乡镇财政与发展农村公共服务*

2011-08-15周红辉

长沙大学学报 2011年4期

关键词：乡镇财政乡镇政府公共服务

周红辉

(湘乡市月山镇财政所，湖南湘乡 411431;湖南大学工商管理学院，湖南长沙 410082)

乡镇财政与发展农村公共服务*

周红辉

(湘乡市月山镇财政所，湖南湘乡 411431;湖南大学工商管理学院，湖南长沙 410082)

乡镇财政是国家整个财政体系的末端，是乡镇政府履行职能的物质基础，是关系民生和民众幸福的重要因素。我国乡镇财政的运行环境已发生重大变化，城乡公共服务均等化的新要求给乡镇财政提供了新的发挥作用的空间平台。在此过程中，只有明了乡镇政府的职责、强化财政系统自身建设、坚持财政支出有保有弃，乡镇财政才能在发展农村公共服务过程中做出应有贡献。

乡镇财政;农村;公共服务

乡镇财政是国家整个财政体系的末端，是乡镇政府履行职能的物质基础，是基层政权建设和社会稳定的重要保障，是关系民生和民众幸福的重要因素。近20年来，伴随着经济社会改革和发展，乡镇财政的运行环境发生了巨大变化。在新形势下，乡镇财政如何适应新情况、完成新任务成为广为关注的话题。同时，中央和地方各级政府在科学发展观的指导下，更加重视民生，加大对民生的投入，强调“要不断增强公共产品和公共服务供给能力”，“逐步实现基本公共服务均等化”［1］。无疑，城乡基本公共服务均等化的重点和难点是农村，尤其是经济欠发达地区。而分析探索乡镇财政如何更好地服务于农村公共服务就显得尤为重要和迫切。

一乡镇财政运行的新环境

我国现行财政体制是“一级政府，一级财政”。乡镇政府作为最基层的政权是20世纪80年代中期在人民公社体制废除后恢复起来的，从那时起乡镇财政就是一级独立的财政。此后，随着我国社会主义市场经济体制的确立、1994年《预算法》的出台及分税制改革的实施、2006年全面取消存在2600多年的农业税，乡镇财政的运行环境发生了巨大变化。

第一，分税制改革直接影响乡镇财政收入。我国的分税制改革主要是划分中央和省级政府之间的财政关系，省以下各级政府的财政大部分依然是“共享制”。“分税制改革以后，地方政府占整个财政收入的比例由75%降到了40%左右”［2］。省市县级政府财政减少，势必影响到乡镇财政。有句顺口溜大致能反映出各级政府的财政状况:“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，市级财政稳稳当当，县级财政哭爹喊娘，乡镇财政精精光光”［3］。中央和地方之间的财权分配做如是调整，事权(即责任)则并没有相应调整，出现财权与事权错置的局面，同时工作考核和干部评价体系改革并没有配套跟上，使得基层政府深感财政支出捉襟见肘。这种局面长时间存在肯定不利于社会和谐和民众幸福指数提高，“中央财政的富饶和地方财政尤其是县乡财政的贫瘠，正在将社会稳定和经济发展绷紧到难以承受的地步”［4］。

第二，全面取消农业税从总体上使乡镇财政陷入困境。理论上讲，宪政国家的政府是根据财政收入多少来决定供养多少公职人员、为民众做多少事情。但在我国情况不同，官本位思想浓厚，政府主导社会运转，机构改革深陷恶性循环，财政支出规模较大。农业税取消前，乡镇政府通过乡统筹等各种税收附加来让农民承担绝大部分费用。但农业税取消后，乡镇财政失去了主要的收入来源，特别是工商经济落后的农业地区。乡镇政府的运转在大多数地区是依靠上级财政的转移支付。目前，乡镇所获得的转移支付性收入主要来自中央财政，但“越是经济落后的省份越倾向于截留中央对县的转移支付，而越是经济发达的省份则越倾向于加大对县的转移支付力度”［5］，经过层层过滤，能到乡镇的已大打折扣。更何况，现在转移支付中财力性转移所占比例不高，专项转移支付比例大，各地为得到专项资金还必须支付一定数目的费用;而且，许多转移支付项目需要配套才有资格申领，无疑，财政困难的地方自然就没机会了。可见，转移支付难以从根本上解决乡镇财政困难的难题。

第三，政府不断推出的涉农惠民工程使乡镇财政压力大增。近几年，我国财政支出更多地倾向于民生领域和公益事业，比如实施粮食直补、农机购置补贴、良种补贴、家电汽车摩托车下乡补贴等。这些政策涉及到相关资料的收集核对、票据审核和款额发放，工作量大。但因乡镇财政困难和政府机构改革，乡镇财政所的人员配备、硬件设备与新的工作要求之间有较大差距。同时，财政工作者需要不断学习、及时更新知识，工作压力大，但由于编制不足、待遇偏低，导致急需的人进不来，优秀的人留不住。

第四，“乡财县管”体制下乡镇财政的角色模糊。“乡财县管”已成为全国大多数地区改革乡镇财政的思路，它是指在乡镇财政主体地位不变的情况下，县级财政部门在预算编制、账户统设、集中收付、支出统拨和非税统管等方面，对乡镇财政进行管理和监督，帮助乡镇财政提高管理水平，其内容概括言之就是“乡财县管乡用”。这一改革，无疑对乡镇财政的规范化、提高所用资金的监管水平有所帮助，但带来的问题也不少，如乡镇组织财政收入的工作积极性下滑，一定程度上加大了乡镇财政的运行成本，对会计信息真实性的监管难度加大，乡镇经费支出存在“越位”和“缺位”的情况，相应的法律法规需要修改等［6］。“乡财县管”只解决了乡镇财政的部分问题，同时还让财政工作者产生误解，以为自己的重担卸下了，自己不再被上级主管部门信任了，或者说自己的角色不重要了，等等。因此，乡镇财政必须及时准确地调整好自己的角色定位，以便为新农村建设和公共服务提供更多更好的服务。

二城乡公共服务均等化的重点在农村

我国改革开放所取得的经济成就有目共睹，2010年国民生产总值已超过日本位居世界第二。但过去几十年的发展过于强调经济指标，奉行“效率优先，兼顾公平”原则，导致“GDP主义”盛行，环境保护、社会公平没有受到应有的重视。一方面，我国国际地位不断提升，一方面，国内社会问题严重，公平公正的基本价值时常被忽略，特殊利益集团渐成，民众抱怨声四起，改革攻坚战的成效有限。美国一知名学者在他的专著《脆弱的超级大国》中说，“中国在世界上是一个超级大国，但是却具有全世界最脆弱的内部结构，随时会出事”［7］。因此，在当前矛盾多发的转型期，我国的社会治理必须创新，找到一条中国特色的社会管理新路。不过，无论社会管理模式具体何为，都必须体现社会利益在不同区域、层级、群体、个人间的合理分配和动态调整。

社会不公平最集中表现为城乡之间差距过大，二元格局的持续存在严重威胁到社会稳定和可持续发展，也不利于执政党合法有效执政。在我国经济实力大幅提升、国际形势深刻变动、社会面貌巨大变化的新情况下，党中央国务院提出要贯彻落实科学发展观，加快经济发展方式转变，实现构建社会主义和谐社会的目标。而我国农村发展水平直接反映出我国真正的发展程度，城乡关系处理如何直接关系到公平正义价值的实现程度。所以，在经济社会条件达到工业反哺农业、城市反哺乡村的阶段，政府出台的诸多保障改善民生政策的重点便放在了农村，比如2011年中央一号文件《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》，明确规定“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”，“力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面”。

当然，我们要清醒地看到，党中央国务院提出的实施民生工程、推行公共财政、加快公共服务均等化进程、让改革开放成果由全体人民共享的设想都非常美好、深得人心，但我国依然并将长期处于社会主义初期阶段，发展中国家的属性还没有改变，疆域辽阔、人口众多、资源匮乏、国情世情多变的局面持久存在，使得美好愿景和重大战略部署的变现与落实不太容易。能否和在多大程度上真正达至全面建设高水平小康社会的目标，关键还是看农村。可当前农村的现状却是情况差异大、民众需求多、人均占有资源少。据统计，我国农村农民购买消费品总额占全国社会消费品总额由1978年的67.6%下降到2003 年的35.1%［8］，80%的公共卫生资源投放在城市，义务教育人口的60%在农村，却只有不到25%的资源用在农村［8］。我国城镇高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是乡村的3倍多、13.3倍、43.8倍、68.1倍［8］。所以，农村对公共服务的需求更为迫切，实现公共服务均等化重点在农村。向农村提供低水平、广覆盖、便利化、均等化的公共服务所产生的效果会非常明显。“联合国曾对智利进行的研究成果表明，在减少贫困的因素中，40%来源于社会政策。”［8］总之，向农村提供包括水电路网、医疗卫生等在内的公共服务既是公民应享有的权利，也是提升农村居民素质、推进农村经济社会全面发展、缩小城乡差距、促进城乡一体化协调发展的重要途径和有效方式。我国农村的大发展也是我国科学发展的根基，具有全局性意义，正如马克思在《哲学的贫困》一文中所言:“城乡关系的面貌一改变，整个社会的面貌也跟着改变。”［8］

三乡镇财政在农村公共服务提供中的重要作用

乡镇财政困难可以说是全国性的普遍现象，但这并不意味着乡镇财政就注定碌碌无为，在社会主义新农村建设中缺位。在农村税费改革后，乡镇财政的角色已明显发生变化。在现有财政体系下，乡镇财政不太可能承担起公共服务的出资者角色，但可以其他方式发挥自身作用。在当前农村公共服务的发展中，乡镇财政的作用主要体现为:

第一，发挥财政支出的政策导向作用。在推进城乡公共服务均等化过程中，中央和省市财政每年投入大量专项资金用于建设农村公共设施和购买生活服务。这些财政支出可以改善农村生产生活条件，同时也会向社会释放出多种信号，如政府日渐重视农村、重视民生、重视环保等。政府通过公共财政投向的侧重点转换使社会资本流向宏观调控所期待的领域，从而达到优化产业结构、转变经济发展方式和城乡一体化发展的目的。乡镇财政可以通过辅助做好专项涉农惠民资金利用，共同实现财政支出的政策导向功效。

第二，发挥财政监督的效率优化作用。农村公共品提供的质量和数量，除了与政府资金投入的多少有关外，也要重视制度机制改革，保证涉农资金专款专用、提高使用效率。有人曾发出这样带普遍性的疑问:“为什么国家财政支农资金不断增长，而农村的公共品供给依然不足，农民的抱怨声仍然充斥在村庄的舆论空间中呢?”［9］在解开这个困惑的过程中，乡镇财政的资金监管专长有很大的作用空间。农村税费改革后，乡镇财政所职能应由过去以征税为主转为以财政综合管理和监督为主。在涉农支农专项资金的使用中，乡镇财政所可以在事前的资料收集和项目论证、事中的项目资金流向跟踪和审计、事后的项目资金效能监测和评估当中发挥作用。这样以来，就可让宝贵的涉农惠农资金使用效益最大化，有利于提升政府在民众中的形象和公信力;同时，资金使用的合法有效监管还可降低基层官员贪腐的可能性，对相关官员也是一种保护。

第三，发挥财务公开的民主助推作用。我国的经济体制改革已取得巨大成绩，但政治体制改革严重滞后，与经济社会发展明显脱节。如何积极稳妥地推进中国特色社会主义民主进程已成为考验全国人民政治智慧的大事。中国地域辽阔、国情特殊，任何一项改革都不能动辄在全国铺开，只能从局部开始试验，积累经验，逐步推开，走渐进式改革的道路。先从乡镇财政预算公开入手来推动基层民主不失为一种可行的改革思路，也就是通过预算公开，让老百姓知晓并参与预算制定的全过程。为什么这样能体现民主、能在实践中培养人民的民主素质呢?最根本的原因就是老百姓知道自己纳税形成的财政收入到底是如何花出去的，在参与预算的过程中真真切切地感受到自己是国家的主人。浙江省温岭市和四川白庙乡所进行的基层财政改革不单单是技术性的预算改革，实际上是政治性的预算改革。无疑，让老百姓明白如何花钱来提供各种公共服务，他们心底会更亮堂、踏实和开心。如果更多的地方政府能结合实际探索如何公开透明地用好纳税人的钱，那对我国的政治民主化进程是一个有力推动。其实，现代民主的核心就是老百姓能真正当家作主，民众对政府的监督关键就是看好税钱和用人。所以，以各地乡镇财政预算公开为突破口，扎实稳步推进基层民主，是对中国特色社会主义民主进程积极有效的推动。

四乡镇财政支持农村公共服务的着力点

财政是实现政府职能的重要前提，财政也是技术性非常强的专业领域，在当前乡镇财政困难的情况下，支出要有保有弃，有所为有所不为。当前乡镇财政支持农村公共服务的关键点就在于:

第一，明了乡镇政府的基本职能。政府作为民众出让部分权利组织起来的靠纳税支撑运转的社会设施，向民众提供必需的公共品理所当然;相应地，纳税人获得必要的公共服务是其应有的权利，公共服务的内容应取决于纳税人的需求。所以，在以市场为主配置资源、公民社会逐步发育的新环境中，政府的定位必须恰当，不能延续过往的国家社会模式，也不能单纯地将社会治理职责推向市场，应该确定好政府与社会的边际，管好该管的，不该管的领域寸步不入。公共服务水平与人民幸福指数关系密切，政府要提供优质的公共服务，就必须建设服务型政府。“建设服务型政府不是一句空洞的口号，而必须有公共财政和制度机制的保证。政府应当随着经济发展和财政收入的增加不断加大对公共交通、基础教育、环境保护、社会治安、健康医疗、养老失业、扶贫济困的预算投入，努力扩大公共服务的范围，改善政府服务的质量。公共服务的质量在很大程度上决定着人民的生活质量”［10］。乡镇财政的直接功能是为乡镇政府履行职能提供服务。乡镇政府的定位和职能是乡镇财政定位和职能的前提，乡镇财政的定位和职能又是乡镇政府定位和职能的具体体现。在科学发展观不断深入人心、信息化程度不断提高、“扩权强县”的行政层级改革不断推进、社会组织不断发展的情况下，乡镇政府发展经济的职能理应弱化，重点应放在改善民生、保护环境、维持秩序等方面。

第二，强化乡镇财政系统的自身建设。乡镇财政人员的素质和规章制度的建立完善直接关系到其所肩负使命的完成程度和质量。乡镇财政系统战斗力要得到真正提升，一要提高对财政工作重要性的认识。只有在思想上充分意识到财政工作在乡镇政府正常运转、社会主义新农村建设中不可替代的作用，乡镇财政人员才能自觉地奉献热情和才华;只有乡镇党委政府领导重视、尊重财政人员的劳动，从体制上为他们发挥自身作用提供应有的舞台，才能避免他们有“英雄无用武之地”的感慨。二要财政人员不断加强自身学习。我国城乡经济社会发展很快，新情况新问题不断，财税方面的法律法规时常更新，这就要求财政人员经常学习、善于学习。三要加强乡镇财政所的制度建设。制度的建立健全可以增强民众对财政工作的未来预期，可以减少对财政运转的人为干扰，保证财政工作的稳定发展。所以，制度建设实际上就是给乡镇财政营造一个良好的发展氛围和作用平台，是乡镇财政科学发展的必要设施。

第三，突出财政开支的重点领域。对乡镇财政的支出顺序，财政部在2005年11月17日发出的《关于切实缓解县乡财政困难的意见》中指出:“要按照统筹城乡协调发展和完善公共财政体制的要求，遵循‘一要吃饭，二要建设’的原则，合理确定县乡财政支出顺序。县乡财政资金首先用于保证机关事业单位人员工资发放、基层政权运转和社会保障对象补助支出需要;其次是安排农业、教育、科技、卫生等事关经济社会发展的支出;第三是根据财力办些改善人民生产生活条件的事实。”当前，乡镇财政的支出重点应该放在农村基础设施、农村公共事业、农民素质建设等方面，重点改善农村整体面貌以及公共卫生、农村医疗和社会保障等。

［1］中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定［M］.北京:人民出版社，2006.

［2］李炜光.将财税作为中国改革切入口［N］.新京报，2010－10－13.

［3］［4］王健君.走在“钢丝”上的地方财政［J］.瞭望新闻周刊，2009，(46).

［5］王广庆，王有强.县级财政转移支付变迁［J］.经济学家，2010，(12).

［6］张潇澜，赵永行.“乡财县管”改革的利弊分析［J］.现代农业，2010，(2).

［7］李凡.中国民主发展的新路:地方政府公共预算改革［EB/OL］.中国选举与治理网，2009－09－13.

［8］中共湖南省委讲师团.树立和落实科学发展观纵横谈［M］.长沙:湖南人民出版社，2007.

［9］赵晓峰.财政支农划拨方式亟待新变革［EB/OL］.草根网，2010－08－19.

［10］俞可平.善治:通往幸福之路［N］.21世纪经济报道，2011－01－02.

F812.8

1008－4681(2011)04－0050－03

2011－05－10