完善中国住房公积金制度的对策

丛春霞 ,季 霜

(1.东北财经大学 公共管理学院,辽宁 大连 116025;2.迈阿密大学,俄亥俄州 牛津市 45056)

住房产业作为一国经济的支柱性产业,在社会发展与国民经济增长中占有举足轻重的地位.20世纪90年代,随着我国住房制度改革的逐步深化,住房分配制度在我国经济由计划经济过渡到市场经济的背景下,逐步由福利制转化为货币工资制,住房公积金制度在住房制度的改革进程中应运而生,并产生了重要的经济效应和社会效应.住房公积金制度的实施不仅推进了住房制度改革,拉动了房地产业的迅猛发展,同时保障了居民的基本住房需求.但是,随着住房公积金制度的运行,其制度的不完善日益凸显,研究如何完善我国的住房公积金制度,对保证我国住房公积金制度稳定、有效、健康实施,对维护社会公平、创建和谐社会都具有深远的影响.

一、中国住房公积金制度存在的问题及其原因

1.住房公积金覆盖范围窄,资金来源单一

(1)我国住房公积金缴存面覆盖率低,整体的保障范围小.各地除国家机关、事业单位和效益较好的企业外,很大一部分企业未履行公积金制度的相关规定,使许多就业者不能享有住房公积金制度带来的优惠政策.由于住房公积金面对的对象是就业者,大部分非正规就业或失业的中低收入者无法享受到住房公积金的相关服务.

不难看出,住房公积金受益的群体只是城镇人口中的一部分,究其原因主要有以下几个方面:一是有些单位由于规模小、资金短缺问题,不能保证住房公积金的具体落实;二是住房公积金管理中心没有很强的执法力度,不能保证住房公积金收缴的顺利进行;三是住房公积金制度未设计对中低收入者的优惠作用;四是住房公积金的投资运营缺失,没有做到保值增值;五是住房公积金监管不到位,挪用贪污现象屡见不鲜;六是部分劳动者维权意识薄弱.

(2)住房公积金贷款资金来源单一.住房公积金贷款的资金来源只局限于单位和职工共同缴纳的住房公积金,除此之外,没有其他形式的贷款资金来源.目前我国各地住房公积金都有结余,但是投资渠道单一,只是存银行,很难做到保值,何谈增值,更谈不上作为增加住房公积金的资金来源.

2.住房公积金缴存制度设计不完备

(1)住房公积金缴存比例差距较大.在计缴工资基数方面,效益好的单位会将一系列的应税福利加入计缴工资基数,但是在一些效益一般的企业中,缴存基数一般是采用基本工资作为标准,所以许多低收入群体就很难享受这一住房保障制度.

(2)住房公积金缴存额度上差距较大.我国的住房公积金制度由于地区与地区、单位与单位、个人与个人之间的巨大差异性,不同职工在缴存额度上存在着很大的差距而且还有进一步扩大的趋势.经济发达地区公积金缴存额度就高,相比而言经济落后或欠发达地区公积金缴存额度就低,甚至根本就没有;经营好的企事业单位缴存额就高,相反很多经营不好的企事业单位就很低,甚至根本没有.

3.住房公积金使用上的不公平性

(1)住房公积金的存款人和贷款人匹配不合理.一些真正急需解决住房问题和改善住房条件的中低收入家庭,没有机会或者没有条件提出公积金贷款的申请;相反,可以将住房公积金贷款额度用足的一般都是那些高收入家庭,或者是购房用于获得投资收益的群体.所以在住房的使用过程中,产生了利用大多数中低收入职工的低息住房储蓄,来补贴少数高收入职工获得低息购房这种劫贫济富的扭曲局面,进一步拉大了不同阶层的收入差距.

(2)贷款手续烦琐,额度低.住房公积金贷款在申请过程中,手续烦琐,需要申请人填写和提供的材料非常多,给申请人造成很多不便,而且申请贷款的限制条件也非常多.建设部的资料显示,截至目前,全国公积金运用率不到55%,全国将近一半住房公积金在银行里闲置,没有得到有效利用,甚至产生负收益.

(3)银行积极性不高,效率低.从制度的设计看,住房公积金管理中心与商业银行的关系是委托代理关系,在具体操作过程中,由于住房公积金管理中心不是金融机构,没有金融机构所具备的业务能力,因此必然与商业银行之间建立委托-代理关系.一方面委托商业银行对收取的住房公积金进行归集和核算工作,另一方面委托商业银行作为中间人与借款人进行住房公积金业务往来.由于贷款业务相对复杂,因此管理中心很难对商业银行的行为进行有力监督,从而造成这一委托代理关系工作效率低下.

究其原因大致有以下两个方面:首先,办理住房公积金贷款的具体流程是先由受托商业银行对申请人的各种信息进行搜集,再由住房公积金管理中心对其信息进行核实,经核实后,三方才能签订协议.但经常会出现信息更正的问题,增加了额外的劳动量和交易费用.其次,住房公积金管理中心由于管理制度的缺陷,不能对受托商业银行的行为进行有效监督.住房公积金管理中心和受托商业银行的商业合作模式是前者为后者提供固定佣金,这种硬性的合作模式必然会出现消极办理的现象,影响了住房公积金的利用率.

4.风险防范能力不足

造成风险防范能力不足的主要原因是监管体系脆弱与机制滞后.现行公积金监管体制为:住房公积金管理委员会决策,管理中心运作,银行专户存储,财政部门监督.通常情况下,央行和银监会对金融机构的监管是非常严格的,而住房公积金管理中心却长期置于金融监管机构的视野之外,成为管理大笔款项的特权机构.[1]监管职能非常脆弱,有时甚至形同虚设,导致我国住房公积金风险防范能力不足,住房公积金发案数量、涉案金额呈整体上升趋势.

二、发达国家住房公积金的经验与启示

1.发达国家住房公积金制度

(1)新加坡的中央公积金制度.新加坡1955年开始实施中央公积金制度,同年,成立了中央公积金局,负责整个公积金的管理运行.中央公积金制度的建立,开始只是一个简单的养老储蓄制度.几十年来,随着社会经济的发展和人民生活水平的提高,逐步发展演变成为一个综合性的,包括养老、住房、医疗的制度.同时,根据各个时期的具体情况,制定了一些规定或补充办法,逐步完善扩大公积金的使用范围,以适应当时社会和个人的需要.[2]

公积金由雇主和雇员共同缴纳,国家为公积金的支付承担担保责任,对公积金不征收税金.公积金的缴费率随经济形势的变化进行相应调整,公积金局每月对收缴的公积金根据规定记入会员的个人账户.会员的个人账户分为3个:相当于工资30%的部分为普通账户,用于购房、投资、教育等;6%为保健账户,用于支付住院医疗费用和重病医疗保险; 4%为特别账户,只限于养老和特殊情况下的紧急支付,一般在退休前不能动用.[3]

公积金主要投资于政府债券,公积金利率一直略高于通货膨胀率,保证了公积金不贬值并略有增加.公积金利率随银行利率每年调整两次(4月和10月),每月计算一次,每年进一次账户,公积金的运行由《公积金法》保障实施.

(2)德国的住房储蓄制度.住房储蓄最早来源于德国,为了筹措到足够的住房资金,人们都自愿和一家或多家经营储金业务的机构合作进行专项储蓄,形成一个"为自助而互助"的储蓄者集体.德国的住房储蓄银行积极地为住房项目提供强大的资金支持.德国住房储蓄制度是为实现购建房筹资而形成的互助合作融资体系,主要有以下特点:一是先储蓄,后贷款;二是贷款利率固定,低息互助;三是政府实行储蓄奖励.此外,政府对住宅价格的有效调控以及相应的住宅价格稳定,保证储蓄的住宅购买力不发生大的变化(贬值),也是住房储蓄制度得以发展的一个重要外部条件.[4]

2.国外住房公积金制度的启示

(1)新加坡中央公积金制度的启示.首先应该不断完善公积金方面的立法.《中央公积金法令》的建立与落实使新加坡中央公积金制度的贯彻实施有法可依.在中央公积金制度的执行过程中,一方面体现着严格的奖惩制度,从而为住房公积金的发展创造了良性环境;另一方面,增强每个公民的主人翁意识,会员和社会公众的有效监督又促使公积金严格管理,避免资金的流失和挪用,使整个住房公积金的缴存与使用更加透明,使政策性更能深入人心.其次,根据社会与经济发展需要,适时推出公积金新的使用计划.针对不同时期的特殊需要,中央政府对其进行具体分析,从而制定与其相适应的使用计划,使住房公积金制度与时共进.其已演变成为一个多元功能的社会福利保障储蓄制度,不仅在住房领域,同时在养老、医疗和教育等方面发挥着重要的作用,使一笔资金得到了全方位的利用,使整个社会保障体系更具生命力.

公积金制度对新加坡的经济发展起到了重要作用.第一,通过购买政府债券,为国家经济建设提供了大量资金.第二,有效地抑制了通货膨胀.20世纪70年代至80年代,新加坡经济迅速发展,工资不断提高,通过提高公积金缴费率,把一部分消费基金转化为积累基金,从而有效地控制了通货膨胀;而在经济建设不景气时,又通过降低雇主的缴费率,使经济很快得以恢复.公积金制度是调整社会消费和积累比例的有效手段,也是对国家经济发展和政府一些重大经济政策的补充.

(2)德国住房储蓄制度的启示.在住房储蓄制度运行良好的德国,经过多年的补充与完善,建立了一套完整的法律法规体系.主要表现在具有独立法人地位的德国住房储蓄银行,所有权和经营权分离的治理结构,从根本上保障了经营管理者在开展经营活动中按照市场的规律进行,形成了有效的激励机制,提高了工作效率和服务质量,降低了成本,为住房储蓄制度的发展提供了良好的环境.同时,住房储蓄具有更大的社会广泛性.它面对社会各职业、各收入阶层的民众,制定了不同的住房保证政策,体现了住房储蓄制度的公平性.此外,一些奖励措施和税收政策的针对性强、灵活性高,更全方位地保护了中低收入者的利益.

三、完善中国住房公积金制度的建议

1.完善公积金立法体系,扩大公积金覆盖面

虽然《住房公积金管理条例》及其他一些政策性条例在住房公积金制度的落实中发挥了重要的作用,但是我国住房公积金制度没有上升到法律层面,因而限制了住房公积金的社会保障作用,因此尽快完善住房公积金立法体系是当务之急.在住房公积金制度法律规定中必须保护中低收入阶层,这是我国住房公积金制度推行的根本目的,同时也是消除社会不公平因素的具体体现.要扩大个体工商户、进城务工人员以及自由职业者的住房公积金覆盖范围,首先要降低准入门槛.根据农民工工作报酬低以及个体工商企业本身具有不稳定性等特点,要采取有别于城镇职工的缴存基数和缴存比例.其次是完善管理办法,拓展覆盖范围.允许民众进行跨省操作,即在外地购建自住住房时,允许提取住房公积金以及申请住房公积金贷款.

2.规范住房公积金的运营

(1)调整信贷政策.作为一项长期的互助储蓄基金,住房公积金的信贷政策不但影响着居民的收入分配,而且对资金的使用效率以及长期融资的功能产生影响.同国外相比,由于我国住房公积金制度具体实施较晚,在资金使用方面与发达国家相比利用率还较低.我国的住房公积金应当依据各地区居民需求的不同,制定不同的住房公积金政策,并设计出不同优惠政策的储蓄品种:对于支付能力弱的潜在购房者,推行少存少贷的政策性合同,通过对利率的严格控制,更好地双向刺激信贷行为,并大大降低信贷风险;对于支付能力强但无需求的储户,采取减免利息税或者股利分红的形式,鼓励居民进行住房储蓄,并将其作为一种长期投资.

(2)提高住房公积金保值增值水平.住房公积金制度落实的最根本目的是使广大民众可以买得起房,因此政府增加廉租房和经济适用房在住房供应体系中的比例,可以大大提高公积金的使用率.应适时调整住房公积金的投资策略,提高住房公积金的投资收益,在安全性的基础上提高住房公积金的保值增值能力.

(3)简化办理手续.要简化公积金贷款手续,规范业务流程,严格遵守审贷制度,简化审批环节,通过实行流程化管理,使得各个部门和环节之间实现信息和资源共享;要减少业务流程的重复,取消没必要的业务流程,缩短审批时间,减少贷款申请人申请时所需的证明材料,使住房公积金业务的服务更加便捷;要取消一些不合理的限制,增大住房公积金的发放量;相关部门在保证正常工作的同时,更要加强宣传,为更多贷款申请人提供优质的服务.

(4)建立政策性住房公积金专业银行.将"住房公积金管理中心"改制为"住房公积金专业银行",按照储贷结合、政府扶持的原则,建立一套以自愿储蓄为主的融资机制,和以抵押个人住房贷款为主的运营机制,并实施自筹资金、自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束的运营模式.这种运营方式可以促进约束机制和激励机制的完善.

3.建立完善的监督机制和风险防范体系

(1)建立全国住房公积金监管信息系统.第一,信息公开,以加强社会的监督职能,接受更广泛的建议.同时还要接受国家定期的检查指导,使住房公积金管理透明化.另外,要开通住房公积金网站,为广大群众提供政策咨询和业务咨询等服务.第二,完善内部管理机制,制定严密的住房公积金制度,并且将该制度细化、程序化,做到分工明确,各尽其职.第三,加快监管信息系统建设,使国家的住房公积金监管系统逐步扩大、逐步严密,最终遍布全国各省市自治区,确保国家、省住房公积金监管部门能够适时监督各地住房公积金管理和使用情况.要建立以中心为管理核算主体系统的模式,实现中心对业务的监控管理和账务的自动核对,确保住房公积金安全.

(2)健全住房公积金额度调控机制.借款人是否具备借款资格和还款能力是产生信用风险的源头,贷款额度不应超过借款期内借款人家庭的还贷能力,同时加强对借款人的信用审查.审批核定个人住房公积金贷款时,要控制好最高限额,并且确定各种类型的贷款期限和担保条件.通过及时调控贷款额度,保证存贷资金的运行均衡和运行效率.在不断完善政府担保制度的同时,还要去发现合理的保险制度.如果借款人在还款期内没有能力还款,则由保险公司支付全部的或部分的贷款,这样,原本由公积金管理机构承担的风险就可以分散到保险公司的头上.

(3)严格贷款利率及税费设定.对现在或潜在购房者来说,个人住房公积金存贷款利率的设定,是公积金制度有序运行的关键环节,同时也是防范风险的重要方式.在利率设定方面,需要考虑以下几方面的因素:对于中低收入者,要让他们有房子住,购房时给他们提供优惠政策;在住房公积金利率设定方面,要保证公积金利率合理,低于市场利率;在办理住房公积金缴存和贷款业务时,要交由银行办理,以便规范化管理;此外,还要保证住房公积金能够合理地保值和增值,这样才能使该制度正常实施.

(4)建立风险防范决策协调机制.风险防范决策协调机制的建设,需要各单位的协调配合,只有住房公积金管理委员会作出及时、正确的决策,才能实现完善的住房公积金管理.健全信息迅速反应的决策协调机制才是形成信息反馈和决策协调系统的关键.这个决策协调系统能够分散政策性风险,为住房公积金管理中心增强控制利率风险的能力创造条件.同时,要为缴纳住房公积金的公民建立档案,这将有助于对借款人作出恰当的评估,及时了解借款人是否存在信用问题,以及他们的收入情况,以降低信贷风险,有效防范资金出现风险,保证资金运行安全.

[1]项风华.加大监管力度确保住房公积金安全[J].中国房地产,2006(3):49-51.

[2]杜 明.新加坡的中央公积金制度[EB/OL].(2001-01-10)[2011-05-15].http://www.people.com.cn/GB/ jinji/34/165/20010110/375164.html.

[3]全国社会保障基金理事会.新加坡的中央公积金制度(一)[EB/OL].(2003-05-03)[2011-05-15].http://www.ssf.gov.cn/tszs/200901/t20090109-1771.html.

[4]周林洁.德国住房保障制度值得借鉴[J].城市管理,2007 (3):20.

[5]邓启峰.新加坡中央公积金制度的经验及对我国的借鉴[J].集团经济研究,2007(21):18.

[6]胡静群.完善住房公积金管理制度的几点建议[J].中国房地产,2009(7):64-65.

[7]李 娟,李秀文.浅谈住房公积金贷款的风险与防范[J].才智,2008(9):157.

[8]王 群.浅谈住房公积金贷款的风险控制与回收[J].现代商业,2008(26):131.