如何完善地方政府环境监管职责

○赵 静 段志辉

如何完善地方政府环境监管职责

○赵 静 段志辉

一、地方政府环境监管职责的基本内涵及功能阐述

（一）地方政府环境监管职责的基本内涵

《中华人民共和国环境保护法》第16条规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责”。怎么负责?就是要执行环境保护的相关法律和政策，做好环境监管。

地方政府环境监管职责是指地方政府作为环境资源的管理者，有权对本行政区域环境利用行为进行监督、管理，预防环境违法事件的产生，处理环境违法行为。

（二）地方政府环境监管功能的阐述

1.可以协调本地经济发展和环境保护的关系

环境利益和经济利益、社会利益是对立统一的关系，因此，解决环境问题不能孤立地考虑环境的利益而忽视对三者的协调，地方政府可以通过利益协调、政策制定、产业引导、市场培育、经济刺激、提供服务、分配资源等监管方式协调本地经济发展和环境保护的关系，以实现可持续发展的目标。

2.有利于对环境污染和破坏行为进行预先控制。

环境污染和破坏一经产生，往往在相当长的时间内无法消除，甚至再也无法恢复，所以，应当遵循预防为主，防患于未然的原则，对环境污染和破坏行为进行预先控制，而政府的环境监管在某种程度上能预先控制污染行为和环境破坏的发生，这样在某种程度上能将损失减至最低。

3.可以保护公众的环境权益，预防群体性事件的发生。

环境权是公众有在适宜的环境中生存的权利。随着经济和工业的发展，公众的环境权益日益受到威胁，如果政府环境监管不当，公众自身环境权益受到损害而又无法通过正当途径予以解决，他们的环境诉求不受关注甚或无法实现，公众就会通过群体性事件这样极端的方式来向政府施压以捍卫自己的环境权益。因此，政府的有效环境监管是解决问题的良策。

二、完善地方政府环境监管职责的对策和建议

（一）改革地方政府环境监管体制

建立以环保组织等社会组织监管为主导、政府监管为引导、公众监督为补充的环境监管体制。首先，建议改革政府监管模式，摒弃政府的大包大揽，无所不至，将一些能由社会组织自行处理的监管职责，交还社会。比如交还给环保组织处理，而由政府负担引导职能。这样，一方面，环保组织对环境的变化最敏感最关注，由这样的社会组织负担监管职责，环境不会出现较大的不利影响，另一方面，又避免了政府既做“运动员”，又“做裁判员”。其次，由于地方政府是地方发展的规划者、统领者，所以地方政府不能对环境监管放任不管，应该强化地方政府环境理念，发挥政府的引导职能，发挥协调和适度干预的职能。另外，在政府改革中引入竞争机制，对因政府监管行为而致的环境改善和成本节约进行奖励，反之，则实行惩戒，实行激励与约束并行的政策，以改善政府被动消极的环境监管局面也不失为一有效之举。再次，公众的监督应是加强地方政府环境监管不可忽视的一环，公众参与环境监管，可以有效制约行政权力，保证公众对政府行为的监督，保证权利救济的有效实现，体现最大限度的公众利益。所以，应从公众参与环境监管的方式时机、程序、范围、效力、制度保障等角度规范公众参与环境监管，将环境监管真正落到实处。另外，由于现行地方政府环保部门仅是地方政府的职能部门，其行政权、财权、人事任免等权均不能独立于地方政府，因此在环境监管上难以发挥其应有的作用，所以应尽快改革环保部门的监管体制为中央垂直监管，建立超脱于地方管辖的区域环保督查机构，强化对地方政府的监督，打破地方政府对环保部门的不当制约，使其独立于地方政府，让环保部门真正能实现自己的环保职能。

（二）将环保政绩考核真正落实到位

我国考核领导干部长久以来的一个标准就是干部在任时的政绩，而政绩的最好体现，长久以来都固定于对地方经济发展的推动和促进，因此导致了地方政府尤其是其行政首长忽略长期潜在的环境利益，而追求短期的明显的经济利益，这样的负面影响就造成了对经济的过度关注和对环保的忽视，而急功近利片面追求经济增长指标的政绩观导致的后果是使法治环境遭到破坏，最终损害的是人民群众的利益。忽视了环保的经济发展，注定是不完全的发展，其必将因环境虚数而抵消经济发展的上升空间，长此以往，经济的可持续发展将成为人们的奢望。所以，环保政绩考核被推到了前台，成为了解决问题的良策。可是，目前的环保政绩考核还只停留在口号的层面，如何考核，遵循什么标准和尺度、什么程序、考核的结果如何与干部个人发展挂钩都需要时间和实践的检验和规范。因此，要想真正将环保政绩考核落实到位，建议应该自上至下全面启动“绿色”政绩考核，提出各级政府必须达到的刚性指标，完不成指标就应视作考核不及格，将考核结果与干部的薪酬、福利和升迁挂钩，只有在这样的考核压力下，环境监管才能发挥其真正的作用，而不至沦为纸上谈兵。

（三）追究政府环保第一责任人的责任，加强对权力的监督和制约

我国的环境保护法明确规定了地方政府要对本辖区内的环境质量负责。这也就意味着，保护地方环境不被污染是各地方政府的法定职责，从不断发生的环境违法案件来看，有些地方政府不但没有履行法定“监护”职责，相反还频频充当违法企业的保护人。在新近出现的紫金矿业污水溢出污染事件中，地方政府要么为违法企业充当保护人，要么在应履行监管职责时消极不作为，这也正是环境污染案件不能从根本上得到遏制的一个重要原因。

绝对的权力，产生绝对的腐败。完善地方政府环境监管职责，必须加强对政府权力的监督和制约，需要通过完善行政程序，全面调动内外环境监督机制，充分发挥自律和他律双重监督力量，用法律责任规范政府行为。落实责任追究机制，具体可以通过以下途径来解决：

1.内部监督。自我监督向来是应该采取的一个监督途径。首先，应该通过政府自身对自己行为实施监督。所以，在完善相应环境立法的前提下，在政府内部建立一个强大、权威、独立的环境监督管理机构至关重要，它不但可以监督政府的行为，而且可以对政府的环境行政违法行为实施有力的制裁，并且自己监督自己，纠正自己的违法行为，还可以在公众面前维护政府环境管理者和公众服务者的权威。

2.外部监督。主要是通过环保组织、舆论媒体、社会公众等途径监督政府的行为，对错误的行为及时通过各种渠道反映给职能部门，及早纠正政府对环境不利的行为。

由于政府是推动环保进展的第一责任人，在发生重大环境污染和破坏事故时，理应追究地方政府环保第一责任人的责任，而目前我国关于如何追究政府环保第一责任人的责任还欠缺法律规定，没有明确的问责标准、问责程序、甚至问责体系缺乏公众监督，脱离了监督的权力将是可怕的权力，具有摧毁一切的力量。因此，最高人民法院应及时作出司法解释，对如何追究地方政府负责人的法律责任做出具体、明确的司法指导意见。

（四）建立绿色GDP的国民经济核算体系

绿色GDP是一种新的国民经济核算体系，它把经济活动过程中的资源环境因素反映在国民经济核算体系中。在过去20多年里，中国GDP年均增长9.5%，但利用单一GDP来衡量经济发展，负面效应很显著。多年计算的平均结果显示，中国的GDP增长中，至少有18%是靠资源和环境的“透支”实现的。绿色GDP核算将自然资源耗减、环境污染与生态恶化造成的经济损失加以货币化，在检验社会生产力发展得失的同时，检验自然生产力的消长，可以督促决策者从根本上提高资源配置效率，解决资源、环境与经济相互制约的现状，构建与环境和谐的新经济体系。

因此，绿色GDP是人们在经济活动中处理经济增长、资源利用和环境保护三者的一个综合、全面的指标，具有引导社会经济发展不但注重眼前效益、更追求长远利益的导向作用。绿色GDP核算体系的建立将为环保政绩考核提供科学依据，绿色GDP核算体系建立后，就可以因为环境污染顺理成章地问责官员的行政责任了。因此，绿色GDP核算体系的建立，能够极大地提高政府环境监管的实效性。但目前绿色GDP的国民经济核算体系的建立还是一项初创的工作，在世界上还没有成功的经验可以借鉴，因此，尚需很长的一段路要走。

（五）落实环境保护基本制度

我国的1989年《环境保护法》规定了环境影响评价、许可证、三同时、公众参与制度等环境保护的基本法律制度，但综观我国环境现状，松花江污染事件、大连海域油管爆炸、紫金矿业污水溢出污染、湖南砷污染事件、山西凤翔血铅事件，太湖蓝藻爆发事件……各地频出的重大环境污染事故，无一不向我们昭示着我国地方政府环境监管的失守，其中我国的环境法基本制度没有得到落实不能不说是监管失守的一个深层次原因，因此，探寻如何将现有环境保护基本制度落实到位，是我们应该重点考虑的，具体涉及如下制度：

1.环境影响评价制度。

环境影响评价制度是我国环境法律体系中贯彻预防为主原则的一个制度，是各国为协调和开发利用环境与资源活动中存在的经济利益与环境利益之争而确立的一项重要法律制度。实行环境影响评价，可以让政府的环境决策更加科学和民主，保证政府以及企业对开发利用环境资源行为的正当性，预防可能产生的环境风险。综观前述提到的几起环境污染事件，如果在政府开发利用环境资源之前，真正按照环境影响评价制度的要求充分进行论证，也许污染就不会产生。我国在2002年已经制定了《中华人民共和国环境影响评价法》，因此，根据该法的规定，在实施可能对环境产生重大影响的开发决策活动之前，贯彻环境影响评价的要求就显得尤为重要和迫切。

2.环境信息公开制度。

环境信息公开，就是在政府作出环境规划和利用行为前，应向公众公开相应的环境信息，给予公众知情权，以达到环境决策的民主化和法制化。“阳光是最好的防腐剂”，通过环境信息公开可以给违规者造成舆论压力，可以规范政府的环境利用行为，控制政府行政权力的不当行使，从某种程度上看，贯彻该制度，会使政府的环境监管行为更加有的放矢，纳入法制化的轨道。具体可以通过公开审批程序、公布企业环境行为、公示建设项目、公布污染治理情况、举行“环评”听证等环境信息公开化工作，使公众了解环境信息。

3.许可证制度。

从西方国家的管理经验来看，许可证制度是环境管理的关键环节。政府部门通过对许可证执行情况进行监督检查，确保环境法律的执行。这是政府环境监管的最好体现。因为该制度的实施，便于把影响环境的各种开发、建设、排污活动纳入国家统一管理的轨道，把各种影响环境的排污活动严格限制在国家规定的范围内，使国家能够有效地进行环境管理。便于主管机关针对不同情况，采取灵活的管理方法，规定具体的限制条件和特殊要求，也能使主管部门及时掌握各方面情况，制止不当开发规划行为。便于企业加强管理，改进技术和工艺，便于群众参与环境管理，对损害环境行为进行监督。李挚萍教授认为，许可证之所以可以作为管理的核心制度，基于其下列特性：一是许可证制度具有强制性，二是许可证具有垄断性，三是许可证可以实行总量控制，四是许可证制度可以实行针对性管理。因此，将许可证制度作为环境监管的核心，能有效发挥其作用。

（本文系黑龙江省教育厅《环境行政执法问题研究》（11534001）基金项目阶段性成果）。

（作者单位：大庆师范学院、齐齐哈尔中级人民法院）

（责任编辑 李海生）