中国区域经济发展走势与展望

周民良

中国区域经济发展走势与展望

周民良

促进区域经济协调发展，是中央政府的重要决策。2010年，中央政府出台了一系列区域性政策，保持了共同但有差别性的区域发展格局。展望未来，应该推动形成各具特色各展其长的区域发展前景，应该通过政策调整理顺中央与地方的关系，以增强区域科学发展的协调性。

区域经济；科学发展；协调；政策

目前，中国的区域发展差距小于世界的区域差距。根据世界银行提供的资料，全世界国内生产总值的1/4由占世界土地面积0.3%的区域提供，一半的国内生产总值由1.5%的区域提供，显示出全球经济的极其不平衡性。根据2009年的统计数据，我国沿海地区以全国9.5%的土地面积，集中了全国36.8%的人口，生产了全国53.8%的国内生产总值；地级城市以全国6.5%的土地面积，生产出了全国61%的国内生产总值。这意味着，中国最发达的地区没有发达国家发达，中国最落后的地区也没有最落后的国家落后。从区域之间的差距看，中国内部不同地区之间的差距还远远超过发达国家，也远远超过许多发展中国家。因而，从统筹区域科学发展的角度看，在保持各个地区经济快速增长的同时逐步缩小地区差距，无疑是中国现代化过程中的双重任务。2010年12月召开的中央经济工作会议明确提出，“要统筹国土空间开发利用，增强区域发展的协调性”。而这，也是我们观察2010年区域经济走势和展望未来中国区域经济发展方向的着眼点。

一、区域政策出台和运用更趋规范

实施区域发展总体战略是当前中国区域政策的走向。在《中共中央关于制定国民经济与社会发展第十二个五年规划的建议》中已经有所说明。坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置并给予特殊政策支持，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。尤其是，中央政府注重于跨地区政策的运用，这在2010年政策颁布中得以体现。

2010年，适逢西部大开发10周年，党中央、国务院出台了一系列支持西部开发的政策。党中央提出“关于深入实施西部大开发战略的若干意见”，明确提出今后10年西部开发的目标，就是要建成国家重要的能源基地、资源深加工基地、装备制造业基地和战略性新兴产业基地；人民生活水平和质量上一个大台阶，基本公共服务能力与东部地区差距明显缩小；生态环境恶化趋势得到遏制。其中，四大基地的建设目标，显示出中央希望在下一个10年中增强西部内生发展能力的倾向。为此，有一系列针对性的政策措施跟进。诸如，对西部地区属于国家鼓励类产业的企业，减按15%税率征收企业所得税；对煤炭、原油、天然气等资源税由从量征收改为从价征收；加大对西部地区均衡性转移支付力度，推进地区间基本公共服务均等化；鼓励和支持西部地区在改革中大胆探索、先行先试，支持西部地区扩大对内对外开放等等，这些政策都有鲜明的针对性。2010年6月18日，重庆“两江新区”挂牌成立。临近年底时，《成渝经济区规划》已经相关部门审核后上报国务院。

在东北老工业基地振兴方面，继2009年出台《东北振兴规划》以后，2010年国务院又出台了《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，并且按照出台专项规划的要求，于2010年出台了《东北地区旅游业发展规划》、《大小兴安岭林区生态保护和经济转型规划》和《关于加快转变东北地区农业发展方式建设现代农业指导意见的通知》。从文本格式上看，《关于加快转变东北地区农业发展方式建设现代农业指导意见的通知》也带有一定的规划性质和明显的政策指向特性。应该说，一系列相关规划的推出，对于东北振兴有积极意义。

在中部崛起方面，2010年8月，有关部委发布了关于促进中部崛起规划实施意见，把促进中部崛起的政策具体化。值得强调的是，在建设“三基地一枢纽”的基础上，有关部委出台了《关于促进中部地区城市群发展的指导意见》，这是合乎规律的。中部地区资本密集型产业比重较大、城镇化水平较低，通过城市群发展，强化规模经济和集聚经济，可以带动劳动力转移和提升城镇化水平，对于实现中部崛起意义重大。《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》的出台恰逢其时，在沿海企业面临成本上升时期，加快沿海地区的结构调整和促进产业转移，可使毗邻沿海的中部地区就近收获转移之功，实现外来资本与本地劳动力的结合。

在沿海率先发展方面，2009年已经出台了一系列区域性的规划。2010年，国务院关于长江三角洲区域规划的批复，更加突出对跨省市一体化发展的要求，重点在于推动六个一体化，即“区域产业一体化、基础设施一体化、科技创新一体化、生态建设和环境保护一体化、区域市场建设一体化、社会保障体系一体化”。另外，在中央有关部委于2010年年初拟定的关于16个创新型城市试点中，有9个位于沿海地区。可见，中央政府的政策明确希望更多地发挥科技创新的突出作用，使沿海的率先发展建立在率先创新的基础之上。

二、共同但有差别性的区域增长格局继续保持

2010年，全国经济仍继续维持共同但有差别化的增长格局。2010年前11个月，全国地区工业增加值的加总平均值为19%，但是西部12个省（区）的加总平均值为18.6%，略低于全国平均水平，超过全国平均水平的有6个省（区），大体与全国平均水平相当。其中，重庆、四川、广西等省（区）增长速度较快，但是新疆、甘肃、云南、贵州、西藏等省（区）增长速度相对缓慢；在东北，东三省的加总平均值为17.7%，低于全国平均水平，除吉林的增长速度略高于全国平均水平外，辽宁、黑龙江的增长速度都略慢于全国增长。中部地区每个省份的增长速度都超过全国平均增速，加总平均值为22.7%，是全国增长最快的一个板块；沿海的加和增长平均值为17.8%，略低于全国平均水平，只有天津、上海和福建的增长速度超过全国平均水平。因而，就总体增长表现看，中部地区增长最快，西部地区次之，东北和沿海的增长相对缓慢。在全球经济危机爆发后，经济发达地区受到的影响相对较大，后进地区因为国家扩大内需的政策支持和得到产业转移，从而在拉锯式区域增长中获得可观的增长绩效，符合地区经济的规律性。

值得注意的是，在西部地区发展内陆开放型经济和开放带来的增长效率比较明显，陕西省外贸进出口呈现恢复性增长，前11个月已达108亿美元，增长45.9%，增速高于全国平均水平9.7个百分点，完成全年预期目标的117.4%；云南省同期完成进出口总值121亿美元，同比增长78.5%；宁夏回族自治区前10个月外贸进出口15.9亿美元，同比增长63.9%，较全国增速快27个百分点；重庆市在“两江新区”建设的同时重视对外开放，重庆企业积极“走出去”参与世界能源、资源、资产的购买，成功收购澳大利亚矿产、英国精密机床集团、加纳铝土矿等项目，海外投资额达到50亿美元；随着贵广快速铁路、高速公路等物流通道形成，贵州省已经加大招商引资力度，并将重点转向粤港澳地区，建设承接沿海资本和产业转移园区。

事实上，东北振兴的总体表现不俗。“十一五”前4年，东北三省地区生产总值增速年均为13.4%，分别高出东部、中部和西部0.86、0.63和0.03个百分点，居四大区域板块发展之首。2009年，东三省全社会固定资产投资23733亿元，是2003年的5.6倍，6年间年均增长33.5%，高出全国平均水平；实际利用外资214.3亿美元，占全国比重从2003年的5.9%提高到13.6%。这是东北振兴取得成效的最直接有力的证明。尤其是，中俄原油管道年底前进入试运行阶段，将为东北经济带来新的驱动力。在开放过程中利用东北亚的资源，实现双向互补式发展，有助于东北的振兴。

数据显示，2010年上半年，中部六省经济实现生产总值3.78万亿元，同比增长15%，比上年同期提高6.2个百分点，增速位居沿海、中部、西部和东北四大经济板块之首。同期，中部地区进出口总值增长50.9%，高于全国7.8个百分点，居全国首位。似乎塌陷越深，崛起越强劲。而加快大城市群的建设，也成为中部各省的普遍选择。比如，山西省按照“一核一圈三群”布局，加快发展太原都市圈；河南省在郑汴一体化的基础上，加快中原城市群发展。湖北省全面实施“两圈一带”总体战略，湖南省积极建设以长株潭为核心的城市群，江西省加紧建设环鄱阳湖城市群。安徽省除了积极参与长三角一体化外，还集中建设皖江城市带，并加快合肥经济圈建设。

沿海地区尽管受金融危机的影响较重，但是京津冀、长三角、珠三角保持较快增长态势。相关数据表明，2010年1～3季度长三角地区生产总值突破5万亿元，达到50314亿元，增长12.8%。从城市看，长三角16个主要城市中有12个城市经济总量超过1500亿元。前3季度，浙江省生产总值18765亿元，同比增长12.5%，增速比去年同期加快4.8个百分点。前3季度，进出口总额为1864亿美元，比上年同期增长36.6%，出口1329.8亿美元，增长38.1%。值得注意的是，京津冀、长三角和珠三角内部，都在加快一体化合作，并不约而同地注重加快创新体系建设。假以时日，沿海地区的创新活力会持续外溢，增长的龙头地位可以保障，增长的持续性将进一步确立。

三、推动形成各具特色各展其长的区域增长前景

展望未来的中国区域发展，应该保持足够的乐观。随着高速铁路的延伸和国内一体化经济的加速发展，地区之间的要素流动、重组和优化配置的速度会因之加快，中国地区经济总效率会进一步提升。从发展的三个特征（3D）——密度（density）、距离（distance）和分割（division）看，中国未来将会形成若干经济密集、带动性强、影响广泛的大都市连绵带和城市群，带动各个地区经济的增长；由于发达交通网络的形成，区域之间的经济距离得以缩短；由于市场联系扩大了分工合作，各个地区构筑市场封锁的动机降低，有助于减少分割格局和提升一体化效率。在发展的三个空间层次上看，在国际空间上，中国与世界各国的联系将进一步增强，资本、商品、技术的交流更加广泛，中国经济的竞争力持续增强；在国家层面上，国内的合作与分工的增强，使大国的五类规模优势持续发挥：提供公共物品的人均成本较低；国内市场规模巨大并且持续扩张；在国家规模巨大产业体系复杂的背景下，抗产业冲击和区域冲击的能力较强；减少地区差距的更有效的分配机制正在形成；人均国防成本较低导致安全保障能力增强。在区域层面上，城镇化水平继续提高，城乡一体化发展已经成为各地普遍决策。

沿海地区是国内先进制造密集带，也是科技要素密集带，既是显示中国制造国际地位与国际竞争力的主导区域，又是建设创新型国家的重点区域，具有率先发展区域和率先创新区域的双重特性。沿海地区将率先实现从投资驱动向创新驱动的方向转变，引领全国加快经济发展方式的转变。实现沿海地区产学研的有效结合，促进高新技术、先进适用技术的市场化、产业化转化，以京津冀、长三角和珠三角为代表的大城市群和大都市连绵带在地理空间上自然延伸，民营企业和外资企业的增长速度加快，资本追逐技术和技术追逐资本的要素价值最大化趋势同时扩展。受商务成本上升、资源价格高企、劳动力短缺影响，沿海向内地的产业转移持续进行。在园区经济不断扩张、产业分工细化、产业集群扩大、产学研结合深化的影响下，沿海经济的正外部性不断增强，循环累积因果效应发挥作用，规模报酬递增与正反馈机制自我强化，沿海必将在中国经济平稳较快发展中发挥更大作用。

东北地区城镇化水平高，工业基础好，资源组合好，劳动力素质较高，发展回旋空间大，制约经济增长的重要因素是管理体制。通过深化改革、技术创新、市场化重组等形式，尤其是引入新的投资主体，扶持新兴产业，尽可能盘活和优化存量资源，推动产业创新与技术创新，形成一批带动性强、影响力大的增量产业群。并利用东北沿边临海的有利条件，扩大沿海、沿边、沿线开放，带动整体经济发展。在农副产品价格上涨的背景下，东北土地密集度高的优势受到政府和市场重视。建设好东北的商品粮基地，可使东北在保障国家粮食安全中发挥更大作用。充分动员各种资源和优化资源配置，东北必将提升其在国家经济发展中的地位。

中部地区是典型的工业结构相对单一而农村劳动力又相对过剩的区域。能源、冶金、装备制造等资本密集型工业的发展，产业发展受市场波动影响较大。过去，在一些省份煤炭开发所占比重较大，煤价上涨时省市财力增强，煤价下跌时省市经济困难，因此调整和优化产业结构的任务较重；同时，基于原材料产业所占比重较大而资本密集型产业带动劳动力就业能力较弱的特性，中部地区城镇化水平较低，农村劳动力过剩问题相对突出。要把国家政策援助与区域经济结构调整结合起来，实现中部与沿海的一体化发展，带动产业基地和交通枢纽建设。在沿海与中部的互动式发展中，引导沿海资本向中部地区流动，充分利用中部丰富的农产品资源，发展后续的轻型加工业，带动劳动力就业，推动中部的工业化和城镇化进程。吸纳更多的沿海元素，内化成自身的增长能力，中部增长势头向好的局面可以保持。

在国家把西部大开发放在优先位置的背景下，西部因其经济落后、少数民族集中分布、自然环境较差将会得到更多优惠政策眷顾。开发西部，不仅因为其经济弱而需要开发，也是因为其资源优而加以开发。在基础设施供求矛盾缓和、生态环境改善的基础上，对西部地区的政策投射将更多偏向于民生改善和内生发展能力的增强。通过发展以矿产资源加工、特色农副产品加工、新能源、生物医药、军民两用产业等特色优势产业，将有助于推动西部地区加快发展，推进西部的城镇化进程。与此同时，西部要利用自身边界线较长的有利条件，扩大对外开放，面向中亚、东南亚、南亚的周边国家，通过输入资源、输出工业品的方式扩大贸易往来，参与国际竞争。如果加以科学规划，有条件的西部地区的发展空间将进一步打开，这在过去10年内蒙古等地的发展历程中已经得到印证。但是，对于那些资源相对短缺、环境条件恶劣、特色优势产业发展空间较小的地区，国家也应该有长期扶持发展的政策准备。

尽管中国区域经济出现了明显增长之势，未来增长向好的趋势不会改变，但是对目前存在的区域发展问题也需要客观认识，不能回避。世界银行曾提出衡量地区经济增长的三个指标：经济活动的地区差距、生活水平的区域差距和社会平等的区域差距。本文前面的所有分析都是建立在经济活动的地区发展基础上，但生活水平的地区差距和社会平等的区域差距，已经成为国内经济社会发展的突出问题，必须引起足够重视。如果拉平三大指标来看，可以说，我国实现的地区经济增长还是有明显瑕疵的增长。政府政策管理和政府自身管理亟待改进和加强。凯恩斯认为：“我们赖以生存的经济社会的突出问题，是不能提供充分就业与武断而又不公平地分配财富和收入。”前世界银行行长普雷斯顿也指出，“就发展理论本身而言，其实并无多大价值，除非把它们应用于实际，除非它收到了效果，除非它改善了人们的生活”。全国物价的一致性上涨，加大了各地居民的生活负担，使得国家惠及于民的援助政策部分破功；住房空置与房地产价格同时飙升，显示抑制投机和建设资源节约型环境友好型社会还未如预期取得根本进展；特大城市的住房价格与美国的特大城市接轨，显示不少地方放任自流的政策已经远远偏离基本面和政府的行政理想；而农产品价格的接力上涨，使各地民众多了对各类商品轮番炒高的担心。尽管中国经济增长的快速趋势没有改变，但是面对的问题应引起足够的重视。追求生活安定和社会公平基础上的区域发展，是全国国民的普遍愿望。包容性增长是指让全体国民在增长中受益，而不是对物价飞涨和不正当劫取国民利益的行为加以宽容。政事得失，由乎辅佐。只有坚持问题导向的政策操作思路，并不断完善区域经济增长的体制机制，才有助于形成区域经济协调发展的良好格局。

四、理顺中央与地方关系是增强区域发展协调性的核心

中国区域经济发展遇到的诸多问题，核心在于中央与地方的关系存在不和谐、不协调、不完善之处，在于政府管理体制改革不到位和政府政策出台不到位。对此，党中央、国务院有深刻认识。胡锦涛总书记提出，把改善民生作为根本出发点。温家宝总理提出，要创造条件让人民批评政府和监督政府。增强区域发展的协调性，迫切需要理顺中央与地方的关系。

1994年分税制实施之前，中央与地方在国家财政收入所占的比重大体为3：7，地方财政收入所占比重较大；而在实行分税制后，中央与地方财政收入比大体维持在5：5的比例，中央所占比重较高，而地方所占比重较低。中央与地方财权与事权配置的不平衡，使得分税制后地方财政收入捉襟见肘，不少地方财政入不敷出。挖掘土地财政以扩大财政收入来源，就逐渐成为各地政府的共识。而放任各地从土地财政中补充财力，而不在财税体制改革上进行相应的改革和设法为地方开辟新财源，既导致目前的财税结构刚性化，财税体制引起的社会矛盾得不到有效疏解，最终也导致地方政府成为土地的牟利者，由此带来官商合流、积弊丛生的结果。但当现行财税体制不改革引起的利益扭曲带来区域经济增长的协调性进一步下降、社会矛盾进一步加大、恶化区域增长的空间、极大影响到民生改善时，进行财税体制的改革就会成为必然选择。从科学发展角度看，理顺中央与地方的财税关系是十分必要和迫切的。通过开征房产税、遗产税，进一步加大中央财政的转移支付来减少地方政府对出让土地收入的依赖，弥补地方财政因土地出让收入减少后的财力不足，不仅有助于抑制资产价格泡沫，还可以降低经济运行的风险，提高政府支出的效率。鉴于“十五”和“十一五”国内基础设施大规模的前期投入，基础设施瓶颈制约的问题已经明显缓解，一些地方甚至出现机场重复建设的弊端，抑制资产价格泡沫可以转化为减少来自土地出让收入，相应可通过减少不合理的基础设施投资得以平衡。而在其他产业较快发展中，由房地产行业滋生的就业矛盾可以通过就业的行业转移得以实现。

笔者认为，加快转变经济发展方式的核心，在于加快政府管理方式的转变。在目前的物价形势下，国家应根据外贸进出口形势和稳定的劳动力市场供求状况，进一步完善汇率形成机制；根据中外价格对比降低垄断行业不合理的收费标准（比如电信价格），逆市场变化进行政策对冲，以改善居民对未来的价格预期。与此同时，中央政府的政策管理还需要对以下问题加以防范：一是大开口子大许愿，上下对价“乔”政策。二是激励过度，约束不足。三是物价高企，民生受损。如能从善如流，规范中央与地方的管理关系，并有针对性地建立起抑制物价不合理上涨的长效机制，中国区域经济发展的协调性会得到提高，从而推动整体经济平稳较快发展。

[1]新华社.中央经济工作会议在北京召开[N].人民日报，2010-12-13.

[2]胡锦涛.把改善民生作为根本出发点[EB/O L].[2011-01-02].人民网.

[责任编辑：潘丽清]

Trend and Future of China’s Regional Economic Development

ZHOU Min-liang

To enforce the coordinately regional development,is an important policy of China’s central government.In 2010,the central government made a series of regional policies,which was helpful to keep the common and different regional development.In the future,it is important to let all regions’development to show their advantages and features.To strength regional coordination in scientific development,it is important to adjust and rationalize the relation between the central and local.

regional economy;scientific development;coordination;policy

F061.5

A

1673-8616（2011）02-0005-05

2011-01-05

周民良，中国社会科学院西部发展研究中心副主任、中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国社会科学院研究生院教授、博士生导师（北京，100836）。