美国社区服务模式经验与启示

宋香丽

（江苏技术师范学院，江苏常州213001）

“社区”是由具有共同价值观的同质人口组成的关系紧密、富有人情味的社会“共同体”，这是由德国社会学家滕尼斯在1887年出版的《社区与社会》一书中提出的。滕尼斯认为：社区中社会关系是基于某种自然意愿，这种自然意愿存在于同一地方的人群之中，社区群体具有共同的价值取向，彼此亲密无间、守望相助、疾病相抚，个体具有强烈的归属感。美国芝加哥学派的帕克指出：社区的基本特征是有一群按地域组织起来的人群，这些人群程度不同地扎根在他们所生息的那块土地上，社区中的每一个人都生活在一种相互依赖的关系之中。［1］费孝通认为：社区是以认同的意愿、价值观念为基础的，血缘、邻里和朋友关系是社区成员之间合作的主要纽带，对其成员行为的控制通常依据传统、习惯或乡规民约。［2］

社区服务是现代社会不断发展的产物，也是社区建设的主要内容。随着时代的变迁，社区的功能也在不断地发生着变化。美国著名行政学家戴维·奥斯本在其《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》中对这种变化做了论述：赋予社区以公共管理权，从注重社区服务工作转向做好社区授权工作。即由原来的直接向社区供给公共服务向能够充分发挥社区的自身服务转变。［3］政府不可能直接提供社区所需要的所有的服务。所以，需要发挥社区自身的优势，为居民提供优质、高质量的社区服务。建设和谐社区是构建和谐社会重要的组成部分，研究和学习外国社区服务的成功经验，进行社区服务理论和实践的探索，对于我国社区服务体系的建设具有十分重要的意义。

一、美国社区服务经验

社区服务是社区建设的主题，服务功能是社区的主要功能。美国社区服务体系相当完善，服务内容非常丰富，涉及居民家政、教育、卫生、治安、福利、慈善等。

（一）社区家政服务领域广泛

美国的家政服务业内容很广泛，已经成为一项潜力巨大的产业。据调查，美国85%的老年人都希望能在家中养老，不愿被送到养老机构。为了更好地照顾独居老人，特别是体弱和高龄老人，美国社区为老人提供了各种服务项目，其中包括送饭上门、送医上门、定期探望、紧急救助等，而且许多服务是免费的。美国的社区家政服务也有为那些腾不出时间照看子女的父母提供相应的服务，如为孩子们安排生日聚会，教孩子学走路和吃饭，教小朋友学骑车等等。

（二）非营利组织为提供服务的主体

随着经济发展及生活方式的变化，社区服务的内容也丰富起来，仅仅靠政府管理机构行使社区的服务，必然会带来一些弊端，如成本增大、效率不高和服务机制难以适应等。另外，由于美国是一个多民族和种族的国家，不同民族和种族的民众之间有着不同的习俗、历史文化和宗教信仰等，所以社区之间需要服务的内容，也有很大的差别，而政府提供的社区服务具有过于统一和单一化等局限性，很难服务到位。因此，很多社区为了某些共同的利益，自发组织了一些非政府组织，在某些工作中替代了政府的服务机构。这些非营利组织是沟通政府与社区居民的桥梁，能及时反映居民诉求。美国的非营利组织数量众多，而且服务领域比较广泛，涉及到了文化、卫生、日常生活等，它们直接为社区居民提供具体的服务。如洛杉矶市CentroNia组织，自1986年成立以来，其确定的主要任务便是为低收入者和墨西哥裔、非洲裔家庭儿童提供社区教育，目前正在为大约1500个低收入家庭提供相关服务。

（三）政府在社区服务中起主导作用

政府和社区的关系是掌舵和划桨的关系。政府负责掌舵，不再参与“划桨”，政府在促进社区发展和管理上基本采取了“政府负责规划指导和资金扶持，社区组织负责具体实施”的运作模式，政府只负责宏观调控，社区组织和非营利组织承担具体事务。政府在社区工作中的主要职能是制定相关政策和规范，征求居民意见并加以修改，规划社区发展总体目标并加以贯彻执行，每年拨出专项资金用于社区服务事业。这样既减轻了政府的负担，又发挥了政府在社区建设中的主导作用和社区组织、非营利组织的自治功能。因此，非政府组织的产生和发展，使美国政府逐步走向了“小政府、大社会”的管理模式，政府的职能是宏观管理，非政府组织是具体的组织者和运作者，两者之间是合作伙伴关系，通过这种合作的关系，政府发挥了在社区建设中的主导作用。

（四）志愿者参与社区服务

美国的社区志愿者组织在社区服务中起着重要的作用，它利用组织内部的知识、技能或财富，通过各种服务性的行动去实现和体现对社会事业的关爱，实施对有困难的社会群体及个人的服务与救助。美国的社区志愿者数量众多，来源面广，一般来自各行各业和不同的阶层，其组织形式多种多样，主要分为两大类：一类是由社会工作者、社区委员会、学校、教区、居民等自发组织起来的综合性服务组织，它所提供的服务项目广泛，既包括各种文化体育娱乐服务活动、各种义务教育活动，也包括居民所需的各种生活服务，甚至住房、就业服务；另一类是由具有专业知识与技能的志愿者组成的专业性服务组织，他们大多是由各种专业机构的志愿者组成，是依社区需要产生的服务团体，服务范围几乎涉及社会的方方面面，服务形式灵活多样，如利用节假日和休息时间帮助志愿者服务中心工作，为失足少年、老年人和残疾人提供义务服务等。社区志愿者组织的长期维系和志愿参与意识的形成和发展，除了具有较大的社会需求外，还与政府的支持培育密切相关。以社区志愿者组织的活动资金为例，大部分来源于政府资助，约占60%左右，还有30%来源于服务收费，而通过自行筹集的资金只占10%左右。资金来源的稳定性在很大程度上激励了志愿者的志愿精神和参与意识，保证了志愿活动的持久，使居民自助和他助能力不断提高，社区建设显得更加积极主动。［4］

（五）社区服务设施齐全

美国社区服务设施比较齐全，这些设施具有完善的服务功能。有些社区服务设施规模大，能够满足绝大部分社区居民活动需要。大多数社区有室外体育场、游泳池、图书馆、健身房、幼儿教室等，可为所在社区居民提供文化、体育和共同的活动场所。社区经常会举办一些丰富的社区活动，以吸引居民参与。有些社区活动中心会定期举办一些不同群体的活动比赛，活动中心已成为社区居民生活的重要组成部分。美国大多数社区服务设施都是各级政府投资建设。美国社区服务每年约有5千亿美元收入，其中70%左右是政府财政投入，30%左右是通过服务和社会捐赠取得。大部分社区服务设施内的活动都是免费的，个别社区老年人活动中心还为社区低收入老年人提供免费的午餐。政府直接雇佣的社区服务人员很少，大部分日常维护和服务工作都由社区志愿者提供。

（六）重视社区教育服务

在美国，社区学院是进行大学预科教育、补偿教育、社区教育等的教育机构。20世纪七十年代以来，美国社区教育服务发展较快，对于美国高中毕业生而言，即使没有上过我们所谓的正规大学，也会拿一个社区学院的毕业文凭。美国的社区学院一般都提供社区教育服务，美国社区学院立足社区，为满足社区居民各种学习的需要提供服务。社区教育含义广泛，美国各州的理解和做法并不一致，同一州内各社区学院之间也不统一。一般说来，社区教育是为整个社区各种年龄和各种职业以及退休和没有职业的居民提供服务。教育内容根据居民的不同需要组织安排，例如，音乐、绘画、保健、家政、家教知识，以及训练某种职业技能和应聘能力等。教学形式灵活多样，采取班级上课、专题论坛等方式，有的通过电视、广播等媒介进行教育，也有在校外进行活动。一门课程的教学时间可能只有几小时、一个周末、几天、几星期或一学期。社区教育一般不计学分、不发文凭，也不授予学位。居民选读社区教育的各种课程，并不是为了获得某种学历，而是为了学会某项活动技能、提高阅读能力、提高持家能力、促进个人文化素养和人际交往的能力以及增加就业机会等。社区教育经费，有的以政府提供为主，如加利福尼亚、伊利诺斯州等68%以上经费由政府拨给；有的以学员学费收入为主，如华盛顿、得克萨斯、纽约等超过半数的费用由学员负担。另外，慈善机构和私人基金会的捐款，也提供社区教育的部分经费。［5］

（七）完善的卫生服务体系

美国社区卫生服务机构强调以家庭为中心的服务模式，与附近的综合性医院关系密切。目前在美国有58%左右的社区医疗中心被医院兼并成连锁医院形式。社区居民生病了一般先去当地的社区医院，社区医院可以对病人作出初步诊断。如果病情严重，社区医院无法进行治疗或手术，医生会为病人联系相应的专科医院。美国医疗费用昂贵，对于那些买不起医疗保险的穷人，也有特殊的照顾。如果一个人的年龄到65岁，当地的社会福利部门就会为他办一张“老人证明”，或一个人有某种重大疾病或残疾，也可以办一张类似的证明。一个人如果没有职业、存款、房产，那么可以在当地福利部门办一张“穷人证明”。这些证明有统一的编号，电脑联网统一管理。比如一位老人或穷人在社区医院接受了一项常规的检查，开了药，医院便根据病人所持证明在电脑上填写一份账单，输入其证件的编号，报到当地政府相关部门。政府根据账单，将所需费用打到医院账户上。［6］

二、美国社区服务经验对我国的启示

我国在社区服务体系和社区组织建设方面起步较晚。1984年民政部“漳州会议”提出“社区服务”概念，第一次把“社区”概念引入到实际工作中来，揭开了以街道为重点、以居委会为依托发展社区服务的序幕。1985年民政部推广了上海市民政部门创造的市、区、街、居委会“四个层次一条龙”的福利服务网络化经验，使社区服务开始走向社会、深入基层。但从整体上来说，目前我国社区服务水平较低，并呈现出发展不平衡的特点，还没有形成面向社区不同群体的服务模式。因此，构建和谐社区，可以学习借鉴美国的社区服务经验，以社区服务为依托，完善社区服务体系，把不断提高社区居民的生活水平和生活质量作为工作重心。

（一）在社区服务主体方面，建立由社区党组织、社区自治组织、志愿者和社区居民共同参与，相互配合的社区服务网络

1.发挥社区党组织的核心作用。社区党委要始终把“以人为本，为民服务”作为工作准则。要坚持把服务社区群众作为社区党建工作的出发点和归宿，让党员在社区建设中承担起一些带有社会性、公益性、服务性的工作，做服务群众的楷模。

2.加强社区服务队伍专业化建设，提高服务水平和质量。社区服务队伍的专业化水平的高低，是衡量社区服务发展水平和质量的重要标志。大力发展社会工作教育事业，并通过一系列的优惠政策吸引专业人才投身于社区服务工作，特别是要引进一些刚刚走出大学校园的具有相关专业知识的大学毕业生，同时，还要对社区服务人员进行专业化培训，提高从业人员的专业能力和水平，尽快培养建设一支专业化的社区工作者队伍。

3.把非营利组织、社区组织建设放在社区建设的重要位置。美国等西方国家是先由社区组织来自己解决社会问题，后来发展到政府介于社区建设，支持社区建设，并逐步发展为社区建设的主体。而我国正处于经济体制转轨过程中，我国的社区建设则是在借鉴西方社区建设经验的基础上由政府带动起来的。我国政府在推动社区建设过程中，对社区组织建设关注较少，扶持的力度也较小。随着社会问题的增多和社区服务设施的逐步完善，我国政府必须把非营利组织、社区组织建设放在社区建设的重要位置上来，充分发挥社区组织的作用，真正发挥社区的作用。政府在提供社区福利性和公益性服务的同时，要大力发展志愿服务和社区居民的互助服务。

（二）在社区服务的形式和途径上，进一步加强服务设施建设，建立和完善各种社区服务机构

1.加大社区基础设施经费投入。在改善社区基础设施上，应建立和完善以政府投入为主，社会各界资助、社区居民自愿参与的多元化投资机制，为社区建设提供必要的物质基础。与美国相比，我国社区的基础设施较少，特别是一些老社区，最基本的健身器材都很少，更不用说休闲娱乐中心了。所以，我国政府必须加大对社区基础设施的投入力度，力争在每个社区建设一个以娱乐、学习、健身等为一体的活动中心。

2.积极发展社区服务机构。我国应积极借鉴美国的经验，建立和完善社区服务机构的各种组织如教育、医疗、福利机构等，使这些服务机构具有广泛的社会辐射力，在满足居民经济、生活需要的同时，为社区群众创造出广泛的交流空间，落实生活在社区、工作在社区、娱乐在社区的社区理念，充分发挥维护社区安定团结的重要作用。

（三）在社区服务内容方面，要满足不同年龄、不同层次社区居民的需要

1.为老人服务。社区居民老龄化已经是不少社区面临的实际问题，所以，关心和帮助老年人是社区服务工作的重要内容。我们应该积极借鉴美国社区服务老人的经验，为老年人介绍家政服务人员，解决生活实际问题，特别是对那些生活没有自理能力的老年人提供各种服务。同时开展各种有利于老年人健康的文体活动以及心理健康辅导服务，以丰富老年人的业余文化生活，提高老年人的生活质量。

2.社会保障服务。关心帮助困难群众，坚持以为居民解决实际困难，满足居民群众的利益需求为出发点，构建面向弱势群体的社会救助和社会保障服务体系，解决好下岗职工、低保人员、单亲家庭、病残人的实际生活困难。另外，还要落实好优抚政策，做好退伍安置工作，开展拥军优属服务，为军人家属和伤残人员的生活提供方便。

3.安全防范服务。社区居委会可以根据实际需要建造社区安全防范设施，如安装电子防盗监控系统和摄像头等。同时，可以在社区成立由社区志愿者组成的治安巡逻小组，以确保社区居民的人身和财产的安全。

4.社区流动人口管理和服务。按照“公平对待、合理疏导”的原则，实行与其它社区居民同宣传、同服务、同管理，为流动人口的生活与就业创造好的环境和条件。

当然，由于我国地区发展不平衡，城乡发展不平衡，每个社区面临的社会实际问题也不同，所以各地也不可能同时建立统一模式的社区服务体系。各地应在政府宏观调控下，因地制宜，根据自己的实际情况和居民的具体要求，在借鉴国外社区先进管理经验的基础上，形成一套适合本地发展的社区服务模式。

［1］周沛.社区社会工作［M］.北京：社会科学文献出版社，2002.4－5.

［2］费孝通.当前城市社区建设的一些思考［J］.社区，2005，（7）.

［3］（美）戴维·奥斯本（David Osborne）.改革政府：企业精神如何改革着公营部门［M］.上海：上海译文出版社，1996.343.

［4］孔娜娜，张大维.美国的社区建设：政府“掌舵”不“划桨”［N］.中国社会报，2008－05－13.

［5］肖方仁.国外社区服务经验简介［J］.合作经济与科技，2007，（7）.

［6］麦炳.美、英、德三国社区卫生服务信息化的模式［N］.赛迪网－中国计算机报，2006－07－10.