美国联邦大学生资助政策对高等教育的影响

李志杰

（华东师范大学 高等教育研究所，上海 200062）

随着1965年《高等教育》的通过及历次修订，美国联邦学生资助体系而逐步建立并不断进行调整。在法案的修订中，涉及学生资助的提案日益增多的是需求分析公式、简化申请程序等已有项目的细节方面的修改，这些都是需要重视和解决的问题，但对政策的现实影响和实际效果却有所忽视。在资助资金不足，资助的实际价值下降的情况下，有必要更详尽地分析学生资助政策的结果，并探究其影响因素。

一、美国联邦大学生资助政策对高等教育入学的影响

美国联邦学生资助政策实施以来取得明显成效，在扩大高等教育入学机会的同时，满足了国家的人才需求。但是各群体在高等教育入学率方面仍然存在很大差距，不同的资助方式对大学生的大学学习和未来发展具有不同的影响，对低收入群体和少数民族群体产生的影响更大，这是美国高等教育面临的一个突出问题。

（一）影响高等教育总体入学状况

每个重要的联邦学生资助项目制定后高校入学人数都上升了，即使在1981年的《综合预算调整法案》①使中等收入学生失去贷款资格之后，高校入学人数仍然猛增。1989年的美国高校入学人数达1350万人，比1980年1210万的入学人数增加了10%以上。全美教育统计中心的数据表明，到2016年，全美大学生人数将达到2．04亿，增长约15%，其中有许多学生是少数族裔和新的外国移民。［1］一项由美国教育咨询公司所做的“2009年大学择校影响因素调查”显示，在接受调查的30886名高中学生和5705名高中学生家长中，61%的低年级学生和64%的高年级高中生家长觉得经济对大学择校“有一定程度影响”或者“有很大影响”。将近1／6的高中毕业生因为金融危机而改变了大学择校计划，而这一比例在低收入家庭的学生中间更为突出。29%的家庭年收入低于4万美元的学生改变了他们的大学选择计划，而高收入家庭学生受金融危机影响最小，只有10%表示会重新考虑报考计划。［2］

联邦学生资助及在保持并增加高校入学人数中发挥的作用，可以通过以下方面作出判断：首先，为了扩大高等教育入学机会，1972年《高等教育法修正案》设立了基本助学金项目（目前的佩尔助学金项目），实施近20年后，较高收入家庭青年的大学入学率仍然是来自较低收入家庭青年的3至4倍。其次，自20世纪80年代以来，白人与少数民族家庭收入的差距在加大。少数民族与白人之间大学入学率方面的差距，很大程度上主要由于他们较低的收入水平，而低收入群体的大学入学率普遍较低。再次，所增加的入学人数主要是年龄较大的学生群体，学生资助对年龄较大学生的入学影响要小于对青年学生的影响。20世纪80年代增加的大学入学人数几乎完全是25岁以上的人群。接近40%的本科生是获得联邦财政资助的传统大学适龄人群，35岁以上的学生中只有不足1／4的本科生和仅仅15%的研究生依据当前的联邦项目获得学生资助。

（二）影响少数民族大学的入学

20世纪50年代和60年代，“少数民族”几乎与“黑人”互换使用。20世纪70年代中期至80年代中期，“少数民族”被重新界定。西班牙裔、美国印第安人，以及亚裔美国人，加入少数民族的范畴。美国教育部的调查结论表明，少数民族学生的大学入学人数由1980年的190万增至1988年的240万，增幅超过20%。1980年至1988年，美国大学增加的入学人数中有一半是少数民族学生。大学入学人数中所增加的少数民族学生中，近95%是除黑人之外的其他少数民族学生。［3］20世纪70年代末是大学学费上涨、学生财政资助增长最多及大学适龄人口持续增加的时期，这些因素共同促成入学人数大幅增加。20世纪80年代学费急剧上涨，加上学生资助的缓慢增长甚至下降，以及大学适龄人口开始下降。这三个因素共同导致白人入学人数略微下降，黑人入学人数大幅下降，而西班牙裔和亚裔在移民人数增加的推动下导致入学人数增加。

1984年至1988年，所有主要的少数民族群体的大学入学人数呈现出令人鼓舞的迹象。1980年至1984年黑人入学人数下降了31000人，1984至1988年增加了54000人。近年来学费上涨放缓，学生资助再次增加，这些因素促使所有群体入学人数出现好转。美国大学委员会2006年的调查显示：扣除学生所享受的各种学费资助和税收优惠后，四年制公立高校学生2003－2004年度平均交费为1300美元，如果把物价上涨因素计算在内，那么学生所花费用实际上比十年前还要低。2004－2005学年，四年制公立高校的平均学费为5132美元。如果以上学年平均学生受资助额3300美元计算，那么学生实际支出为1800美元。两年制的社区学院学费比上一年增加了167美元，但学生所接受的资助足够抵消他们的学费。四年制私立高校的平均学费为20082美元，学生平均享受的资助为9400美元，这样学生实际要交的学费为10700美元。［4］

（三）影响大学生的未来发展

助学金和贷款是两类主要的联邦资助项目。70年代以来，助学金在联邦资助体系中所占比例呈递减趋势，而联邦资助逐渐转向以贷款为主。1964－1965学年，联邦贷款在联邦学生资助中占比为20%，而到2000－2001学年，联邦学生贷款所占比例就超过了50%。［5］贷款人数以及贷款额度的增加导致美国高校学生负债率连年上升。在过去的十年中，负债超过25000美元的学生人数增加了300%。从2000－2001学年至2006－2007学年，大约55%的公立四年制学院毕业生均负有一定的债务，且负债率在六年中上升了8%（调整了通货膨胀后的数据），从17400美元增长到18800美元。营利性大学毕业生的负债率更是惊人。［6］学生高额贷款所带来的直接后果就是，许多大学毕业生为了还清学生贷款，牺牲自己的梦想而努力赚钱。调查显示，家庭背景影响了学生对高额贷款的看法。62%的低收入家庭学生对借贷太多感到后悔；而在家庭环境富裕、无法取得联邦奖助学金的学生中，约50%持相同的看法。在前者中约54%的学生认为未来的工作收入最终可清偿学生贷款；后者中63%也持相同观点。此外，近15年来，低收入家庭的大学生首次比富裕家庭学生对贷款债务更感忧心。［7］

以贷款为主的学生资助方式，对学生的未来发展有相当大的影响。排除其它因素，过于依赖贷款的资助体系，使学生负债过重，严重影响人们的日常开支或创业方面的投资能力。对于那些处于贫困线以下财产匮乏的人来说，财产对其未来规划和投资的意愿和能力有更大的影响。为了扩大学生对较高学费高校的选择权，学生贷款最初被设计为一种补充性的资源，随着联邦资助体系以助学金为主转向以贷款为主，联邦政府更多地通过贷款资助学生，加大了学生在财产和经济前景方面的潜在差距，加剧了学生未来收入的不平等。很显然，未来收入的潜在差距成为美国社会差距不断加剧的一个因素。

二、影响联邦学生资助政策效果的主要因素

由于高校学费上涨过快，联邦资助资金不足，尤其是联邦资助重心转向贷款，助学金的实际价值进一步下降，联邦学生资助政策影响到学生的大学入学和未来发展。

（一）联邦学生资助资金相对不足

联邦政府是否将高等教育作为国家的优先事项，关系到高等教育领域能否获得充足的资助资金。例如，为了对苏联人造地球卫星造成的军事威胁作出回应，联邦政府大量增加教育经费。与之形成对比的是，在经济领域，日本从70年代至80年代经过大规模的经济结构调整，进入黄金发展时期，对美国经济造成冲击，为了应对日本所带来的竞争挑战，国家分配给教育领域的财政预算受到挤压。1980年至1988年，联邦政府的全部开支增加了4740亿美元，在增加的开支中，国防方面获得156亿美元，联邦政府需要支付1000亿美元的债务利息，分配给教育和培训方面的经费不足10亿美元。受联邦政府财政预算的限制，影响到用于提高学生大学费用支付能力的学生资助资金。就佩尔助学金而言，最高佩尔助学金实际增长缓慢，资助力度下降。最高佩尔助学金在2003年至2006年均为4050美元，2007年略有上升，达到4310美元，2009年6月30日达到 4731 美元。［8］

比较20世纪70年代、80年代和90年代的学生资助变化趋势，可以反映出联邦政府的学生资助状况。20世纪70年代，高校尽力保持低费用并且学生资助资金猛增，但上涨的通货膨胀消耗了高校的资源和人们用于支付大学费用的收入。20世纪80年代，高校为满足自身人力、物力和财力方面的需求，使教育费用的增速高于通货膨胀。80年代初高校学费急剧上涨以弥补资金不足，之后通货膨胀整体快速下降，学费的上涨速度放缓，但是没有与居民消费价格指数保持同样的速度，由于学生助学金的增长速度没有跟得上大学费用的上涨速度，结果学生及其家长大量贷款以支付大学费用。20世纪90年代，为应对高校学费上涨问题，不得不增加公共资金和私人资金促使公立高校和私立高校的学费下降，以满足学生资助的需求。

增加资助以减轻提高学费对贫困学生增加的负担，这样的政策最初被认为是20世纪70年代末的一场“改革”。但是高学费、高资助（通常是贷款）体系正在产生一些异常和不公正。20世纪80年代，助学金资助没有赶上大学费用，造成学生及其父母大量贷款，而过于依赖高利息的贷款来资助高等教育，势必会造成更大的经济和社会不公平。

（二）联邦学生资助的增幅低于上涨的大学费用

大学费用上涨直接影响人们大学费用的支付能力。20世纪70年代，学生资助的增长速度高于学生需求。20世纪80年代，出现了相反的情况，学生需求比可以支付教育费用的学生资助增长得更快。目前，美国四年制公立大学平均学费达到5950美元，私立大学学费则远高于此。以2002－2003学年的“佩尔助学金”平均额度计算，它只相当于公立两年制学院学费和住宿费用的33%；相当于普通四年制院校全部费用的25%；不及四年制私立院校收费的10%。值得一提的是，“佩尔助学金”刚设立时，学费覆盖率处在77%的水平。［9］如果学生资助的增速跟得上学生需求的增长速度，总学费、学生资助和净学费（总学费减去学生资助）将保持同样的增速。因此，如果用总学费减去所获得学生资助后的净学费，比总学费上涨得快，可以认为学生资助没有赶上学生需求。当学生资助增加最多的时候，学费应该上涨得最少，但目前联邦学生助学金不足，高校却更多地提高了学费。

此外，为弥补联邦资助资金的不足，高校也会增加自身的资助资金。高校提供的学生资助额从1980年的20亿美元增至1988年的50多亿美元，增加了30亿美元。［10］1985年至1986年，私立高校将16亿美元非指定用途的资金用于奖学金，与此同时，公立高校提供了7亿美元。资助学生的资金中有一些来自上涨的学费，由此造成恶性循环，资助越是不足，学费上涨得越快。将资源从中等收入家庭转移至较低收入家庭。一定程度上高校用于资助学生的资金，来源于没有获得资助的学生所支付的增加了的学费，这里所考虑的新“税收”，在20世纪90年代达50多亿美元，主要由有子女上大学的中等收入家庭来负担。［11］收入的重新分配应该是全社会的责任，对于那些无法获得财政资助并尽力支付大学费用的家庭来说，不应该增加他们的负担。

（三）联邦学生资助资金的实际价值下降

资助额是反映资助水平的一个重要指标。在向学生提供财政资助方面，贷款的作用相当于助学金。以通货膨胀来调整学生资助，居民消费价格指数是一个适宜的指标。在增加的资金方面，联邦政府为很多学生资助项目增加经费并没有全部给予学生或高校。联邦贷款所增加的一部分经费直接给予贷方或贷款担保机构，以此来鼓励他们参与该项目，也作为对贷方的补偿。即使增加了学生的贷款，但是贷款与助学金对学生产生的影响不同。助学金减少了学生的教育费用，而偿还贷款后，学生支付的教育费用增加了。1980年至1988年间，所增加的联邦学生资助资金主要是以贷款形式出现的。20世纪80年代初佩尔助学金的总额增加了，但是减少了退伍军人补助金并且取消了社会保障局提供的补助金。

用居民消费价格指数来调整通货膨胀对学生资助的影响，不能准确反映学生购买力的商品和服务的市场价值确定的资助价值。以“学生费用指数”的模型将学费、住宿费和膳食费的上涨考虑在内，表明用“学生费用指数”来调整通货膨胀对学生费用的影响，比用居民消费价格指数产生的影响更大。就学生资助体系中的助学金来说，以学生费用指数的模型来调整补助金，可以发现1988年学生助学金的实际价值比1980年高出程度不足5%。当评定学生资助的充足性时出现巨大的差距是由于使用学生费用指数而不是以居民消费价格指数来调整通货膨胀。因此，如果学生资助的价值上升至或者超过过去的水平，一些群体的入学人数没有增加，主要原因在于学生和高校方面。如果学生资助的价值远低于过去的水平，主要原因在于学生资助体系本身，应该考虑学生资助体系是否足以扩大高等教育机会。

三、联邦学生资助方案有待完善

为完善学生资助体系，联邦政府相继提出许多改革措施，包括课税扣除、学费预付计划、大学教育储蓄计划等各种形式。任何方案都存在固有的缺陷，课税扣除项目最大的受益群体的中上收入阶层，对那些不符合课税扣除标准的低收入家庭而言，没有对其子女的大学入学起到任何帮助作用。就预付学费方案来说，能预付学费的人是那些相对富裕的学生家长，如果大学低估了自身未来费用的上涨速度，将使较低收入学生和纳税者资助较高收入家庭，州政府也将承担更多的短期债务。此外，在教育储蓄方面，如果该方案是为了鼓励人们为支付将来的大学费用而储蓄，那些节俭的家庭存款足够多却无资格获得学生资助，而浪费的家庭却有权获得资助，这是教育储蓄方案的一个很大的制约因素。具体到学生资助项目的执行方面仍旧面临很多问题。就需求分析公式而言，依据所拥有的财产来确定学生是否有资格获得资助还没有清晰的、合理的方案。在考虑需求时计算财产会伤害一些学生，但是不计算财产会伤害其他人，在以什么方式帮助那些需要财政资助的学生方面仍旧存在分歧。在学生申请学生资助及管理学生贷款方面，学生资助管理人员管理学生资助项目，负责学生资助的审计工作，并且追查违约者，复杂的学生资助申请程序亟待简化，学生贷款的高违约率及由此造成的巨额损失也是有待解决的问题。另一个突出问题是助学金项目的资金不足。学生资助结构从以助学金为主转向以贷款为主，从以较低收入学生为主要资助对象转向中等收入学生，造成低收入学生的助学金不足。在对《高等教育法》进行修正时，上述问题都是学生资助政策需要改革的方面，但还应该关注高等教育资助中的优先事项，例如，如何通过增加佩尔助学金更好地满足低收入学生的入学需求。联邦政府对高等教育领域的拨款不足，对学生资助的拨款不足，会影响对人力资源的投资。为了使教育资助和学生资助更好地发挥作用，联邦政府在重建资助体系的同时，必须加大资助资金的投入。

注释：

①1981年的《综合预算调整法案》是里根总统任期内对学生资助进行削减的开始，该法案对学生资助的要求更加严格，例如，家庭年收入低于3000美元的学生每年最多可贷款2500美元，建立了对家庭年收入3000美元以上的学生的贷款需求分析；国家直接贷款项目的利率提高；对佩尔助学金增加限制。参见：杨克瑞．战后美国联邦政府大学生资助政策研究［M］，北京：北京师范大学出版社，2008．153－154．

［1］杨晓敏，王景枝．美国高等教育费用、入学和质量的铁三角关系［J］．世界教育信息，2009，（10）：45．

［2］Beckie Supiano and Eric Hoover．Will the Economy Really Change Students＇College Plans Early Signs Say Yes［J］．The Chronicle of Higher Education， 2009，（May）：1．

［3］D．D’Souza．Illiberal Education： The Politics of Race and Sex on Campuses［M］．New York： The Free Press， A Division ＆ Macmillan， Inc．1991．13．

［4］余英．美国高等教育学费政策的变迁与影响［J］．教育财会研究，2007，（6）：52．

［5］［6］Sandy Baum and Kathleen Payea．Trends in Student Aid ［EB ／OL］．http： ／／professionals．collegeboard．com／profdownload／trends－in－student－aid－2008．pdf， 2009－11－05．

［7］美国大学生背负学费贷款压力沉重．http： ／／www．houstoncul．org／upd03 ／loanbrdn．htm．2003－08－10．

［8］Wikipedia．Pell Grant ［EB／OL］．http： ／／www．answers．com ／Pel%l 20Grant， 2009 －09 －25.

［9］Eric Lotke．Obama＇s Budget： Supporting Students， Not Banks ［EB／OL］．http： ／／cdn．publicinterestnetwork．org／assets／DHTBrWiUAH6Of3Xz －l6DlQ／USPIRG＿report＿3．26＿FINAL．pdf，2009－3－26．

［10］Stampen．Jand Cabbera．A．The Targeting and Packaging of Student Aid and Its Effect on Attrition［J］．Economics of Education， 1988， （1）：29－46．

［11］C．M．Hoxby．Are Efficiency and Equity in School Finance Substitutes or Complements ［J］．Journal of Economic Perspectives， 1996，（10）： 51－71．