完善人民政协政治协商制度推进社会主义政治文明发展①

杨雪燕

(福建省社会主义学院，福建 福州 350003)

政协理论研究

完善人民政协政治协商制度推进社会主义政治文明发展①

杨雪燕

(福建省社会主义学院，福建 福州 350003)

加强人民政协政治协商制度建设是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的客观需要。细化协商内容、丰富协商形式、规范协商程序、扩大协商主体、健全协商法律机制、增强协商实效是当前加强人民政协政治协商制度建设的主要任务。

人民政协 政治协商 制度建设

体制问题、制度问题，是中国一切问题的根本。邓小平曾说过，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。建设社会主义政治文明，重点在民主政治的制度建设，核心是民主政治程序的制度建设。政治协商是人民政协工作的首要职能，是政协协商民主工作的重中之重。胡锦涛总书记在庆祝人民政协成立60周年大会上明确指出，“要增强开展政治协商的自觉性和主动性，规范协商内容，丰富协商形式和层次，切实把政治协商纳入决策程序”。加强政治协商制度建设，切实履行好政治协商职能，符合建设中国特色社会主义和进一步改革开放的要求，有利于发挥我国多党合作和政治协商制度的巨大优势，也是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的客观需要。

一、当前加强人民政协政治协商制度建设需要解决的突出问题

人民政协的政治协商职能经过半个多世纪的实践，已经有很大的进展和成绩，但与社会主义政治文明建设的要求相比，与人民群众日益增长的民主需要相比，还必须重视当前人民政协政治协商制度所存在的一些突出问题。

1、政治协商的内容缺乏可操作性。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》和《中国人民政治协商会议章程》中对政治协商的内容作了原则规定，明确了“大政方针、重要问题、重要事务、其他问题”等必须进行政治协商。但是具体到各个地方而言，何为地方的“大政方针”，何为地方的“重要问题”，何为地方的“重要事务”，“其他问题”又指什么等等这些问题，是不完全一致的，各有各的实际情况。而且究竟哪些问题属于“重要”的范畴没有具体规定，在什么时候、以什么形式、在什么范围、放到哪个层面进行协商没有具体规定，这样就使制度难以落到实处。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中也规定了应该进行协商的重大事项，但有关规定太笼统，缺乏具体可操作性。《意见》和《政协章程》对人民政协政治协商的规定和要求都是符合我国国情的，但由于缺乏具体的实施细则，必然形成“有制难依”的结果。

2、政治协商的过程缺乏程序化。政治协商的程序是实现政治协商规范运行的保证。但是，现阶段人民政协的政治协商缺乏程序化，协商中党委、政府、政协各自的职责是什么，没有明确规定;协商什么，解决什么问题，什么时候协商，同谁协商，没有总体计划和要求，往往造成政协唱独角戏的局面。程序化缺乏导致的随意性表现在:一是政治协商工作的开展和议题的确立仍主要以领导人的偏好或注意力为转移。二是协商议题一般应提前多长时间告知协商各方，尚无规范做法。三是实际操作中存在着以通报会、报告会来代替政治协商的现象。

3、政治协商的主体行为不明确不规范。国务院新闻办公室2007年发表的《中国的政党制度》明确:“中国共产党就国家重大方针政策和重要事务在决策前和决策执行过程中与各民主党派、无党派人士进行协商，是实行科学决策、民主决策的重要环节。”“中国共产党在人民政协同各民主党派、无党派人士和各界代表人士的协商，是政治协商的另一重要方式。”［1］(P12－15)所以，无论是多党合作，还是人民政协，政治协商都是中国共产党与各民主党派、无党派人士和各民族、各界代表人士之间的协商。目前从政治协商主体行为来看，无论是中国共产党和政府、人大方面，还是政协及各界代表人士方面，都存在行为规范问题。规范政治协商主体行为，一方面是规范和强化中国共产党在政治协商中的领导和主导行为，加大对政协的政治协商的重视和支持;另一方面是规范和完善政协各界委员对政治协商的参与行为，以充分调动其参与政治协商的积极性和主动性。例如，一方面在一些地方，政协比较主动，如主动拟定题目，主动联系政府进行协商。但另一方面，在一些地方，作为主导方的党委和政府往往比较被动，政府即使向政协征求意见，也是协商变通报，一些决策性事项，表决前才提请政协讨论。还有决策执行过程中，主动邀请政协进行政策落实情况的监督还做得不够。政协的参与还不是政府决策的必经程序，参与方式尚存在临时性、随意性。总体来看，政治协商的各主体行为都需要进一步明确规范。

4、政治协商的影响力弱化。政协的政治协商的决策参与显得比较滞后。从形式上看政协决策参与多局限于调研、视察、提案等，一些咨政会、辩论会等有效形式开展得不普遍也不经常。政治协商的内容涉及的是重大事项，是全社会各方面关系的重大问题，政治协商会议召开了，经过各方面充分表达意见达成共识了，这仅仅是过程，最重要的是协商结果对决策的影响力。而我国政协和人大会议几乎同时召开直接影响了人民政协政治协商的结果的应用和影响力，往往政治协商还在进行，人大已经投票表决了，协商民主对选举民主的影响微乎其微，协商的结果对决策的影响更微乎其微。政治协商的结果要影响决策，不能流于形式，更不能重过程轻结果。政治协商各方应该互动交流，但现在很多时候都是政协委员说了白说，各说各话，说完就算。因此，必须重视人民政协的政治协商结果的应用问题，使我国的选举民主和协商民主有机结合、相辅相成，真正体现有中国特色的社会主义民主政治优势。

5、政治协商机制不健全。政协政治协商的影响主要体现在政府决策的贯彻执行环节。但由于缺乏相应的机制保证，决策实施中的政治协商还没有成为政协的经常和自觉的行动。在委员个人层面上，每年委员在全委会提出一两件提案，平时参加经常性的协商活动不多也不规范;在协商范围层面上，政治协商往往是针对某一方面或某一项工作进行，对政策的执行只能起到点或线的监督;在协商方式层面上，政协通过调研、视察等形式，就政府部门执行决策的情况提出意见和建议，至于政府部门采纳得如何，则没有多少约束。政治协商主体作用发挥不均衡，以政协组织名义开展的政治协商不经常，政治协商的随意性使政协政治协商的力量分散，优势弱化。由于政协政治协商机制不健全，影响了政治协商的质量。

6、政治协商活动缺乏必要的法规规范。作为“亦官亦民，非官非民”的人民政协，作为国家政治架构中的重要组成部分，其法律地位却很不明确，缺乏参与决策的权利保障。《宪法》对人民政协的地位、作用有所提及，但对人民政协组织的性质、委员产生方式、工作职责范围、工作程序、机构设置等等，以及关于政协的组成及职责、权限仍无专门的法律规定，这就直接影响了政治协商的过程以及结果的法律保障和法律效力。如《中华人民共和国立法法》第58条对行政立法起草过程规定“应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见”，《中华人民共和国行政许可法》第19条对拟设定行政许可的行政立法草案规定“起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见”。诸如此类的“应当”表述方式，缺乏刚性，公众包括政协组织参与的诸种权利难以得到保证。在一些地方，政治协商制度的落实，还取决于党政一把手个人民主意识的强弱，这也导致现实生活中的协商受人为因素干扰大。在实际工作中政协委员因行使职权而遭受责难或打击报复的现象时有发生，即便委员因履职的合法权利受到损害而提起诉讼，法院也没有相应的法律适用条款。所以，急需通过必要的法律、法规加以界定和明确，以确保协商民主的平等性、公开性、有效性。

二、加强人民政协政治协商制度建设、推进社会主义政治文明发展的对策思考

政治文明的本质在于政治制度文明，政治制度文明的根本，在于法律和制度上的与时俱进和完善。人民政协制度作为我国社会主义民主政治的重要制度载体，在制度设计、制度运作等各个环节上，都应当体现政治文明发展的要求。

1、细化人民政协政治协商的具体内容。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确规定“把政治协商纳入决策程序”，强调对重大问题的协商要做到“三在前”，即协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前，是一种事前、事中和事后的全过程的民主协商。在这个环节有两大问题需要认真解决:一是重大问题的范围界定问题。近几年来，中央和地方各级党委相继制定和出台了推进政治协商工作的实施意见文件，但重大问题的范围表述还需要进一步斟酌，对人民政协政治协商的主要内容还要进一步细化，使之更具体、便于执行。如两院报告、财政预决算报告、社会发展报告可先在政协常委会上协商，再提交人代会审议;还可以建立重大决策事项在政协主席会上进行可行性投票制度。二是把地方性法规纳入各级人民政协的政治协商范围问题。目前大约50%的省市没有把地方性法规纳入协商范围。政协章程规定“国家和地方的大政方针及政治、经济、文化和社会生活中重要问题”要在决策前进行协商，地方的法律法规属于重要问题之列，所以，人民政协政治协商的内容应该包括地方法律法规的协商。

2、规范人民政协政治协商过程，使之程序化。政治协商是一种程序民主，政治协商的程序是实现政治协商规范运行的保证，完善协商程序，就是使政治协商的各个环节都认真按程序开展工作。在完善和严格执行“协商议题的提出和确定、协商活动的准备、协商会议的组织、协商成果的报送、协商意见的处理和反馈、协商成果的跟踪问效”六大常规程序中，有两个环节应是推进程序化的重点:一是协商计划或协商议题的提出和确定。协商议题的提出和确定主要是党委部门，为了要使政治协商制度得到很好的贯彻落实，建议出台具体操作制度，进一步明确各协商主体特别是各级党委部门的权利和责任。二是协商意见的实施和监督。要对党委、政府及其有关部门落实政协意见建议的时限要求、反馈方式等作出明确、具体规定;建立健全通报制度，将贯彻落实情况在一定范围内进行通报，或借助传媒向社会公开等等。政治协商是一项程序性很强的工作，需要做大量具体细致的组织工作，建议在各级政协设置政治协商工作委员会，负责政治协商的具体运作。

3、丰富和创新人民政协政治协商的形式。制度建设尤其是制度创新是民主政治建设的核心。创新政治协商形式，对于丰富政治协商层次、完善政治协商格局具有重要意义。中央《意见》明确规定了政协全体会议、常委会议等八种会议形式作为政治协商的主要形式。我国一些地方和部门探索了多种协商民主的成功案例，诸如立法协商，即在人大立法过程中的协商;听证会协商，即在地方行政决策中以听证会的方式听取意见;还有杭州市政协通过探索创新建立了“政府与政协工作联席会议、书面协商、恳谈协商”等协商形式;又如江西省委还创新另一种形式:约请面谈式，即党委、政府领导或有关部门负责人有时以约请面谈的形式，与政协领导或政协专委会负责人及有关政协常委，就重要人事安排或地方经济社会发展的敏感问题进行个别协商或小范围恳谈，或约请政协委员中的专家学者，就某些专业技术性强的重要项目、重大工程沟通情况、听取意见和建议。［2］这些程序规定和机制保障使人民政协政治协商工作有效避免了随意性，成为推进决策科学化、民主化的重要环节，值得学习借鉴和推广。此外，笔者认为还可以尝试网络式协商。互联网技术的迅猛发展，为实现协商民主提供了新的手段和途径。互联网对于中国政治的最大改变之一就在于广开言路，网络参与拓展了协商民主的领域，它可以让协商民主突破时间和空间的限制，扩大公民参与广度的同时提升参与的质量，打破精英对话语权的垄断以实现政治平等。当然同时也要注意克服网络表达的非理性和网络参与的局限性，网络协商只能作为协商民主的一种创新补充形式，并不能替代其它形式的协商。

4、完善政协政治协商机制。强化民主协商意识，突出民主协商重点，完善民主协商制度，党和政府要充分发挥主导作用，建立完善决策协商机制，建立党委、政府、政协协调机制(如建立专门的提案联办机构)非常关键。应建立协商的反馈机制，对不同意见和要求，无论接受或不接受都应给予明确的回复，对于不能吸纳的意见应该说明理由，协商不能达成一致的意见不能进入决策程序。这样才能保证执政党和政府的决策在政治协商过程中能最大限度的吸纳各种意见，反映各种要求，达到政治协商的目的，而不致于使协商流于形式。由于目前的委员产生机制不规范，造成了比例不低的协商议事能力不高的人士进入政协，进而影响政协政治功能的有效发挥。甚至于出现黑恶势力分子混进了委员队伍，如沈阳的刘涌、浙江温岭的张畏等，表明委员产生机制确需变革。应规范政协委员产生机制，把既有代表性又有政治参与能力的人士推选到政协中来。可以在某些界别中进行协商确定委员与选举确定委员相结合的试点。委员通过选举产生，既可以提高委员的协商议事能力，又可以增强委员的权利义务意识，同时也增强界别群众对政协委员的认同感。还可以探索走政协委员专职化的道路。当前比较可行的是使大部分常委专职化，常委会会议的协商是政协政治协商的基本形式，搞好常委会会议的协商对政协政治协商功能的有效发挥会起到关键作用。要建立对协商制度的落实情况进行检查和考核的机制。由党委牵头、政协参加定时组织全面检查并开展督查，检查各级党委、政府重视、关心、支持政协工作的情况，并作为考核党政主要领导和分管领导政绩的一项重要内容。要建立政治协商民主评议机制。可有选择地在一些相关单位开展政治协商民主评议制度，把政治协商置于社会公众的监督之下。还应建立健全政治协商的保障机制、评价机制、激励机制等，提高人民政协政治协商的质量和水平。

5、扩大人民政协政治协商主体的界别设置。由界别组成是人民政协组织的显著特色，是人民政协不同于人民代表大会的一个显著特点，也是人民政协得以存在和发挥作用，并成为我国社会主义民主政治制度不可缺少的组成部分的一个重要依据。新时期以来，人民政协的界别设置根据不断变化的实际做过多次调整。调整的趋势是不断扩大包容性，以体现和反映我国社会结构发展变化的实际情况。经过历次调整发展到今天，人民政协已经成为包括34个界别的具有最广泛代表性和包容性的政治组织。伴随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步完善，我国社会阶层不断分化，利益群体日趋多样化，政治需求和政治参与日益扩大，要求政治体制对多样化的利益表达和政治参与具有更大的包容性，以提高稳定社会和整合社会的能力。中共十六大报告指出:改革开放后，我国已出现六个新社会阶层，分别为民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业者。他们也是中国特色社会主义事业的建设者，是政协团结的对象，因此，要最大限度地扩大协商的对象范围，最大限度地吸纳社会的不同阶层、不同利益群体的人士进入政协，就应增加政协的界别设置。虽然在实际操作中，他们中的代表人物以其他界别的名义当选为政协委员，但多数没有自身相应的界别。要对政协的界别设置作适当的调整扩大，可以用新的社会团体如行业协会、职业团体、学术团体、公益团体、社区组织等，代替部分非人民团体类界别，这样既可使参加政协的各界别有效组织化，又可满足新的社会阶层和利益群体的政治需求，适应经济社会发展的客观要求。最突出的问题是各级政协中缺少广大农民的代表人物和社会其他一些弱势群体的代表人物，缺少代表和维护农民与其他社会弱势群体利益的界别设置。农民作为我国最大的社会群体，其利益诉求必须有通畅的表达渠道，其有序的民主参与必须有合法的组织途径。而在目前，人民政协就是一种最适宜的形式。因此，应尽快设立农民界等界别，使农民和其他社会弱势群体的特殊利益诉求，能够同其他社会阶层一样有一条经常化的畅通有序的民主渠道，使政协的政治协商能最大限度地包容和反映社会不同阶层和不同利益群体的意见和要求，使政协真正成为我国政治生活中各阶层、各利益群体反映诉求和实现诉愿的重要机构和场所，从而使参与协商式民主政治活动的主体具有更强的代表性、更大的包容性。

6、推进人民政协政治协商的法制化建设。政治文明的核心是政治制度文明，而法治作为政治文明的制度形态和秩序形态，不仅是政治文明丰富内涵的集中体现，而且是承载政治文明成果的显著标志。人民政协是我国政治体制的重要组成部分，作为我国社会主义民主政治的重要制度载体，推进人民政协政治协商法制化建设，是发展政治文明、实施党的依法治国方略的必然要求。为适应建设社会主义法制国家的需要，应该把人民政协制度放到整个中国特色社会主义民主政治的总体框架中去定位，将人民政协制度化建设纳入国家法制整体框架，明确人民政协在国家政治生活中议政机构的地位和作用，把人民政协制度建设纳入我国社会主义政治制度自我完善和发展的总体布局进行法律规范。为了进一步推进政治协商制度由“软约束”向“硬约束”转变，笔者建议:一是通过《宪法》序言部分的修改，把人民政协定位为协商、议政、咨询机关。二是将《政协章程》提升至法律层次，以法律的形式规范人民政协的组织与运行，确定人民政协与执政党、国家立法机关、国家行政机关、司法机关的关系，保障参与协商的主体地位平等和讨论的自由以及意见建议得到平等对待和重视，真正做到协商于决策之前、监督于实施之中。

［1］中国的政党制度［M］．北京:外文出版社，2007．

［2］中共江西省委员会．在探索中创新，在规范中完善——江西省推进人民政协政治协商制度建设的实践与思考［J］．求是，2011，(2)．

D627

A

1671－2803(2011)06－0051－05

2011－10－08

杨雪燕(1965—)，女，福建漳州人，福建省社会主义学院副教授。

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