恢复发达地区乡镇一级教育管理机构的必要性分析

林 琦

(肇庆学院力行书院,广东肇庆526061)

恢复发达地区乡镇一级教育管理机构的必要性分析

林 琦

(肇庆学院力行书院,广东肇庆526061)

在“以县为主”的体制下,珠三角地区镇教办“名亡实存”。它的存在有着现实的需要,是义务教育管理中不可缺少的一环,起着不可替代的作用。在继续发挥乡镇办学积极性,管理教育事务,维护教师的权益,促进学校的发展等方面,仍然需要镇教育办的参与。在现实的运行中,镇教办也存在着难以解决困境。要在困境中找出路,应转变职能,以服务为主,提高业务质量,解决工作人员的待遇问题。

乡镇;教育办公室;构建

一、乡镇教育管理机构撤消的背景

1985年5月,中共中央出台《关于教育体制改革的决定》,提出“把发展基础教育的责任交给地方”,在农村地区建立了“县、乡、村三级办学,县、乡两级管理”的体制。在“分级办学”体制下,乡镇财政负责本地中心小学和乡镇中学的经费投入。1994年实行分税制以后,税收收入高度向上级财政集中,教育投入责任被层层下放到乡镇。[1]从全国范围来说,乡镇这一级政府缺乏管理学校的经验,在数量众多的经济不发达地区,乡镇财政非常困难,无法筹措相应的办学资金,这种情况在各地基层学校的巩固与发展普遍带来了不利的影响,而且其出现了职能错位或异化的现象。[2]在现实中,乡镇教育管理机构还存在着截留、挪用中小学教育经费、占用中小学教职工编制的现象。[3]为了精简机构和减轻教育经费的负担,2002年国务院《关于完善农村义务教育管理体制的通知》明确规定乡镇人民政府不设专门的教育管理机构,撤消原“分级办学”体制下的乡镇教委和教育办公室。“以县为主”的义务教育管理体制正式确立。“以县为主”下,镇级教育办正式退场,原镇教办承担的教育教学业务管理由乡(镇)中心学校负责。然而,在珠三角经济发达的地区,镇教办经“改头换面”,仍存于世。

二、发达地区乡镇教育管理机构改革后的情况

针对中央撤消乡镇教育办公室这一举措,一些经济发达地区都对乡镇教育管理机构进行改革。改革的情况因地区而异,本文以顺德的X镇为例,简要介绍改革后教育办公室的情况。

X镇位于顺德西南部,距顺德区政府所在地大良镇13公里。全镇总面积121平方公里,辖下24个村委会,6个居委会,2004年常住人口约12.4万,流动人口约3万人,海外华侨和港澳台同胞5万多人,遍布世界50多个国家和地区。镇内绝大部分是江河冲积平原,河网交错,土地肥沃,是珠江三角洲知名水乡。X镇曾被评为“广东教育强镇”。目前,全镇拥有中小学校28所,其中完全小学20所,初级中学5所,普通高中1所,职业高中1所,成人文化技术学校1所,幼儿园28所。在各类学校中,有县区一级学校5所,地市一级学校14所,省一级学校1所。全镇中小学教职工1200多人,中小学学生24000多人。

广东省教育厅、省计委、省财厅于2002年联合成立工作小组,深入基层开展理顺农村教育经费管理的调查和试点工作后,取消乡镇教办以解决农村基础教育管理体制存在的问题。在如火如荼的改革中,X镇的教育管理机构并没有消亡,而是密锣紧鼓地进行着改组。调查显示,改组后X镇教育管理机构基本上继承原有的职能,但也产生了一些变化:1.机构的设置。改组前,X镇设教育办公室作为统一管理全镇教育事务的机构,与其他“九办”一起享受大办的待遇。改组后,教育组作为一个镇的派出机构,隶属科教文卫办,不再作为一个独立的机构存在。但X镇教育组的独特之处在于,原则上它是科教文卫办下的二级办,但不直接受宣教文卫办的领导,人事、经费均独立,可以自主地与其他部门打交道;2.工作人员的削减。原教育办公室共有工作人员19人,改组后教育组的人员遭削减以致工作量大而工作人员不足,影响了工作效率与工作质量。

改组后的教育组在一定程度上迎合了当时的政策要求,但其自身又陷入了无法解决的困境:1.机构地位的尴尬。虽然教育组在运行上被看做是一个独立的机构,享受大办的待遇,但对外交往仍然是一个二级办,其公章必须循科教文卫办。如果碰到重大的场合,教育组仍然是以科教文卫办的名义对外进行交往。没有大办的政治地位却可以享受大办的待遇,使得教育组解决问题时简化了程序,但运作起来“名不正,言不顺”。且在必要的时候,又须脱掉大办的“外衣”,恢复其二级办的身份,令其处于了一个比较尴尬的位置;2.工作人员性质的尴尬。教育组是政府里面的一个机构,但其用工既不是公务员也不是合同用工,而是教师的编制。一个政府工作人员,占的是教师的编制并挂靠在学校里面,这又是教育组遇到的另一个尴尬问题。

三、发达地区乡镇教育管理机构构建的必要性

(一)继续发挥乡镇办学积极性的需要

“以县(区)为主”后,非发达地区乡镇政府教育财权、事权都上交县级政府。乡镇设立中心学校,由中心学校校长负责教育教学业务管理工作。而中心学校属县教育局的派出机构,是沟通县教育局和镇政府的桥梁。在这种“中心学校”学校模式下,教育这一板块对乡镇政府来说可谓“空白地带”了。对于人口数量不多、经济不发达的乡镇来说,对教育更多起的是协调作用。但对人口数量多、经济发达的地区而言,教育不能没有乡镇政府的参与和支持。在这些地区,教育费用支出差不多占整个乡镇财政收入的三分之一,比重和基数都很大。而区不可能承担每个乡镇如此庞大的教育费用,因此仍然需要乡镇政府的投入。如果区把教育事务都收到来,乡镇政府的财权与事权不对称,会降低其办学积极性。为了保留这些发达地区乡镇政府对教育的参与和支持,有必要在乡镇政府设专门的教育管理机构,并赋予其独立的法人身份,由乡镇政府监督其财政状况。教育组的作为代表政府的作为,事权与财权平衡了,才能增加乡镇办学的热情。

(二)正确发挥教育组职能的需要

X镇镇政府把本无独立地位的教育组当成大办看待,简化了程序,有利于提高办事效率,但并不是每个镇都同一做法。有些改组后的乡镇教育办公室,其功能、人员及运作的模式并没有改变,但是不再享有独立的法人地位。在辖区教育领域内,教育组做出的法律行为具有默认的法律效力,但是在其他部门则得不到承认。一些出自教育组的证明文件没有行政效力和法律效力,需要加盖教育局、街道办的公章才有效。有的教育组做出一项决定,须经多层上级领导的批示才能通过,汇报工作也是由上级去完成,这不但挫伤了教育组工作积极性而且还影响到办事的效率。同时,多数教育组经改革后都存在着人员力量不足的情况。针对人员编制不够,教育组在不能增加编制的情况下只能抽调一些学校教育骨干教师或其他学校管理人员来担任办公人员。这些工作人员都是教师编制,并挂靠在学校里。造成人员在教育组工作却不属于教育组,不在学校工作却属于学校这种尴尬的局面,而且还出现了“同工不同酬”的现象。工作人员得不到“归宿感”,影响其工作的积极性,从而影响到教育组整体的工作积极性。一个机构及其成员是否得到明确,关乎这个机构能否良好地运行。因此,恢复教育组的法人地位,分配其行政编制尤为必要[4]。

(三)教育事务管理的需要

发达地区的乡镇经济实力雄厚,一般拥有十几万人口。学生人数过万,学校的数量多、规模大,基本上涵盖了所有的学段教育,这是农村地区的乡镇所无法比拟的。这些大大小小的学校,不可能全由区来进行管理。区教育局如果要直接指导乡镇各中小学教育教学,由于涉及面广,难以完全真正了解各乡镇的实际情况,容易造成教育教学管理效能低下以及针对性较差等问题。因此,区教育局有很多事情都不能“事必躬亲”,有些甚至“鞭长莫及”。例如在很多地方都存在的“麻雀”幼儿园,租一个房间、雇几个人、招几十个学生就办起来了。这些幼儿园的建立都缺乏合法的过程,在卫生、安全等方面都存在着巨大的隐患,需要政府部门的监督与审查。如果这些都交由区去管理的话,区大小事务缠身,不可能面面俱到,这些“麻雀”幼儿园便可能成为“管理的死角”。而且很多学校办学员的素质仍不尽人意,需要教育管理机构予以指导。此外,落实教育的改革仍然需要基层教育管理机构牵头。因此,乡镇教育事务的管理不可能缺少基层教育管理机构的参与,而且它对乡镇教育发展的推动作用是不可替代的。

(四)维护教师的权益,促进学校的发展的需要

帮助学校解决实际问题,改善办学条件;支持学校行政工作,审核学校学年工作计划和总结,定期检查普及教育和学校工作情况;在乡镇内安排和调动教师,为教师争取权益等等这些工作,都必须有专门的机构来完成。从效率上来讲,最适宜担任这些工作的是基层教育管理机构。

四、几点建议

(一)转变职能,以服务为主

改组后,教育组的权力被削弱,在工作中应该转变观念,逐渐淡化管理职能,转变成服务的职能。在纵向肩负上情下达、下情上达,沟通社会各界的任务,使“条块”之间信息畅通;在横向与有关部门建立联系,争取各部门的支持,共同推动教育事业的发展。为学校和教师争取最大的权益,为学生的成才提供更宽广的平台。

(二)提高业务质量

在“分级办学”的体制下,基层教育管理机构行政人员素质不高,对教育教学缺乏认识,不具备管理乡镇教育的能力曾被诟病。[5]机构人员的素质决定着业务的质量。教育组的工作人员是从各个中小学抽调上来,不承担教学任务。长期脱离一线教学,会影响指导乡镇小学课堂教学改革和学校管理改革等项工作。工作人员可以下到各个学校去听课,与一线教师多交流,及时掌握新课改教学动态;也可以在学校组织开展教研活动,学习正确的、先进的具有导向性的教学方法以及参加高一级的教研活动可以获取一些更高层次更新的教学动态。

(三)解决工作人员待遇问题

教育组的工作人员为教师编制,做的却是行政人员的工作,出现“同工不同酬”的现象。这导致工作人员产生心理落差,影响了工作积极性。在无法给予人员行政身份的情况下,可以实现“同工同酬”以消除其心理落差。此举有利于人员队伍的稳定,也为镇教育组正确发挥其职能消除了一些不稳定的因素。

如果一个地区的教育实际需要某些职能的产生,则就要有机构的存在以及人员的配置[6]。因此,我们可以推出这样的一个结论:经济发达地区的乡镇教育自身的特点与发展的规律决定着其需要一个基层的行政机构来管理与协调。在对教育进行管理的过程中,这些乡镇需要一个独立的教育管理部门来主持正常的教育工作。恢复其法人地位,并不是政治地位上单纯地恢复,而是完善职能,正确发挥其管理作用。

[1] 葛新斌.农村教育在国家现代化进程中究竟位居何处?从“分级办学”到“以县为主”的制度变迁分析[J].华南师范大学学报(社会科学版),2005(3):85-91.

[2] 曹大宏.我国乡镇教育管理体制的历史变迁与当前应有的职能定位[J].当代教育科学,2006(21):14-17.

[3] 乐 信.乡镇教育机构改革刻不容缓[J].山东教育,2000:120.

[4] 孙洪凤.珠三角镇域教育管理体制改革与创新实地调查分析[J].山西师大学报(社会科学版),2010(36):35-36.

[5] 张新平.乡镇教育管理组织的现状及其面临的挑战[J].教学与管理,2001(9):13-15.

[6] 董世明,漆国生.行政管理学[M].湖南:湖南人民出版社,2003:105.

[7] 李英.推进城乡义务教育均衡发展的财政政策分析[J].四川理工学院学报(社会科学版),2010(04):36-37.

G40-058

A

1673-1794(2011)03-0083-03

林 琦(1984-),女,肇庆学院辅导员,硕士,研究方向:教育法学。

广东省普通高校人文社会科学重点研究基地重大项目“广东省义务教育管理体制改革与创新”(06JDXM88001)

2011-03-12