增强人民政协民主监督的实效性

○王 锐

增强人民政协民主监督的实效性

○王 锐

胡锦涛在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上强调指出：“要积极探索和完善民主监督机制，畅通民主监督渠道，建立健全制度，寓民主监督于政协委员提案、进行视察、参与工作检查等活动之中，提高民主监督质量和成效。”这是对新形势下人民政协民主监督提出的新要求。当前，要全面把握人民政协民主监督的特点，在此基础上分析人民政协民主监督存在的问题，提出进一步完善人民政协的民主监督的对策和措施，使人民政协民主监督真正发挥作用，切实增强人民政协民主监督的活力和实效性。

一、正确认识人民政协民主监督的特点和优势

民主监督是我国监督体系的一个重要组成部分。民主监督具有广义和狭义之分。广义的民主监督是指人民运用民主权利对中国共产党各级组织、人民政府及其工作人员实行的监督，是人民当家作主的具体体现。狭义的民主监督，使是指中国特色的政协民主监督，则与中国独特的政党制度相联系，是民主党派和无党派人士通过政协这个统一战线的组织形式对执政的中国共产党实施的政治监督。2006年2月，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》首次对人民政协的民主监督内涵进行了清晰的界定，指出：“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。”“这种民主监督虽然不同于人民代表大会的监督，不具有国家权力的性质，不具有法律效力，但却是国家政治生活上发扬社会主义民主的一种重要形式，而且正在不断地发挥重要作用。”

具体来说，人民政协民主监督的主体主要是政协组织或参加政协的党派团体及政协委员个人。可以说，人民政协民主监督能否取得突破胜进展，关键在于各级政协组织、政协委员和各民主党派发挥作用的程度如何。人民政协民主监督的客体是国家宪法与法律、法规的实施情况，中共各级党组织与各级国家机关制定的方针政策的贯彻执行情况，国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况，国家机关及其工作人员履行职责、遵守法纪、为政清廉等方面的情况，参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执行决议的情况。可以看出民主监督的客体具有广泛性。人民政协民主监督的主要形式有：政协全体会议、常委会议、主席会议向各级党政部门提出建议案；各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。这表明，人民政协民主监督的形式多种多样。人民政协民主监督的主体、客体和形式决定了人民政协民主监督具有以下特点。

一是人民政协的民主监督是政治监督。它不同于一般的群众监督、社会监督，它是与中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度直接关联的属于我国政治民主的一种监督。人民政协民主监督所关注的问题，一般是国家和社会生活中的重大问题。监督的过程，是按照一定的程序进行的。各种建议、意见，一般是以政协组织的名义或政协成员的身份提出。二是人民政协的民主监督是党派监督。它不同于人大的法律监督、政府的行政监督以及司法机关的监督，它是各民主党派和人民团体以人民政协为载体、以批评和建议为主要形式进行广泛有序政治参与的一种监督。这就使得人民政协的民主监督更具有政治影响力，更能够得到执政党和政府部门的重视。三是人民政协的民主监督是规范有序性的监督。政协的民主监督是在中国共产党的领导下，各民主党派、社会团体、各族各界代表人士通过严格遵循人民政协章程，按照一定程序来开展的有组织、有章法的监督，是中国特色社会主义协商民主政治的主要表现形式。虽然人民政协民主监督与共产党有相互监督的职责，但它又是在执政党领导下的监督，实行民主监督，不是为了获取执政地位，而是为了加强和改进党的领导。四是人民政协的民主监督是广泛性的监督。作为政协主体的政协委员，是通过协商产生而来自各党派团体、各民族以及社会各界的优秀代表。每一位政协委员，都联系着一大批人民群众，能够从不同的层次、不同的方面、不同的角度就经济社会发展等问题发表各自的见解和建议，就国家机关及其工作人员的工作提出批评意见，这也就使得政协的民主监督具有广泛代表性的监督性质，是其它形式的监督所难以达到的。

中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。这说明，人民政协虽然不是国家权力机关，但也不同于社会团体，它是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中发挥独特优势、具有不可替代的作用。一是切实开展政协民主监督能够促进各级党政机关发现问题，改进工作，提高工作效能，促进党政机关廉政建设。二是能够向有关部门充分反映各界群众的意见和要求，促进解决人民群众所关心的实际困难，促进社会主义和谐社会的建设。三是政协的民主监督是一种高层次和有组织的监督，所提出的意见、建议具有一定的权威性，是我国监督体系的重要组成部分，与其他形式的监督相辅相成，互相补充。四是政协的民主监督虽然是一种非权力监督，但这是宪法和法律赋予人民群众的重要权利，体现了民主与集中的统一，是发展社会主义民主政治的必然要求和重要内容。

二、认真分析人民政协民主监督存在的问题

1.认识不到位

作为监督主体，有的政协组织、政协委员对民主监督的性质、特点和作用缺乏足够的认识，要么认为政协组织不是权力机关，说话不管用，民主监督没有力度；要么怕监督惹事，持回避问题、息事宁人的态度；要么抱有“船到码头车到站”的思想，缺乏履行职能的责任感和使命感，开展民主监督的热情不高。另一方面，某些监督客体的被监督意识不够强。一些部门领导同志对人民政协履行民主监督职能缺乏深刻理解，片面认为民主监督是“软监督”，可有可无，听不听都行，对意见、批评和建议采取应付态度，表面上很重视，实际上不去认真研究、吸纳和整改。还有个别同志对民主监督有抵触情绪，认为是没事找事，是挑毛病、出难题，拒绝接受监督，甚至个别的还会多加责难。

2.权威性不够

人民政协作为多党合作和政治协商的重要机构，不同于国家权力机构和行政管理机构，它实施的监督不具有法律效力，也没有党纪、政纪的约束功能。受监督者听不听取、接不接受、采不采纳批评建议，完全取决于自觉程度。因此，人民政协的民主监督往往变成了“说起来重要、做起来次要，忙起来不要”的现象。因为民主监督的权威性不够，民主监督往往就流于形式，没有起到应有的作用。

3.机制不健全

一是运行机制不健全。尽管中共中央和全国政协先后出台了多种关于政协民主监督的文件，关于政协工作目前还没有专门的法律规定，涉及民主监督的政策文件基本上是原则性、政策性的，缺乏具体的程序保障和制度约束，操作起来存在较大的随意性，没有真正建立起从知情、沟通到反馈的工作程序，在具体操作上存在较大的随意性。二是政务公开机制不健全。政务公开是参政议政的基本前提，也是民主监督的基本条件。由于现阶段各级政府政务公开的有限性，政协委员的知情权受到一定程度的局限，由于信息不对称而无法知情明政，民主监督难以有效开展。

三、进一步完善人民政协的民主监督的对策和措施

1.要切实推进人民政协民主监督制度化、规范化、程序化建设

制度问题带有根本性、长期性和稳定性。通过加强制度建设，将民主监督的形式、内容、方法和程序固定下来，进而推进民主监督工作走向规范化和程序化，使政协委员行使民主监督的权利得到有效保障，使党政部门及其工作人员对待民主监督的态度和行为受到约束，有助于减少工作的不确定性和随意性，提高民主监督工作的实效性。要真正从制度上保障政协委员行使民主监督的权利，充分调动他们参与民主监督的积极性和主动性。当前和今后要重点加强人民政协民主监督的立法工作，通过国家法律法规的形式，把民主监督纳入法制化轨道，使其有法可依。

2.不断完善人民政协民主监督机制

一是要建立保护机制，保障委员发表不同意见、提出批评、进行举报的民主权利。二是不断完善民主监督的运行机制。要随着政府职能的转变，制定出具有可操作性的规定，明确监督的对象、范围、时间和方式方法，规范监督的内容、重点、时限和具体的操作流程，完善监督具体措施，以便使监督方和被监督方都有章可循，按章办事，确保民主监督的正常有序进行。三是建立民主监督的激励机制。对于坚持真理，敢讲真话，敢于监督，善于监督，在履行民主监督职能过程中做出突出贡献的委员，自觉接受民主监督、虚心采纳政协意见、积极改进工作的党政部门及个人，予以奖励，起到鼓励先进、鞭策后进的作用，切实有效地推进民主监督工作。

3.探索民主监督的新内容新形式

近年来，一些地方政协对民主监督的内容、形式和程序作了一些规定，但还不能完全适应党风廉政建设新形势、新任务的需要，要不断完善。要适应我国民主政治发展的新趋势、新特点，除对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员工作进行宏观层面的监督之外，还要围绕党委、政府的中心工作，选择社会关注、群众关心、影响较大的热点、难点问题开展监督。在完善已有民主监督形式的基础上，要积极探索民主监督与新闻舆论监督相结合的新形式，借助舆论监督的力量扩大政协民主监督的影响力。加强与人大的沟通和合作，通过人大监督的法律强制性增强政协民主监督的约束力。与行政、纪检、监察部门联合开展监督，实现政协民主监督与行政、纪检、监察监督的结合，强化政协民主监督的效果。要通过不懈的努力，逐步形成民主监督与舆论监督、行政监督、司法监督、党内监督和社会监督等相结合的全方位系统监督体系，使民主监督职能不断延伸和扩展，范围不断扩大，形成监督强大合力。

4.要突出各民主党派和无党派人士在政协民主监督中的作用

各民主党派不是反对党、在野党，而是参政党，是中国共产党的友党，民主监督离不开民主党派和无党派人士。各民主党派和无党派人士在政协民主监督中发挥作用主要体现在两个方面：各民主党派和无党派人士作为政协的重要参加单位履行政协组织对国家机关及其工作人员进行的监督；中国共产党同各民主党派、无党派人士在政协中的互相监督。作为多党合作和政治协商的重要机构，人民政协应积极支持各民主党派和无党派人士在履行政协民主监督职能中的各项权利。一是要尊重和保障各民主党派在政协的各种会议上以本党派名义发表意见建议的权利。二是要尊重和保障各民主党派和无党派人士开展视察、提出提案、举报、反映社情民意以及参与各种调查和检查活动的权利。三是要发挥担任特邀监督人员的政协委员中民主党派成员和无党派人士的作用。

5.要增强民主监督的强制性、否定性和权威性

要提高民主监督的实效，就必须增强民主监督的强制性、否定性和权威性。增强民主监督的强制性，关键要建立健全民主监督的履职机制，规范其程序，明确其责任。要求被监督者要履行职责，认真听取意见，限期如实反馈办理情况。对在规定期限内未办理的部门，政协要问责，要通过党委、政府实行纪律处分。增强民主监督的否定性，就是监督的开展不能只停留在充分肯定和一般建议上，要敢于和善于提出否定性意见建议。对办理效果不满意的，要敢于要求被监督部门退回要求重新办理，暂时无法办理的，要求其说明情况。增强民主监督的权威性，就是要提升民主监督的地位，将其列入党委、政府的议事日程，定期听取政协民主监督开展情况和党政部门办理情况的汇报。并纳入党委、政府督察工作，强化督办力度。

6.要不断提高民主监督主体政协委员的素质，保证民主监督的效果

政协委员是政协工作的主体，民主监督职能的充分履行需要发挥每个委员的积极性、主动性和创造性。因此，不断提高政协委员自身素质和能力，提高履行职能的水平是每一位政协委员的一项长期任务。作为民主监督主体的政协委员，应当充分认识民主监督的现实意义、政治内涵和重要作用，不断提高政治责任感、使命感和政治敏感性，真正代表社会各界行使民主监督权利，努力发现和提出问题，对党委、政府工作提出建议、批评和意见，并通过政协组织系统规范的工作去争取解决问题，积极帮助党委和政府改进工作。要发挥专门委员会、委员小组在民主监督中的作用，创造畅所欲言、宽松和谐、敢讲真话的良好氛围，通过内部简报建立交流园地，及时反映委员意见和社情民意。政协委员要掌握必备的理论知识，不断提高深人调查研究的能力和水平，把调查研究作为开展民主监督的基本功。不断提高提意见建议的水平，既要准确、正确地提出问题，又要能提出切实可行、可操作的改进措施或解决问题的办法，做到有理、有据、有力，有针对性、可行性和操作性，从而保证监督的效果。

总之，充分发挥人民政协的民主监督作用，关系到党的执政地位的巩固与国家的经济社会的发展，不论从执政的角度看，还是从建设社会主义政治文明的角度看，中国政治建设与政党建设，都必须有效地开发人民政协所具有的民主监督功能，并使其全面的制度化、规范化和程序化。而通过开发民主监督功能来增强人民政协的政治影响力和社会影响力，则是中国共产党应对经济成分多样化，社会结构日益分化，提高整合社会能力的重要战略选择。

（作者单位：中共甘肃省委党校）

（责任编辑 李海生）