纳税服务国内外比较分析与改进建议

2011-08-15邵凌云

滁州学院学报 2011年3期

关键词：税制税务机关纳税人

邵凌云

(国家税务总局扬州税务进修学院,江苏扬州225007)

纳税服务国内外比较分析与改进建议

邵凌云

(国家税务总局扬州税务进修学院,江苏扬州225007)

长期以来,我国的纳税服务体系一直处于一种监管型状态,纳税服务的研究更多停留在纳税服务硬件环境、服务渠道和服务态度等方面。文章通过对国内外纳税服务现状的比较分析,从理念更新、税制创新、完善机制及人才培养四个角度,探索优化我国纳税服务工作的思路。

纳税服务;税收制度;比较分析

一、国内外纳税服务现状比较分析

目前,与发达国家和地区纳税服务工作相比,我国在服务理念、税收制度、管理机制、人员素质等方面存在比较明显的差距。

(一)服务理念方面

纳税服务的正式提出是现代政治文明的产物,20世纪50年代美国提出了第一个援助纳税人计划,标志着纳税服务概念提出;20世纪70年代,欧美国家开始接受并运用新公共服务理论和纳税服务层次论,推动了纳税服务理念发展;20世纪80年代后,在经济全球化浪潮的推动下,民众普遍要求政治民主化、税收法制化、服务规范化。欧美国家,以及澳大利亚、新西兰、日本等国家掀起了“管理主义”(Management)或“新公共管理”(NPM:New Public Management)模式的政府改革热潮[1]。由此带来的是税务管理,从“打击制约型”管理模式向“服务型”管理模式转变,纳税服务逐步建立,并成为税务工作的主流和重要内容。在这样的大背景下,许多国家顺应纳税人要求,制定了“纳税人宪章”、发表了“纳税人权利宣言”,提出了“为纳税人服务”理念。美国将其联邦税务局将其理念确定为“服务每个纳税人,服务全体纳税人”;加拿大税务局将其使命确定为“为加拿大的经济和社会发展提供优质服务”。

与市场经济发达国家税收服务理念相比,我国的税收服务理念形成时间较晚,真正意义上“为纳税人服务”理念的提出,始于1993年的全国税制改革会议,确立于1996年的全国征管改革会议。2001年新的《征管法》首次以法律形式,将为纳税人服务纳入税务机关的重要职责之内。2003年,国家税务总局下发《国家税务总局关于加强纳税服务工作的通知》(国税发〔2003〕38号),对纳税服务进行再规范,丰富和发展了税收服务理念和服务理论[2]。2008年国家税务总局进行机构改革,成立纳税服务司。国家税务总局局长肖捷把纳税服务司的主要工作职责归纳为“税法宣传、纳税咨询、办税服务、权益保护”十六个字。虽然国家税务总局在公告2009年《关于纳税人权利与义务的公告》中规定了纳税人的14项权利,但是我国传统的“税务机关是管理者,纳税人是被管理者”的观念还存在于税务人员潜意识中,“以纳税人为中心”的服务观念没有形成。目前,税务机关为纳税人提供服务更多地从方便税务机关管理的角度出发,没有建立以纳税人为中心的服务体系,不能满足纳税人的需要。

(二)税收制度方面

发达国家从税收立法开始就非常注意纳税人权利的维护,这恰恰充分体现了“为纳税人服务”理念。这些国家在税收制度上体现如下特点:一是立法透明。多数西方国家在进行新的税收立法时必须进行评估,并附上对经济、社会、及纳税人成本影响声明。英国税务机关自1985年开始对所有因税收制度变动引起的税收成本进行估算,以评价政策的影响程度。荷兰政府从1985年起要求作出每一项新的税收立法提议前,必须有评估机构进行纳税成本评估,否则新税收法规不能实施。二是税制简化。日本税制的构成只有三类。主要包括所得税类、消费税类及资产税类三种。法国分中央、地方税,共13个税种构成。英国实行中央与地方(郡、区)分税制,地方只对财产征税。三是税制稳定。西方国家税制强调稳定,有些国家百年不变,特别是美国从1783年英国承认美国独立以来,税制始终保持相对稳定,收入结构有变化,税制没有大的变化,修改有关税制需要通过复杂程序[3]。

而我国当前还没有关于纳税服务严格的法律规范,纳税服务在实践中仍停留在职业道德的范畴;对纳税人权益保护的法规还不够明确、完整,还比较笼统;税收制度从制定之初并没有更多考虑纳税人的权利,主要体现在:一是立法不透明。我国制定税收法律法规时纳税人很少享受知情权和参与权,政府在出台税政多数考虑加强税收管理和增加收入,对纳税人办税的时间成本、咨询代理货币成本考虑的较少;二是税种设置过多。目前我国开征税种有17个之多,加上有税务机关征收各种基金和费用高达20多种,加上每个税种、基金和费用都有一套管理规程,使纳税人很难搞清楚,增加了纳税人心理焦虑成本;三是税收政策临时调整太多。财政部和国家税务总局每年下达上百个税收文件来调整或补充有关税种的规定,另外各级税务机关对税收法律法规执行标准不一致,导致纳税不公平,这成为纳税人不遵从的重要原因之一,同时也导致纳税人由于政策理解偏差而增加其违规成本。

(三)管理机制方面

建立一套完善的为纳税人服务的管理机制早已成为一些市场经济发达国家税收征管工作的成功经验之一。如,加拿大拥有以全方位服务为基础的自核自缴制度,为纳税人顺利、正确地申报纳税提供了极大的方便。其特点:一是拥有较为完善的为纳税人日常服务体系;二是拥有较为完善的中介服务体系;三是拥有较为完善的税务司法服务体系。新加坡则建立了“信息推动”型的纳税服务体系,税务机关建立了“国内税收综合系统”、“电子申报系统”、“机构服务系统”、“办公自动化系统”等四个面向纳税人的综合服务电子信息系统,需要服务的纳税人可通过电子系统随时与税务人员见面,随时得到税务系统的咨询回复。西方发达国家税收管理体制主要特点是:一是理念先进。他们在机构设置时,坚持以纳税人需求为导向,以方便纳税人为核心,以实用性为原则,以扁平化为标准的现代税收管理服务为理念。二是税收管理层级少和扁平化。例如美国的联邦、州、地方三级政府根据权责划分,对税收实行彻底的分税制。负责中央税收的国内收入局在全国只分设了7个地区税务局,他们没有按行政区划设立税务机构。英国中央税由国内收入局、海关与消费税局分别负责征收管理。三是职责划分明晰。发达国家对税种管理方面,中央与地方有严格划分,相互职责不交叉。防止出现中央与地方税务局共管一税种导致两个税务局争管理权局面,可能造成纳税人重复纳税,增加税收负担。四是税务局内设机构少、人员精。发达国家在设置税务机构时更多考虑的是纳税人办税成本,通过精简的机构和专业的人才保证纳税人在纳税申报过程中缩减时间和金钱成本。比如英国女王任命的税务委员会领导国内收入局。税务委员会只设主席、副主席、主评价员、主席助理各1人、总监2人。在委员会领导下,国内收入局只设7个部门分管各项业务。[4]

近年来,我国各级税务机关以自我为中心,推出了各式各样的服务措施,出台了有关税务服务的规章制度。但是在全国依然没有形成统一、完备的税收服务体系,还没有从立法的高度加以确认。同时税务机关还缺少统一规范的税收服务考核评估机制,侧重于对税收计划、征管和队伍建设的考核。税收管理体制存在问题包括:一是税务机构设置层级多。从总局到县以下税务分局共五级,总局内设机构和直属事业单位约23个之多,省局基本是对应设置,不符合现代税务管理机构扁平化要求。二是内设机构不科学。总局基本上按税种和管理事项设置内设机构,省局、市局对应设置,到了县(市)与纳税人对应有业务联系的有征收管理股、政策法规股、收入核算股、纳税服务股、稽查局、税源管理部门。纳税人面对是一个基层局六个部门,一个字“繁”;同时基层的六个部门面对市、省、总局十多个业务部门,一字“忙”。三是基层征、管、查机制协作、衔接不畅。首先是对“三分离”认识有误差。误将“相对的分离”理解成“绝对的分离”,过多地强调“各司其职”但却忽视了三者之间的联系。其次,征收、管理、检查机构间职责设置不合理,职责划分不清楚,有些工作交叉重叠,有些又相互脱节协调配合不畅。四是国税、地税两个税务局,没有统一互动、协作机制。例如没有统一的国、地税信息征管系统,没有统一的办税场所,没有统一的纳税税收咨询、查询平台,没有统一的稽查、评估协调机制。导致同一纳税人应对多个政府部门和多个信息应用管理系统,增大其成本,造成纳税不遵从的诱因出现。

(四)人员素质方面

从国际经验来看,发达国家对税务人员的专业素质要求比较高,人力资源质量对纳税服务有着至关重要的作用。如德国,经考试合格进入税务局的人员必须接受为期3年的专业培训教育,再通过税收、财务会计、资产评估、国民经济及企业管理等5门科目的考试,方可正式取得上岗资格。为配合税务人员专业培训教育工作的开展,德国各州都有一个税务专科学校,联邦财政部则办有联邦财政学院。有这样严格的人才选拔和培训机制,必然能造就一支高素质的队伍,保证纳税服务工作有效开展。

近几年来我国重视对现有的在职税务人员培训,同时要求新录用人员要具备一定专业素质,在一定程度上提升队伍的质量。但和国外相比差距较大:一是原有的税务干部文化素质不高。多数没有受过正规院校培养,专业知识没有形成体系,对纳税人咨询的税收政策把握不准。二是税务机关对新进人员专业素质要求不是很高。部分省份将专业范围放的比较宽,多数新进人员专业不对口。三是对新进人员没有长期培养规划。多数基层单位把新进人员长期放在办税服务厅,得不到多岗位培养,造成新进人员思想不稳定。四是后续培训资源缺乏。省级培训中心师资力量不足,基层一线干部培训机会少,更谈不上高端人才培养。税务工作人员专业知识不精不透,纳税服务质量较难保证,导致纳税人信任度不高,纳税遵从度得不到提升。

二、借鉴国外经验,优化我国纳税服务工作的建议

借鉴和吸收市场经济发达国家税收服务的做法,结合我国纳税服务的现状,我们认为要在我国建立一个以纳税人为中心,全面、系统、开放式的纳税服务体系,切实维护纳税人的权利。当前可从以下几个方面入手,建立和完善我国新时期税收服务体系。

(一)更新税收管理服务理念

随着我国社会主义市场经济不断深化、社会主义民主政治不断完善、税收法治化水平不断提高和纳税人维权意识不断增强,我国纳税服务工作发展势头较好。但必须对纳税服务有全新认识,纳税服务不仅是税务机关改善服务态度、拓宽服务渠道,更重要是通过维护纳税人权益、降低办税成本,提高纳税人遵从度。我们要以新公共管理理论为基础,建立以纳税人为中心的纳税服务体系,形成平等互信的征纳关系,真正把纳税人当作“顾客”来对待[5]。要进一步明确税务机关和税务人员的服务职责与责任,加强服务质量考核、述评,促进责任追究制度的落实。要高度重视纳税人满意度,增进与纳税人的沟通,建立以“为纳税人服务”为中心的工作模式,从根本上改变管理观念,树立维权服务意识,加强税收人性化的观念。

(二)构建科学税制结构体系

税制设置以维权、降低成本、提高纳税遵从度为目标。本着积极落实纳税成本最小化的目标,采取简化税制措施,构建科学税制结构,健全税法,保持政策稳定透明,让纳税人更容易理解税法,更方便办理各种涉税事项。建议采取以下措施:第一,提高我国税收立法层次。税种开征应有人大常务委员会立法,要本着经济全球化和国际税制趋于一致原则,建立一个“引进来”、“走出去”税制环境。第二,维护纳税人参与权和知情权,国家出台税制要充分征求纳税人意见,要有第三方评估机构评估意见,使民主、法制治国方略落实到税收立法过程中[6]。第三,努力构建宽税基、少税种、低税率、少减免的税制结构。减少纳税人重复计算的负担。取消税源比较小且征收效率较低、与目前经济发展已不相适应的小税种,减少、合并税收优惠项目,防止纳税人在税种之间转移税负,而增加纳税违法成本。第四,税法尽可能简单明了、清晰易懂,避免不同税种之间的重叠和交叉而增加纳税人政策咨询成本。第五,保持税制的相对稳定,避免由于对税收法规用文件形式作经常性调整,而增加纳税人对政策咨询和心理焦虑成本。

(三)创新税收管理服务机制

随着我国经济迅猛发展、多元化经济形式不断出现的实际情况,在完善法律同时,借助信息技术,进一步深化税收征管改革,建立起以科学化、精细化、法制化、服务至上为理念,以扁平化、专业化、信息化为特征的税收征管体制机制新格局。[7]

一是完善税收管理服务法律体系。我国从1988年就提出要研究制定《税收基本法》,但《税收基本法》立法进程迟缓,千呼万唤未出台。要尽快出台《税收基本法》,对税务机构设置、组织形式、职责职权、管理体制、纳税人权利义务、纳税服务及法律责任等税收法律制度要予以明确,将税收征管和纳税服务两项核心业务真正纳入法制化的轨道。

二是科学设置税务管理组织机构。将现在全国五级税务机构减少到四级,撤销县以下税务分局,因网络技术让纳税人足不出户可以办税,所以撤销县级以下税务分局时机已成熟,同时要整合国家税务总局、省局、地市局内设机构,将内设机构最好是减少一半,职能重新分配,做到内设机构职能不交叉重叠,避免基层税务机关和纳税人多头对应多个上级内设机构;省、市、县三级国税机关均应为税收管理实体,省、市局上收部分税源分析、纳税评估和稽查权,直接走向税收管理前台,履行税收管理职责,实现税务机构扁平化,避免纳税人多层级找、重复向税务机关多个内设机构申报办税资料,降低纳税人办税成本。

三是建立国税、地税统一互动、协作运行机制。具体建议:第一,建立全国统一的国、地税信息征管系统,使纳税人不在操作多个信息管理服务系统;第二,在全国各地推行建立国、地税统一的办税场所,避免纳税人多头找;第三,建立统一的税收咨询、查询平台,使纳税人税收政策咨询、解答、信息查询口径一致;第四,建立统一的稽查、评估协调机制,避免在一个纳税年度内国税局、地税局对同一个企业进行重复稽查、评估,[8]影响纳税人正常经营。

四是建立分类服务风险预警机制。税务系统要依托信息化建立风险预警体系,包括风险识别、风险排序、风险处置等。如风险识别,就是通过风险预测、预警、分析,判断纳税人税务风险来自哪里;风险排序,就是通过对纳税人的风险严重程度的分析,将纳税人纳税风险设置1-4级,从低到高排序;风险处置,如纳税人存在一级纳税风险税务机关及时提醒纳税人自觉改错,纳税人存在二级纳税风险税务机关及时约谈让纳税人说清情况,纳税人存在三级纳税风险税务机关及时实施纳税审计评估,纳税人存在四级纳税风险税务机关实施税务稽查,四级服务风险预警机制体现了税收人性管理的服务理念。现行纳税服务针对性不强,导致成本高,效果差,所以需要建立风险预警机制有针对性的开展了个性化纳税管理服务。

五是建立纳税人权益保护工作机制。随着依法治国基本方略的进一步落实和政治民主进程的不断推进,纳税人权利主体的意识将会不断增强,这必然会对纳税人权益保护工作提出新的更高的要求。为适应形势发展的需要,税务部门要在不断完善和规范税收征管的同时,把纳税服务摆在更加突出的位置。[9]具体建议:第一,建立征纳双方沟通机制,明确并畅通纳税人权益的实现途径和救济渠道;第二,完善税收争议的化解制度,积极推行税收争议调解;第三,建立及时受理制度,税务机关要及时受理和处理纳税人的投诉举报、税务行政复议和国家赔偿申请,积极参与税务行政诉讼;第四,建立纳税人满意度调查制度,通过满意度调查这个工具,进一步建立“调查-评估-改进-调查”的持续工作改进机制,根据调查结果,提出有针对性的改进和解决措施,从而增强税务机关的效能建设、提升服务水平。

(四)完善人才培养和激励机制

有了好的服务理念,还需要税务人员具备一定的专业知识和实际工作技能。

一是提高现有的税务干部素质。对没有受过正规院校培养,专业知识缺乏不能适应当前税务工作的,特别是对纳税人咨询的税收政策把握不准的人员。各省国、地税局要建立培训基地,加强现有干部培训,总局要加大对各省税务局税干培训目标考核,各地市、县要结合干部具体岗位开展岗位练兵,每年进行一次本岗位技能考试,对不及格人员实施待岗培训,通过这些措施来保证服务质量的提高;二是把住进人关。要严格按着税务部门业务需求进人,对专业和学历做严格限制,改变目前学历和专业放的过宽的情况,对新进人员有针对性为期一年培训,经考试合格者上岗,对不合格者继续培训,培训期间只拿基本工资;三是加快纳税服务精英人员的培养。各级税务局要有占总人数15%经考试国际上认可的咨询师、注册会计师、注册税务师、律师、经算师、计算机技师等人员,各级税务局要以获得几师资格人员为主,建立税收专业咨询队伍,每年对专业咨询人员进行考核,对称职者进行奖励。四是建立人才成长激励机制。推行能级管理制度,深化人事制度和分配制度改革,激活税务干部的工作积极性和工作热情,真正作到奖勤罚懒,抑庸扬能。对工作岗位按照工作难易程度和责任大小合理划分系数,使奖金向窗口单位和一线服务岗位倾斜,充分调动服务人员的积极性。[10]

[1] 谢少华.从新公共管理的兴起看西方税务管理理念的转变[J].涉外税务,2003(4).

[2] 中华人民共和国国家税务总局编.各国税收制度选择[M].北京:中国财政经济出版社,1981.

[3] 曾飞.国外纳税服务的经验及借鉴[J].税务研究,2003(12).

[4] 李飞,李怡君,吴运友.纳税服务的国际比较与借鉴[J].当代经济(下半月),2009(5).

[5] 马国强.正确认识与开展税务服务[J].涉外税务,2005(3).

[6] 李凤萍.以第三方满意度调查机制促进纳税服务发展[J].合作经济与科技,2010(16).

[7] 中国税务学会纳税服务课题组.借鉴国际经验积极构建现代纳税服务体系[J].税务研究.2010(7).

[8] 肖社会.对建立纳税服务体系的思考[J].税务纵横,2005(3).

[9] 郜燕 ,史晓龙.纳税人对税务机关的总体满意度稳步提升[R].舟山市普陀地方税务局,2011-04-13.

[10] 王建新.进一步完善纳税服务体系建设的研究[R].余姚市国家税务局课题组,2011-03-04.

F810.423

1673-1794(2011)03-0031-04