完善农村养老 构建和谐社会

叶萌萌，徐 静

（1.安徽师范大学 政法学院，安徽 芜湖 241000；2.安徽师范大学 历史与社会学院，安徽 芜湖 241000）

从我国建立社会保障体系以来，城镇地区已经初步建立了较为完善的社会养老保险体系。虽然近年来，农村社会养老保险在广大农村地区有所发展，但仍然严重落后于城镇地区。社会保障作为社会再分配的重要手段，理应缩短贫富差距，维护社会公平，而不是扩大城乡的两级分化。现在我国正处于全面建设小康社会和构建和谐社会的新时期，要把我国政府提出的到2020年基本建成覆盖城乡居民的社会保障体系作为目标，加快推进城乡社会养老保险一体化建设，尽快建立完善农村社会养老保险体系。这是缓和社会矛盾的必然选择，也是推进社会主义新农村建设的重要内容。

一、建立农村社会养老保险制度的迫切性

（一）农村人口老龄化趋势加快

中国民政部的最新统计数据显示，截至2009年底，全国60岁及以上老年人口16 714万人，占全国总人口的12.5%。［1］其中有75%的老年人口分布在农村地区。随着计划生育政策的实施，农村人口老龄化的速度还在不断加快，规模不断增大。另外，经济的发展和城市化进程的加快，使得农村人口城乡迁移的速度和规模也在不断提高，迁移者多数是青壮年，这又在一定程度上加速了农村人口老龄化的步伐。

（二）土地保障功能弱化

土地是农民最主要的收入来源，更是农村家庭养老的基本保障。有了一份土地，农村老年人的生活便有了保障。但近年来，随着工业化、城市化以及农业本身的发展，土地的保障功能正在不断弱化。由于农产品价格很低，而耕种成本却逐年提高，使得农业经营的绝对收益日趋下降。因土地流转价格越来越低，有限的土地很难维持农民的生计。在一些地方，土地已成为了农民的负担，因此，农民抛荒的现象在很多地方普遍存在。

（三）农村家庭养老保障功能弱化

我国自古就有“养儿防老”的观念，家庭养老保障一直都是我国农村老年人的基本保障形式，但现在这种保障功能却在日趋弱化。计划生育基本国策的推行，带来了农村家庭规模的小型化，这就减弱了成员间的相互保障能力，未来一个家庭需要赡养的老人数量增加了，只靠家庭养老是很困难的。此外，农村青壮年大量进城务工，多元化的思想观念使得“养儿防老”、尊老敬老的传统观念弱化，家庭养老正面临着冲击和考验。

（四）农村人口城市化加快

改革开放以来，政府开始放松对人口迁移的控制，户籍身份制度不再壁垒森严，于是农村的大量富余劳动力纷纷进入城市就业，成为以工薪收入为主要收入来源的新型农民。进城农民自身的养老、医疗等方面的风险需要有相应的机制来化解，而留在原地的农民，特别是老年人的养老靠不了移居城镇的子女，也靠不了传统的土地保障。为了适应农村人口城市化的需要，就必须对传统的家庭养老保障体制进行改革。［2］

二、我国目前农村社会养老保险的现状及问题

上个世纪80年代末，我国开始探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险制度已经有20多年的历史，大致可分为四个阶段：一是1986 1992年为试点阶段，二是1992

1998年为推广阶段，三是1998年以后进入停滞整改阶段，四是2003年以后开始的新型农村养老保险的探索试点阶段。［3］现阶段，我国的农村养老保险存在着“新农保”和“老农保”的划分。2009年10月1日之前在农村地区推行的一般被称为“老农保”，之后试点实行的是新型农村养老保险，即“新农保”。从我国农保的现状可以看出，早期的农保建设自进入第三阶段后至今没有取得重大突破，而新型农保试点尚未在全国范围内展开。目前我国农村社会养老保险中存在的问题主要有以下几个方面。

（一）缺乏法律保障

西方发达国家通过国家立法的形式把农村养老保险确定为一种强制性的社会保险，因此它具有法律强制性、保障基本性和国家保证性等特点。而到目前为止，我国还没有关于建立农村社会养老保险制度的专门法规，现行农村社会养老保险的主要依据还是1992年的《县级农村社会养老保险基本方案》，这个方案显然已经落伍。由于没有统一的立法依据，各地只能制定暂行办法，大大降低了地方立法的规范性，而且具有很大的不稳定性，也缺乏长期性。

（二）管理机制不健全

在我国，是由县级政府来组织实行农村养老保障制度，并且是由民政局来管理资金。也就是说，目前基金管理体制上存在政事不分的弊端，政府农村养老保险的经办机构实际上充当了管理者和投资者的双重角色。由于管理部门缺乏有效的监督，在管理养老金时很多地方政府时常出现挪用甚至贪污挥霍的情况，导致养老金的大量流失，最终降低了农民的参保积极性，阻碍了农村社会养老保险事业的发展。

（三）基金保值增值困难

目前新型农村社会养老保险基金管理和运营仍然采取传统农保的方法，以县级为统筹单位，这些机构都存在设置不健全、工作制度不规范等问题。基金以县为单位统一管理，由于管理水平低，投资渠道单一，主要是购买国债和存入银行，使得养老基金连保值都困难，更不要谈增值了。

（四）政府宣传力度不够

许多农民不参保的主要原因是对养老保险制度本身和政府政策的不了解。我国农民受传统观念的影响，觉得养儿防老才是可靠的养老方式。同时，社会养老保险周期长，养老金的给付是很多年之后的事，农民怕政策有变，对到时候能否拿到以及能拿多少都心存疑虑，所以不愿投保。政府在这方面的宣传力度不够，没有给予深入的解释与引导，加之农村养老保险缴纳完全遵循自愿原则，使得农村社会养老保险的参保率很低。

三、建立与完善农村社会养老保险的建议

（一）制定并完善相关法律

通过立法的形式建立健全社会保障制度，是世界各国开展社会保险工作的通行做法。我们可以借鉴国外的成功经验，再根据我国具体国情尽快制定出一部关于农村社会养老保险的基本法律，确立农村社会养老保险的法律地位，将农村社会养老保险工作纳入科学化、法律化和规范化的轨道，确保农村社会养老保险制度的实施。我国改革农村社会保障制度，建立健全保障体系，维护农村社会稳定的当务之急，就是以法律形式规范农村社会保障执行者的职责和参保者的权利义务。

（二）加强监督管理

坚持农村社会养老保险基金的征管与运营相分离的原则，由劳动和社会保障部门负责基金的征缴和管理。同时，建立开放式的监督机制，加大对农村社会养老保险金的监管力度，充分保证资金的完整与安全。养老金通过各级政府的社会保障财政专户进行严格管理，收支计划明确，并通过财政部门来进行监管；要把好出口，防止领取环节可能出现的侵害活动，领取者名单和金额必须经过社保部门的严格审查，村里同步公示，形成全民监督的风气。［4］

（三）实现养老金保值增值

基金的垄断性管理是农村养老保险基金保值增值困难的根本原因。建议可以在确保基金安全的基础上，采取竞争性管理，通过市场化的公开招标选择专业的基金管理公司来负责社保基金的保值增值。为了形成规模的基金效益，获取更加有效的保值增值渠道，可以将集中在县级社保部门的养老保险基金全部或部分上缴，由省级社保部门来负责基金的管理和保值增值，提高收益，分散风险。［4］

（四）加大宣传教育力度

各地政府要充分利用各种媒介，比如电视、广播、报刊、网络等，用农民喜闻乐见的方式进行宣传。基层工作者要常到农村与农民进行交流，将政策解释给农民，制作一些通俗易懂的小册子发给农民，加强农民的社会养老保险意识，改变农民养儿防老的传统观念。同时还要宣传传统孝文化，弘扬中华民族赡养父母的美德，特别要向农民说清楚，社会养老保险是对家庭养老保险的有益补充，建立农村养老保险制度并非摈弃赡养父母的传统美德，而是将二者结合以减轻年轻人的负担。［5］

四、建立农村社会养老保险制度的重要意义

（一）有利于发展农村经济，促进社会主义新农村建设目标的实现

当前我国着重要解决的就是“三农问题”。目前广大农村实行家庭联产承包责任制，随着我国土地流转制度的变化与发展，必然要转向适度的规模经营。这样，单纯依赖“土地养老”已经不能解决农村的养老问题了。另外，大量的农村劳动力选择进城务工，不再完全被束缚在土地上了，这就迫切需要一套制度来解决养老问题。总之，农村社会养老保险制度的建立，可以缓解农村的养老压力，促进农业的规模化经营，释放富余劳动力，推动农村经济快速发展，最终实现社会主义新农村建设的目标。

（二）有利于缩短城乡差距，促进社会和谐，实现共同富裕

目前，我国的基尼系数越来越大，城乡差距也在不断扩大。城镇职工退休后基本上都能享有养老保险，但在农村却没有这样的保障制度。这种差距不符合我国的本质特征，若任其差距扩大，会带来城市化滞后、现代化受阻和农村贫困化等严重的社会问题。因此要发挥社会保障调节国民收入分配的功能，改变这种二元结构。建立农村社会养老保险制度，有利于缩短城乡的收入差距，缓和社会矛盾，促进社会和谐，实现共同富裕。

（三）有利于提高农民的购买力，扩大消费，推动国内经济快速发展

目前我国经济不是短缺而是过剩，必须扩大内需，促进发展，才能使我国的GDP保持稳定增长。我国农村具有十分广阔的市场，扩大农村消费市场，需要两个前提，第一是农民手中有钱；第二是农民敢于花钱。如果缺乏一整套的社会养老保险制度，由于担心未来的养老问题，农民会把大部分收入都存在银行，即使有钱也不肯当期消费。建立农村社会养老保险制度，可以使农民解除后顾之忧，有钱后敢消费敢花钱。农民的购买力大大提高了，就能够推动国民经济快速发展。

（四）有利于推行“计划生育”，缓解农村贫困

农村“养儿防老”观念的深层次原因是担心老了之后没有依靠来解决养老。其实这个问题完全可以通过农村社会养老保险制度的建立得到很好的解决，农村重男轻女的思想也可以因此得以消除。农村经济发展远落后于城镇，农村的贫困问题至今没有解决，农村老年人的贫困问题尤为严重，单纯依靠社会救济是无法从根本上解决问题的。农村社会养老保险制度的建立，可以让农民在老了之后有一些收入，以维持基本的生活。

目前，我国正处于全面建设小康社会和构建和谐社会的新时期，要提高人民尤其是农民的生活质量，改革和完善农村养老保险制度就显得尤为迫切。我们要按照科学发展观的要求，统筹城乡发展，进一步完善农村社会养老保险制度，加快推进城乡一体化养老保险体系的建设，巩固社会和谐稳定的制度基础。

［1］ 中国民政部.2009年民政事业发展统计报告［R/OL］.2010-06-10.［2010-11-02］.http：//www.mca.gov.cn.

［2］ 庞仙君.对建立农村社会养老保险体系的思考［J］.商场现代化，2010，（20）：186.

［3］ 张晓慧.我国农村社会养老保险制度发展状况及对策研究［D］.东北师范大学硕士论文，2009：6-8.

［4］ 纪晓林.以城乡统筹为背景的新型农村社会养老保险制度研究［D］.东北师范大学硕士论文，2009：26-27.

［5］ 王光俊.浅谈我国农村社会养老保险［J］.山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2010，（3）：82.