安文职雇员不同的是，他们属于在警察机关工作的一般文官(与其他政府部门工作一样，属于普通公务员)，不着警服，没有警察权力，其录用、训练、考核、晋升、奖惩、待遇等人力资源管理，按一般文官管理法规执行［2］。不可忽略的是，在西方国家警察工作日益平民化(civilianization)的今天，发掘公民维护社会安全的能力成为大势所趋，将更多的警察工作赋予社区公民促成了文职化向社会化的转变。

二、文职雇员制度产生的背景

(一)新公共管理运动

20世纪80年代，西方兴起了旨在提高政府工作效率的新公共管理运动，其主要特点就是引入市场竞争机制来改造公共部门。理论主张将私营企业的管理方法引入公共部门，可以改善传统政府管理模式导致公共服务的效率低下和高额成本的问题，进而提高政府绩效。

国内学者毛寿龙等认为，新公共管理的含义主要是企业化的管理，加强竞争和市场导向，总起来就是政府管理采纳私人企业的管理方法，而不是去努力完善韦伯式的官僚制度，利用集权、加强监督、加强责任制的方式来改善行政绩效［3］。

新公共管理理论包含很多方面，最突出的即为私营企业管理方式在公共部门的应用。契约式用人为公共部门人事制度注入了新的活力，改变了传统一潭死水的行政官僚体制，必将形成有活力的、有竞争的人事制度，提高政府绩效。

(二)政府雇员制度

20世纪50年代德国首先推行政府雇员制度。之后受新公共管理运动的影响，西方国家开始普遍使用政府雇员制度。

国内首先使用政府雇员制度的省份是吉林。2002年6月，《吉林省人民政府雇员管理试行办法》出台，随后，上海、武汉、无锡、长沙、珠海、青岛、芜湖、深圳等地也纷纷开始尝试政府雇员制。公安机关作为政府的职能部门，效仿政府雇员制度实行公安文职雇员制度也实为可行。因此，在政府雇员制度出台的一年后，公安文职雇员制度也应运而生。

西方国家的举措成为了我国政府部门改革和学习的借鉴，也为公安机关推行文职雇员制度提供了理论和实践指导。公安机关作为政府行政部门，在传统的官僚体制中引入市场竞争机制，实行并推广公安文职制度，是历史的必然。

(三)国家政治体制改革之政府人事制度改革

1978年改革开放以来，我国在政治体制改革方面也进行了大胆的尝试，这其中包括政府部门人事制度改革。党的十三大确立了以建立科学的分类管理体制为目标的人事管理制度改革主题思路，即按照党政分开、政企分开、政事分开的原则，国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关和企事业组织等分别形成与机构或组织相适应的人事管理制度。1993年8月颁布的《国家公务员暂行条例》标志着我国行政机关开始实行国家公务员制度。2006年《公务员法》的颁布意味着政府人事制度改革逐渐成形并趋于稳定。其中第九十五条规定，机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制，这就为公安机关实行文职雇员制度提供了法律保障。目前还没有出台针对公安文职人员的相关法律法规，《公务员法》的条例规定弥补了法律缺位与空白。

(四)公安工作与公安队伍建设需要

新时期的公安工作与公安队伍建设催促着文职雇员制度的诞生与发展。国内人口基数大、群体性事件时有发生、基层警力不足一直困扰着公安机关，加大做强公安基层是公安改革的重中之重。

1996年召开了第十九次全国公安会议，通过了公安改革方案性文件《九五公安工作纲要》，指出按照充实基层、业务分工不宜过细的原则，配置警力、设置机构，使警力向基层和实战任务重的部门倾斜，充分发挥现有警力的作用［4］。

2003年《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》指出:“各级公安机关要精简机构，减少层次，合理配置警力，使警力向一线实战部门倾斜。”第二十次全国公安会议明确提出:要“深化人事制度改革，实行科学的人员分类制度”。

2006年年底，在公安部“三基”工程建设沈阳现场会议上，白景富副部长强调:“有条件的地方，可以探索实行文职雇员制度，把置换出来的警力充实到基层所队。”长期以来，警力不足一直是制约公安工作效率的瓶颈问题。但是，一方面是基层和一线警力的严重不足，而另一方面，则是公安机关内部又有相当一部分编制内警察在从事非执法类的技术保障、辅助管理和行政事务性工作——“警力结构性失调”是造成目前警力不足的重要原因。

2007年1月1日实施的《公安机关组织管理条例》第22条规定:“公安机关根据工作需要，经中央公务员主管部门或者省、自治区、直辖市公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”

2008年公安机关正规化建设纲要中进一步提出要在公安机关实行科学的人员分类管理制度，积极探索建设文职制度。

2009年，孟建柱在公安部召开党委扩大会议，学习贯彻中央全国政法工作电视电话会议精神中强调，要在完善基层基础工作导向上下工夫，从政策、制度、机制上建立“人往基层走、钱往基层流、干部从基层出”的工作导向，把经费、装备更多地向基层倾斜，千方百计为基层解决实际问题。从公安部的“三基”建设，即抓基层、打基础、苦练基本功到河南新乡公安改革中撤销市局合并为基层派出所，都是围绕着将警力放到执法第一线这一目的。

三、我国公安机关推行文职雇员制度的现状与问题

(一)我国公安机关推行文职雇员制度的条件

我国是个人口大国，现在正面临着如何将有限的人口转变为无限的人力资源这一问题，各行各业的当务之急都是提高人员专业化素质，公安机关也不例外。强大的人力资源基础使公安机关文职雇员制度推行成为可能。市场经济日益发展和市场竞争观念的深入人心为此制度推行奠定了思想基础，通过社会招聘公开择优的方式雇用优秀的人员从事公安辅助工作，进入文职人员之列，合情合理。

(二)我国公安机关推行文职雇员制度的现状

2004年，上海市公安局浦东分局率先开展公安文职雇员制度试点，当年招录文职人员150余名用于置换机关警力充实一线。此后，各地公安机关推行文职雇员制度方兴未艾，并被社会广泛认可。2006年9月，深圳公安改革启动，出台了《深圳市公安系统公务员专业化改革方案》，从职位分类入手将公安机关全部职位划分为警察、文职、雇员三类。2006年，杭州上城警方面向社会招聘文职人员20名，滨江警方招聘文职人员54名。自2005年至2007年，鄂尔多斯、西安、大庆、山东等省市的公安机关分别通过公开招考形式，招聘了数量不等的公安文职人员，充实到公安部门的辅助性工作岗位。

(三)我国公安机关推行文职雇员制度的效能

从各地的招录情况看，公安文职制度尚处在探索和起步阶段，招录人数普遍较少，岗位也大多集中于信息录入、文秘、计算机等辅助性、事务性岗位。从现运行状况来看，此制度还处于逐步完善的过程中，在一定程度上缓解了基层警力不足的问题，提高了公安队伍专业化水平，节约了用人成本，提高了机关效能，但是与国外警察文职人员制度实行效果相比相差甚远。

(四)我国公安机关推行文职雇员制度存在的问题

文职雇员制度在推行过程中遇到了很多困难。首先，公安文职雇员的相关法律政策欠缺，只有2009年《公安部关于在城市公安机关试行文职人员制度的意见》从文职人员制度试行范围、文职人员身份、文职人员岗位设置等七个方面对公安文职雇员制度做了较为详细的解释说明，因此相关政策和法律问题有待于进一步完善。其次，公安文职雇员制度的流动性影响工作质量和公安文职雇员队伍稳定。采取雇佣合同方式在社会中招募人员从事公安非执法活动往往没有在编人员队伍稳定，雇员没有归属感，长此以往将对公安工作造成不可忽视的影响。再次，转岗置换难度大。机关公安干警对雇员制度的推行往往持否定态度，认为其对自身工作是一种冲击，因此对雇员难以产生同事之间应有的契合度。

四、我国公安文职雇员制度的改进与完善

(一)确立法律地位与完善相关法律法规

要解决因公安文职人员特殊身份带来的管理难度，必须对公安文职人员的定义内涵有明确的界定，并制定适用于文职人员的相关法律法规，使文职人员的定性、定位、定职做到有法可依，增强文职制度工作的科学性。这是确保文职队伍走向专业化、职业化，建立相应管理体系的基础。

(二)构建合理的文职雇员规章制度体系

内部建立合乎规范的制度体系，制定日常管理、考核、工资福利、岗位交流、等级晋升、岗位说明书等一系列配套规章制度和内部管理规定，使文职雇员管理有章可循。

(三)提高文职雇员的综合素质

通过单位内部培训以及实际操作训练，提高文职雇员整体水平，规避文职雇员自身存在的懒散、拖沓等毛病，发挥他们思维活跃、敢想敢干的优点，奖优罚懒，有益于辅助公安执法工作的良好开展。

(四)提升在编民警与文职雇员的契合度

改善在编民警对文职雇员制度的负面态度，倡导沟通与合作。提高文职雇员对组织的认可感和归属感，给予相关优惠政策及措施，留住人才，使二者在内部形成合力，更加有利于公安机关整体效能的发挥。

(五)完善雇员置换民警工作的相关措施

鼓励在编民警从公安非执法工作中脱离出来，转向一线执法工作。给予文职雇员施展才华的平台，奖励先进，鼓励其在公安辅助工作中做出更大贡献。

我国公安文职雇员制度起步晚，理论基础薄弱，针对推行过程中遇到的问题，需要通过完善理论来指导问题的解决。当然，实践先行，在具体的实践活动中来总结经验以臻完善，才能使公安文职雇员制度走得更好，走得更远。

［1］王大伟．中西警务改革比较——从济南市派出所改革模式到世界警务改革的大趋势［M］．北京:中国人民公安大学出版社，2000．155．

［2］马亚雄．世界警察导论［M］．北京:中国人民公安大学出版社，2003．99．

［3］毛寿龙，李梅，陈幽泓．西方政治的治道变革［M］．北京:中国人民大学出版社，1998．300．

［4］汪勇．关于中国警务改革若干问题的思考［J］．中国人民公安大学学报，2003，(2)．

Analysis on Civilian Employee System in Public Security Organs

CHEN Chun－mao

(Chinese People＇s Public Security University，Beijing China 100038)

The civilian employee system in public security organs has been in practice for 8 years since the first trial in Shanghai Police Department Pudong Branch in 2003．This system has demonstrated its effectiveness in reinforcing police force and enhancing specialties in police work．The system is still at its initial stage with comparatively weak theoretical support，so it is urgent to strengthen relevant theoretical researches．

Public security organ;Civilian employee system;Civilian employee rules and regulations

D631

A

1008－2433(2011)04－0126－03

2011－05－21

陈春茂(1985—)，男，山西洪洞人，中国人民公安大学2009级行政管理专业比较警察研究方向研究生。