关于地下钱庄合法化问题的探讨

邹 玉，于畅游，李兆宇

（北京林业大学 经济管理学院，北京 100083）

一、引言

1998年6月30日国务院颁布施行的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第3条规定：“非法金融机构，是指未经中国人民银行批准，擅自设立从事或者主要从事吸收存款、发放贷款、融资担保、外汇买卖等金融业务活动的机构。”因此，地下钱庄属非法金融机构。从其表现形式来看，主要有本币型、外汇型和综合型三种类型。本币型地下钱庄主要从事吸收公众存款、借贷拆借、高利转贷以及典当、私募基金等金融活动，经营币种为人民币；外汇型地下钱庄主要从事买卖外汇、跨境汇款非法金融活动及洗钱等违法犯罪活动，经营币种为外汇和人民币（用于换汇），主要分布在外向型经济发达、外资企业众多或者华侨比较集中的沿海地区及边境地区；［1］综合型地下钱庄既从事吸收公众存款、发放高利贷等人民币业务，也从事外汇买卖、洗钱等活动。［2］

正因为地下钱庄属于非法金融机构，所以总是处在国家的打击范围之列。国内许多学者对地下钱庄进行了各个方面的研究，其研究主要有四种角度：一种是从经济史的角度，基于调查资料的区域研究，着重考察我国解放前钱庄的历史、规模、用途、利率和效应；第二种是从经济和金融角度分析地下钱庄的成因、规模，探索如何实施更有效的监管，防范其风险的产生和蔓延；第三种是从法律的角度来研究如何更有效地打击地下钱庄参与洗钱等非法活动；［3］第四种是通过分析地下钱庄对经济的积极作用，探讨如何使地下钱庄合法化，使其更好地促进经济的发展，这是近年来学者们主要的研究方向。

二、地下钱庄的成因

分析地下钱庄的成因是合理地看待和有效地解决地下钱庄问题的前提。地下钱庄的产生既有历史的因素，也有现实的原因。

从历史上看，钱庄最初出现的原由是明清两朝的货币制度。明清两朝都是以银两、制钱为平等本位，这样就产生了银两和制钱的兑换，于是专门从事银钞兑换的钱铺就产生了。经过不断的发展，就形成了以借贷为主营业务的钱庄。现代地下钱庄的出现和发展与此不无关系。有学者研究表明，现在的地下钱庄与明清时期的钱庄在经营模式等方面有许多相似之处。

我国改革开放后经济社会的发展对地下钱庄的产生和发展有着决定性的影响，主要表现在以下几个方面：（1）资金的供需矛盾。随着近年来我国经济的快速发展，人们积累了大量的剩余资金，市场经济的利益诱导和通货膨胀的现实及预期刺激了人们的投资动机，造成了民间的投资需求旺盛。但是目前民间的投资渠道却相对不足，在普通民众缺乏投资知识的情况下，地下钱庄的高利息吸引了大量的民间资本；尤其在农村金融服务机构无法覆盖的地区，民间资本更是倾向于利率较高的地下钱庄。但同时，我国正规金融体系是以大型国有银行为主体的，由于成本和效益的原因，获得国有银行信用贷款额度的基本上是大型企业，而为中国经济的发展做出巨大贡献的中小企业对资金的迫切需求却无法从正规金融机构得到满足。再者，从中小企业的资金需求的短、频、快特点来看，正规金融的制度安排也无法满足其需要。而地下钱庄业务程序简单、运作速度快、操作人员少、管理成本低。因此，这种民间闲散资金的供给和中小企业巨大的资金需求催生了地下钱庄的产生和发展。这也是地下钱庄屡禁不绝的根本原由。（2）其他原因。从我国金融监管的角度看，法律法规的不健全和监管的断层也给地下钱庄的发展提供了滋生的土壤。我国外汇管制尤其是资本项目下的外汇管制不能满足企业和人们正常的外汇需求，也是外汇型地下钱庄存在的重要原因。此外，国外热钱的大量流入和洗钱需求的日益增多也是地下钱庄的后来者趋之若鹜的原由之一。

三、地下钱庄合法化的意义

（一）有利于满足社会尤其是中小企业对资金的需求

中小企业的资金需求有短、频、快的特点，正规金融机构由于程序的繁琐及贷款成本和风险都较高，不愿为中小企业提供资金，这样中小企业的资金需求几乎无法从正规金融渠道得到满足。地下钱庄合法化后能够弥补这一缺口，从而为我国中小企业的持续、有活力地发展提供强劲的动力。

近年来，社会上非法集资的事件时有发生，从中可以看出民间尤其是农村居民对于多元投资渠道的渴望。因此，地下钱庄合法化也有利于使广大农村居民的高额储蓄转化为投资，满足农村居民的投资需求。

（二）弥补现代金融的空缺

由于现代金融机构在村镇设立网点的成本较高，同时我国农村信用社在基层农村的作用淡化，因而村镇一级往往无法得到很好的金融服务。而地下钱庄合法化后能够在一定程度上弥补这一空缺，实现现代金融和民间金融的互补，有利于增强我国的金融活力。同时，由于地下钱庄的活动一直在金融监管的体制之外，增大了我国金融风险控制的难度，而地下钱庄合法化之后，则可为我国金融风险控制创造很好的条件。

（三）吸收游资，稳定物价

当前我国流动性过剩，通货膨胀率居高不下，而在现阶段国内投资工具有限的情况下，民间资本大多投入股市、楼市和农产品等市场进行炒作，进一步抬高了物价。而地下钱庄合法化后，可以很好地疏导社会资金流向经济实体部门，从而对稳定我国股市、楼市及农产品价格等起到重要的调节作用；同时，合法化的民间资本的流动对于增加财政税收收入、扩大就业也有重要的推动作用。

（四）有利于国家三农政策的落实

现在，我国对于农村的补助多是拨款到县，由各镇、村统一领取，然后发放到农民手中。这无疑为个别村镇干部徇私舞弊、贪赃枉法提供了方便条件，同时也很难保证本应发放给农民的补贴不是被挪作他用。如果通过银行发放，由于正规金融机构不愿在村镇设立网点，许多农民将不得不走几十公里的路程赶往县城领取，导致我国许多惠及农村与农民的补助和拨款无法及时、方便地落实到位。如果能够在农民所在的村镇设立银行，既有利于国家“三农”政策的落实，也方便了农民获得更好的金融服务。

四、地下钱庄合法化的政策建议

（一）加快法律法规体系建设

首先是确立地下钱庄的合法性地位。我国近几年出台了一些关于放宽民间资本借贷的法律法规，去年五月国务院出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。该意见扩大了民间资本进入行业的范围，同时也明确允许民间资本进入金融服务领域，但对于地下钱庄合法化的问题却没有给出明确的规定。另外，由央行起草的涉及地下钱庄合法化问题的《放贷人条例》虽已经提交人大，但两年过去了，却仍未获得通过。立法机构对此问题缺乏明确的态度是导致地下钱庄迟迟未能合法化的重要原因。其次是出台有针对性的监管法律。在给予地下钱庄以合法性地位的同时，还应该出台相应的监管法律，例如对其具体的监管部门、经营范围限定和存贷利率的确定。如果地下钱庄在合法化之后监管不善，就可能对我国经济造成巨大的破坏作用，这也是我国有些学者一直反对其合法化的重要原因。最后，注重风险防范。应对其资本充足率进行严格的规定；也可以考虑引入存款保险制度，要求此类金融机构必须投保存款保险，以保护存款人的利益。

（二）合法化后的形式问题

对于地下钱庄合法化后的形式，可以根据其原来的主要经营业务区别对待，如现在已经对民间资本开发的小额信贷公司和村镇银行就是一种很好的探索。小额信贷公司作为民间资本能够进入只能贷款不能吸收存款的金融机构，在某种程度上是对地下钱庄的存在的合理性的一种认可。对于一些在一定时间内经营良好的小额信贷公司，可以允许其升格为村镇银行；对于村镇银行也应该提供一种能够让其升格为正式的金融机构的机制，以此作为激励。

（三）扩展其融资渠道

对于地下钱庄合法化之后的资金来源问题，涉及到是否允许其仍然以高利率吸收存款。从表面上看，银行间存款利率的不一致会导致人们集中储蓄的行为。对此笔者认为，地下钱庄的存贷利率可以在中国人民银行颁布的基准利率基础上给予合理的浮动水平。这样既保证了地下钱庄合法化后的资金来源，也有利于国家货币政策的顺利实施和对其进行有效的监管。

只贷不借的规定确实给小额贷款公司的融资造成了很大的困扰，在此问题上可以借鉴孟加拉国“穷人银行”的经验。孟加拉国“穷人银行”多数也是不允许吸收存款的；即使允许吸收存款，吸储能力也非常有限。因此孟加拉国专门成立了一个国家基金，为小额贷款公司提供资金来源。［4］该基金首先要审查申请的小额贷款机构是否符合条件，是否有能力回收贷款，是否真的把资金贷给了贫困户。针对我国的具体情况，我国还可以扩大其他融资渠道：一是允许小额信贷公司向政策性银行或商业银行贷款；二是允许其发行债券或基金。

（四）允许其业务范围的多元化

虽然现阶段不能允许小额信贷公司吸收存款，但是可以允许其经营正规金融机构除贷款业务之外的其他业务，如票据贴现、担保人贷款等其他中间业务。其中的关键就是加快构建小额信贷公司和村镇银行与正规金融机构的联网进程。小额信贷公司和村镇银行与正规金融机构联网，既可以实现小额信贷公司资金的划拨，也有利于央行和银监会对其监管；同时，还有利于国家对农村的各项补助的发放。

五、结论

鉴于中小企业在解决就业、促进出口等方面对我国经济的巨大作用，以及愈来愈多的民间资本缺乏投资渠道、中小企业因融资难而发展受限等诸多因素的考量，通过立法规范民间信贷，明确放贷人权益，积极发展村镇银行、社区银行和小额信贷公司等中小型金融机构，并进行严格的监督，将地下钱庄合法化是一种必然趋势。地下钱庄的合法化将在完善我国金融体系、促进我国经济发展等方面起到积极的推动作用，利大于弊。

［1］ 张宏伟.试论我国地下钱庄成因及对策［J］.公安研究，2004，（6）：29-32.

［2］ 岳竹芳.我国地下钱庄的成因、危害及防治对策［J］.黑龙江金融，2009，（3）：26-27.

［3］ 刘金科.我国农村地下钱庄问题研究［D］.湖南师范大学，2008.

［4］ 孙琪，陈兰兰.试析地下钱庄的合法化［J］.经济与法，2010，（7）：181-182.