论城镇化进程中的小城镇发展问题

许经勇

（厦门大学 经济学院， 福建 厦门 361005）

论城镇化进程中的小城镇发展问题

许经勇

（厦门大学 经济学院， 福建 厦门 361005）

在我国城镇化过程中，究竟是重点发展大城市还是重点发展中小城市与小城镇，一直存在着针锋相对的争论，很有必要从理论与实践的结合上对小城镇建设进行回顾与反思。中共中央在“十二五”规划建议中明确指出，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。在加快我国城镇化进程中，小城镇的战略地位没有改变。

小城镇建设；城镇化；人口集聚

积极稳妥地推进城镇化建设，必须遵循城市发展规律，要重视小城镇建设，实现大中小城市和小城镇的协调发展。我国之所以不使用国际上通行的“城市化”的提法，而是采用“城镇化”提法，就是强调我国的城市化不能忽视小城镇的不可替代的特殊作用，小城镇的战略地位没有改变。

一、我国小城镇建设的变迁与探索

建国60年来，我国小城镇的发展，可以划分为三个阶段。

第一阶段是1949年至改革开放之前，在这一阶段小城镇建设几乎陷入停滞不前的状态。1949年全国解放后，我国的小城镇曾经一度获得较快的发展。据统计资料，1949年全国小城镇仅2000个左右，到1953年增加到5402个，短短4年间就增长了1.7倍。但当时的小城镇主要是分布在县和镇政府所在地，仅仅具有行政区划的意义。小城镇的功能较为单一，规模都很小。1958年以后，受“左”的思想影响较为严重，取缔个体经济，割资本主义尾巴，重农抑商，以粮为纲，不许农民搞多种经营，不准农民到集镇上出售产品，小城镇也就自然失去了农副产品集散地的功能，聚集人口的功能逐渐削弱，不少小城镇因此而逐渐衰落。尤其是实行农村人民公社化以后，政社合一，取消了一批小城镇建制，手工业者和小商贩被下放到乡下，更是加速了小城镇的衰落。1958年至1978年的20年间，小城镇不仅没有增加，反而减少了。据统计，1958年，全国有建制镇5402个，1960年减少为3672个，1964年又减少为3148个。而经过十年的文化大革命，到1978年我国建制镇则减少为2850个，比1958年减少了47.2%。

第二阶段是1979年至1994年，小城镇建设进入到快速发展时期。由于农村实行家庭承包制，赋予农户独立的生产经营自主权，农民除了发展农业生产，还可以发展多种经营，发展乡镇企业，同时，在这个阶段，粮食及主要农产品的购销价格没有放开，大中城市还没有条件吸收农民工进城打工，农村劳动力转移采取“离土不离乡”的特点，与乡镇企业发展相辅相成的农村小城镇便因此得到较快的发展。在这个时期，加快农村小城镇建设，一直是国家强调的重要政策。1979年9月，十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》指出：“有计划地发展小城镇建设和加强城市对农村的支援，这是加快实现农业现代化，实现四个现代化，逐步缩小城乡差别、工农差别的必由之路。我国农村现在有八亿人口，有三亿劳动力，随着农业现代化的进展，必将有大量农业劳动力可以逐步节省下来，这些劳动力不可能也不必要都进入现有的大、中城市，工业和其他各项建设事业也不可能和不必要都放在这些城市。我们一定要十分注意加强小城镇的建设，逐步用现代工业交通业、现代商业服务业、现代教育科学文化卫生事业把它们武装起来，作为改变全国农村面貌的前进基地。”1980年12月，国务院颁发《批转全国城市规划工作会议纪要》指出：“依托小城镇发展经济，有利于生产力的合理布局，有利于就地吸收农业剩余劳动力，有利于支援农业和促进当地经济文化发展，有利于控制大城市的规模。从长远看，对逐步缩小城乡差别和工农差别，也有重要的意义。”由于国家政策上鼓励发展小城镇，加上20世纪80年代中期以后，中国乡镇企业的高速发展，有力地推动着小城镇的建设。1984年至1988年，全国建制镇从6211个增加到10609个；小城镇累计吸纳农业剩余劳动力2700万个，占同期农村劳动力转移总量的53.6%。1992年邓小平视察南方发表重要讲话，大大加快了中国市场化改革的进程，进一步加快了乡镇企业和小城镇的发展步伐。1992年至1994年，全国建制镇数量增加了4551个。

第三个阶段是1994年以后，大中城市快速发展，而小城镇建设则严重滞后。20世纪90年代中期以后，随着市场化改革的深化，粮食及主要农产品购销价格放开，房地产市场的发育，为农村劳动力的跨地区、跨城乡自由流动提供了条件，农村劳动力大规模向大中城市流动，大中城市的发展速度明显超过小城镇。分税制的实施，赋予地方政府独立的财权和自主发展权，再加上市管县体制的确立，使我国大中城市进入高速度发展时期。当时粮食及主要农产品购销价格的完全放开，城市住房制度改革的启动，为农村劳动力流入大中城市创造了条件，大中城市因此得到了较快的发展，但是小城镇的发展却处于相对缓慢、滞后的状态。主要原因在于，1994年实施分税制以后，地方财政占财政总收入的比重大幅度下降，但与事权相联系的财政支出不仅没有减少还明显增加，财权与事权严重不匹配。而这个时期恰好我国开始改革福利分房制度，实行货币分房，与其相适应，土地可以有偿使用，地方政府的土地财政得以实现。由于工业化、城市化能够带来更多的产出和财政收入，更有利于促进经济增长，也激发了地方政府追求经济高速增长的冲动，尽可能地把农业用地转化为工业用地和城市用地。而我国独特的城乡分割的二元土地制度，使得地方政府有能力把城市扩张的愿望转化为现实。我国现行的土地制度是所有城市土地归国家所有（实际上除乡镇政府外的地方各级政府拥有实际支配权），农村土地归农民集体所有。农村土地要转化为城市用地，必须通过国家征购这个环节。国家征购农民集体所有的土地，不是根据土地未来的非农产业产值，而是根据土地的农业产出为补偿费的基础，这就必然出现以低价向农民征地之后高价转让给开发商的格局，构建了地方政府的“土地财政”，但由于乡镇政府没有形成“土地财政”的权利，也就不可能运用“土地财政”加快小城镇建设。这也是小城镇建设与发展之所以严重滞后于大中城市的重要原因。

二、发展小城镇是带动农村经济和社会发展的大战略

十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，首次明确提出发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略。发展小城镇“有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长。”

小城镇战略的提出是有深刻的社会经济背景的。建国初期，我国选择的是优先发展重工业的工业化战略。重工业是资本密集型产业，通常是以资源的大规模集中和人口的大规模集聚为基础的。因此，长期以来，我国的城市化道路，主要是扩大大中城市人口和经济规模，无论是基础设施建设、产业发展，还是资金投入，都是优先满足大城市发展的需要。这种发展方式，对我国在较短时间内建立完整的工业体系，的确具有决定性的意义。但是实践经验表明，这种发展模式是以农民所提供的资本原始积累为代价的，是以削弱农村发展为代价的，到头来也必然会削弱大中城市赖以持续发展的基础。从城市体系的自然形成过程来看，首先应当是小城镇和小城市的发展，然后在追求规模经济效应和生产性服务业发展的带动下，逐步形成中等城市和大城市，最终形成城市群落。城市体系只有经过自下而上的发展，才有坚实的基础。从大城市、中等城市、小城市、小城镇的人口和资源分布的密集度看，呈现的是依序递减的格局，但是从发展的过程看则是层层递增的。在市场对资源配置起基础作用的情况下，就是要顺应城市化的演变规律，形成合理的城镇化体系，以便为产业发展提供适宜的平台。要化解我国目前偏重大中城市发展模式所造成的负面效应，就必须走大中小城市和小城镇化协调发展之路。也即要以城市群作为城镇化的主体形态，合理疏散核心城市的部分功能，引导和促进周边城市以及整个区域城镇体系空间结构的调整和优化，逐步形成合理有序的城镇空间结构，逐步将城镇体系的“倒三角形”改变为“正三角形”，形成小城镇、小城市、中等城市和大城市依序发展的格局。只有依托小城镇和小城市的发展，农村具有特色的主导产业才能发展起来，也才能为大中城市的发展提供坚实的基础。只有全面繁荣农村经济，才能加快城镇化进程，这是我国改革开放30多年来取得的宝贵经验。

大、中、小城市和小城镇并举、协调发展，将是我国城市化的必然趋势。片面强调发展“大”或“小”都不符合中国的实际。中国农村人口规模庞大，要实现城市化目标，需要大、中、小城市和小城镇共同分流，人为地控制某一类型城市的发展，实际上是控制不住的。在过去相当长的一段时间里，我们曾经提出控制大城市发展的政策，但是，近20年来，大城市和特大城市的人口增长速度，却明显地超过中、小城市。这说明中国也存在人口向大城市高度集聚的态势，以大城市为中心的城市区域经济发展的态势是客观存在的。与以往不同的是，城市已经和区域融为一体，若干个城市所组成的城市群，以及多个城市群的相互交错，形成了城市区域的连绵地带，区域经济的竞争力相当程度取决于中心城市的竞争力。中国需要建设一批具有国际竞争力的大城市、特大城市和大都市圈，同时也需要建设一批富有特色的、专业性强的中小城市和小城镇。

应当指出的是，不同类型的城市具有不同的功能和吸引力。大城市具有中小城市和小城镇所不可替代的作用，而中小城市和小城镇也具有大城市所没有的特色。建立合理的城镇化体系，应当是在一定的地域范围内，形成若干规模不等、性质不同而又互相依赖和制约的城镇体系结构，即城镇体系结构空间布局要合理。城镇化的目标在于建立完善的城镇化体系，在这个体系中，要以特大城市和大城市为龙头和中心，以小城市和小城镇为基础，以中等城市为纽带，使它们之间相互依托、相互协调，才能形成一个具有内在联系的有机体。在这个城镇体系中，小城镇具有其他类型城市所不可能有的特殊功能。改革开放以来，中国农村发生了三次大的历史性变革。第一次是废除农村人民公社，实行家庭承包制；第二次是发展乡镇企业，就地转移农村劳动力；第三次是发展农村小城镇，允许并鼓励农民进城。前两次变革给农村带来巨大的变化，而后一次变革则对“三农”产生全方位的、更为深远的影响。我国农村相继发生的这三次大变革，使农村生产力得到充分释放，农村面貌发生了根本性变化。如果说，中国以往发展大中城市，没有顾及“三农”问题的解决，那么，当今强调发展小城镇，则是为了更好地解决中国的“三农”问题。

问题的实质在于，小城镇经济是县域经济的重要组成部分，而县域经济又是城乡融合发展的区域性经济。县域经济的发展过程，是一个农业产业化、农村工业化和城镇化（发展小城镇）的过程，形成工业化支撑城镇化、城镇化提升工业化的发展格局，推进县城和中心镇的发展，可以促进产业集聚、人口集聚和农民分工分业，并形成以城带乡、以工促农、工农联动、城乡互动的新机制，从而增强城镇对县域经济的支撑作用以及对农村发展的辐射带动作用，为农民创造更多的就业机会，促进农民收入的持续快速增长。与县域经济发展壮大相辅相成的农村城镇化过程，是建立在农村经济繁荣、农民走向富裕的基础上，再加上农民进入小城镇安家落户的门槛较低，这就有利于把农民转化为小城镇居民。全国第一座农民城浙江省苍南县龙港镇，就为我们提供了成功的范例，值得很好地借鉴。

三、实现大中小城市和小城镇协调发展

我国城镇化道路究竟应当如何走？与发达国家相比，我国的大城市并不逊色，但中小城市和小城镇则明显存在着较大的差距。突出表现在中小城市数量偏少、规模偏小，小城镇综合承载力不强，所发挥的辐射带动作用很有限。这是我国城乡差距、地区差距之所以持续扩大的重要原因。而把城镇化的重点放在中小城市和小城镇的发展上，则有利于构建城镇化与新农村建设的互促共进机制，也有利于缩小地区差距。

应当认识到，在相当长时期内，我国仍然有相当数量的人口生活在农村，因此，要从根本上解决农民问题，必须要把小城镇发展与新农村建设作“双轮驱动”，并行不悖地推进才行。那种认为只要推进城镇化就可以解决农民问题的想法太过简单和天真。

把我国城镇化的重点放在中小城市和小城镇，符合我国当前城镇化发展新阶段的要求。在我国城镇化加快启动的阶段，大城市可以创造比中小城市和小城镇更多的就业岗位。但是，当城镇化发展到一定程度，大城市所能创造的就业岗位就会出现递减趋势；相反的，在这个新的阶段，中小城市和小城镇的发展潜力则开始逐渐显现出来。据住房和城乡建设部对全国109个镇的典型调查资料显示，我国小城镇第一产业的比重，已经从1985年的62%下降到2005年的38%，二、三产业的比重相应地从26%和12%提高到38%和24%，有58%的农村劳动力实现由第一产业向二、三产业转移，其速度呈递增的态势。“十二五”规划建议在论述城市化布局与形态时，把城市群放在突出的位置。我国当前所呈现出来的城市和城市群面貌，和以往人们所想象的单核心城市有很大的不同。城市已经和区域融为一体，若干个城市组成大都市区，以及多个都市区相互交替，形成城市区域的连绵地带，即城市群落。城市的基本形态已经不再是被郊区和农村包围着的枢纽中心，而是由城市和郊区的景观形态、产业集群以及社会体制交互连接而成的整体，并形成一体化的态势。与其相联系，当今的竞争很大程度上表现为区域性竞争，而区域性竞争又主要表现为城市群的竞争，这就必须合理布局城市群内各城市的功能定位和产业布局。缓解特大城市中心城区的压力，必须强化中小城市的产业功能，并进一步增强小城镇的公共服务和居住功能。也就是说，要把更多的产业，特别是第二产业，分散到中心城市，而小城镇作为连结大中城市与乡村的桥梁，作为城乡结合部，应当增强公共服务与居住功能，以吸引更多农村人口到小城镇居住。也就是说，要把小城镇作为转移农村人口的重要载体。

小城镇是一个非常复杂的社区形态，它既包括作为县域经济政治文化中心的城管镇和建制镇，也包括乡政府所在地的非建制镇，以及作为农村商品流通场所的农村集镇。应当认识到，小城镇的发展使得原来同质性很强的农村社区逐步分化，农村社区的异质程度不断提高。小城镇作为农村工业产品的集散中心和乡镇企业发展的空间载体，在与广大农村社区保持着密切联系的同时，城市的特征逐渐增强。小城镇的持续发展，弱化了原有城乡隔离的二元结构，奠定了城镇化发展的基础。小城镇虽然已经基本上脱离乡村社区的性质，但还没有完成城镇化的进程。在结构转变的宏观背景下，现阶段我国的小城镇不仅担负着城乡联系的任务，还承担着增加城市载体供给、完善城镇体系的功能。今后小城镇建设应当以县城镇和其他具有一定经济实力和聚集规模的建制镇为重点，将这些小城镇作为城市体系中的新生成员大力发展，以健全城市化载体的基础层次。当前，一些具有发展潜力和区位条件较好的小城镇，由于基础设施建设投资不足，难以形成一定的聚集力和承载力，限制了这些小城镇向中小城市方向的进一步发展。从总体上看，小城镇未能根据其空间地位和特征，与大、中、小城市形成分工合作的产业联系。就城镇体系的经济基础而言，不同规模的城市和城镇，在地域产业分工中担负着各自独特的作用，并结成功能互补的产业体系。但是，由于缺乏与大、中、小城市的紧密联系，目前大部分小城镇在产业选择方面，都具有较大的盲目性和局限性。

将小城镇作为城市化的重要载体，必须具备一定的聚集规模。越来越多的人认为，城市人口达到20—30万人时才能体现规模效益。因此，在实施小城镇发展战略的过程中，应当把工作重点放在提高小城镇的聚集规模，引导农村人口向重点小城镇集中，以便为使其发展成为小城市和中等城市创造条件。目前面临的问题是，社会管理体制不能满足小城镇发展的需要。相当于一个中小城市的几十万人口的大镇（如浙江省龙港镇）和几万人口的小镇，承担的管理任务差别很大，前者实际上承担了城市管理的所有的内容，后者还基本上是乡村管理的职能，但在管理权限和机构编制上几乎相同。尤其是具有行政执法职能的工商、国土、公安、税务等部门权力上收，实行垂直管理后，协调难度加大，不利于各种日常事务特别是突发事件的处理。出现了所谓“镇级体制、市级工作量”的“小马拉大车”现象，难以适应城镇化的需要。

推进小城镇管理体制改革，要赋予部分强镇更大的行政管理权限。对部分人口达到10万以上的镇，可以设市或区，从而赋予县级管理权限和综合执法权，建立一级独立财政，并按常住人口数量配置机构和人员。虽然在2000年“镇改市”已经写入中共中央、国务院下发的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》和“十五”规划中，但并没有得到真正的落实。

当前，要把中小城镇作为推进户籍制度改革的重要载体。“十二五”规划建议指出：“要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。大城市要加强和改进人口管理，中小城市和小城镇要根据实际放宽外来人口落户条件。”小城镇实行户籍制度与土地制度联动改革。从发挥规模效应和推动经济增长以及充分考虑流入地人口承载能力的角度看，亟须实施户籍制度和农村土地产权制度联动改革。即对新增城市建设用地指标和农村因宅基地整理而增加的建设用地指标统一配置，实现土地利用指标调整和新增户籍人口规模直接挂钩，以提高城市化与聚集水平。与其相联系，要尽快实现城乡公共服务制度的统一与对接。目前城乡有别的户籍管理、劳动用工和社会福利制度依然存在，造成城乡居民在就业机会和社会福利范围、质量及水平上的不公平。发展中小城镇和实施农民工安居工程是实现城乡制度对接的中心地带，应当作为推进城乡一体化的战略重点之一。以实施农民工就业安居工程为重点，加强中小城镇的基础设施建设和公共服务。以中小城镇为突破口，降低农民工落户门槛，切实取消农民工在就业、收入待遇、社会福利和公共服务上与城镇职工的差别待遇。尽快实施农民工在城镇的就业安居工程，把农民工纳入城镇经济适用房的范围。把小城镇建设作为农村土地制度改革的重要配套措施，以城镇的住房、就业、社会保障为补偿为激励加快农村土地流转，实施农民集中居住工程，促进土地资源节约使用。把中小城镇作为公共服务平台，使城市的公共就业、社会保障等公共服务制度向农村延伸。

[1]许经勇.中国农村经济制度变迁60年研究[M].厦门：厦门大学出版社，2009.

[2]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议[N].厦门日报，2010-10-28.

[3]任远等.全域城市—区域的时代[M].上海：复旦大学出版社，2009.

［责任编辑：王慧慧］

F299.21

A

1008-8466（2011）02-0032-05

2010-11-23

许经勇（1938— ），男，福建惠安人，厦门大学经济学院经济学系教授、博士研究生导师，主要从事农村经济研究。