新闻自由①

□ (日本)小野秀雄 夏晶 黄豫 译

一、基本概念

“新闻自由”一词在德国称作“Pressefreiheit”，在英美称作“Freedom of the press”或“liberty of the press”，在法国称作“Liberté de la presse”，其历史最早可追溯到报纸出现以前，即罗马教皇为了防止反梵蒂冈教会印刷品的流传，命令各国大主教们对出版物进行稿件审查的时期。

后来教皇的审查权归于政治君主，而报纸问世之后发展迅猛，其舆论影响也日益显著，于是原本针对一切出版物的管制主要集中到了报刊领域，报界人士也成为了争取新闻自由运动的发起者。因此，以上列举的语汇有时表示涵盖所有出版物的“出版自由”，有时又意味着仅限于报刊领域的“新闻自由”。我为了避免定义上的混淆，以“出版自由”或宪法用语之“印刊自由”指代以所有出版物为对象的自由，而以“新闻自由”仅指代以报刊为对象的自由。

我之所以在本文中讨论“新闻自由”这一问题，固然是由于它与新闻的本质密切相关，而更为重要的是，它对于新闻使命的行使也具有重大意义。通常认为，以往的研究完全没有涉及到这一问题，是因为学者和新闻从业者对新闻使命还缺乏认识。这种观点是否妥当姑且不论，首先我们需要弄清楚的是，新闻自由的基本概念究竟是什么。

其实，无论是“新闻自由”还是“出版自由”，都是以言论自由为基本出发点的。发表言论的工具起初是书籍、小册子等，之后才是报刊。因此，如果要理解新闻自由的基本概念，就必须从言论自由以及与其有因果关联的出版自由的产生原因开始研究。

一般公认，历史上最早提倡言论自由和出版自由的是弥尔顿(John Milton)和密尔(John Stuart Mill)。为反对英国长老派为镇压保皇派的言论而设立的审查官和出版物稿件审查的制度，弥尔顿撰写了题为《论出版自由》的小册子，并在未获审查许可的情况下刊行。该书内容所包含的意义是：“书籍绝非没有生命的事物，它和创造出它的人类精神一样具有生命的力量，所以任何人都必须注意，不能扼杀人最为重要的理性。杀人是杀死一个理性的动物，而禁止好书则是扼杀了理性本身。”密尔则刊行了《论自由》一书，强调言论自由的重要性。

1644年出版的《论出版自由》，正如桑普森(Thompson)所评价的那样，被奉为精神自由的圣书，对后世产生了深远影响。不过，该书内容在当时被认为是过于理想化的言论，在法制上也没有产生任何影响。但是，1695年英国彻底废除审查制，无疑有弥尔顿的功劳。

法国大革命时期诞生的《人权宣言》，将言论和出版自由表述为“个人的自由权”之一，相关论者也多次论述这一问题。《人权宣言》最早的起草者拉斐德(La Fayette)就主张：“任何人都享有发表任何言论的自由，这是不能出让给他人且没有时效限制的与生俱来的权利。”

西耶士(Sieyès)②修正了这一论点并作了补充说明：“人对自己的思想感情是不负有责任的，任何人都有发言或者沉默的权利。”“表达思想感情的任何方法都不应该妨害他人，而在不侵犯他人权利的前提下，任何人都拥有著述、出版或使著作出版的自由。总而言之，任何著者都可以让其作品公开传诵，并可以通过邮寄等任何方式自由发布。”

米拉波(Mirabeau)③则认为西耶士的论述过于冗长，将其观点简要概述为：“思想交换的自由是国民的权利，在不侵犯他人权利的范围之内应予以承认。”

拉罗什福科(de La Rochefoucauld)④认为“不侵犯他人权利”一句表义不明，将其改为“对法律负有责任”，并重新表述为：“思想和意见交换的自由是人最为宝贵的权利之一，故而所有国民都可以自由发言、著述和出版，但如果在法律可预想情况的范围之内滥用这种自由，则要承担责任。”

围绕这一表述也有多种讨论，最终“法律可预想的情况”被修改为“法律规定的情况”并获得认可，形成了1789年《人权宣言》第11条的如下表述：

“思想和意见交换的自由是人类最为宝贵的权利之一，故而每个国民都享有自由发言、著述和出版的自由，但是在法律规定情况的范围之内，应对滥用此项自由承担责任。”

上述内容均摘自法国的议会档案。可以看到，这些观点明确地将出版自由(言论自由)作为人类最为重要的天赋人权之一。进入19世纪后半期，自由主义者对此附加了新的见解，使这个概念变得更为复杂。当时自由主义的代表人物贡斯当(Benjamin Constant)⑤在其著作《立宪政治教程》中指出：“近代的一个特征就是个人因个人的生活行为而获得独立，因此个人自由、陪审审判、信仰自由、财产不可侵犯、出版自由、营业自由等都是个人的自由权，而出版自由是个人自由权最为重要的保证。”

贡斯当进而论述了要保障出版自由的原因：

“从被统治者的立场而言，可以通过这一手段牵制政府行为，即在受到错误行政伤害的情况下可以自我防卫。从统治者立场而言，其一，如果政府是迫于无奈地允许报纸发行并对其设以特别管制，那么政府就反对了报纸的意志，并要对报纸上发表的言论承担所有责任；其二，即使政府好不容易获得特权阶层的支持，其人数毕竟有限，这样就会有没能选出最有效者的风险。”

贡斯当将出版自由权(自由主义者论述的“出版自由”主要是指新闻自由)视为所有自由权的保证，是受到米拉波观点的影响。米拉波在1788年曾说：“治疗一切坏事的真正良方就是出版自由……没有出版自由，教育和宪法就不能成立。”

夏多布里昂(Chateaubriand)⑥也持有相同的见解。他在《根据宪章建立的君主立宪政体》一书中强调“出版自由是解决代议制政府弊端的唯一手段”，并主张“没有出版自由即没有代议制政府”，并阐述理由如下：

“代议制政府通过舆论被了解，并以舆论为基础而成立。舆论如果没有机关，议会就无法了解舆论。在这里有两个法庭，一个是判断国家特别利益的议会，另一个则是在议会之外进行判断的国家本身。政府大臣和议院之间不可避免会发生一些冲突，如果将新闻置于大臣审查之下，即是将其置于具有利益冲突的一方势力之下，那么公众如何能够得知真相呢?而如果舆论不能自由表达的话，大臣和议院又如何能够了解代表公众意志的舆论呢?”

分析这些自由主义者的论述，可以发现他们所强调的两个根本性概念：一、出版自由是所有个人自由权中最为重要的前提；二、出版自由是舆论表达的重要基础条件，是国家机关的最重要组成部分。

上述第一条是将《人权宣言》中所宣扬的出版自由的天赋之权，解释为最重要的个人自由权。然而近代的法律学者认为，这是对出版自由的夸大评价。因为出于政治性的原因，自由主义者们对一般自由权以及出版自由权的法学层面上的研究并不充分。即“他们遵奉政治的功利主义，以法律形式的《人权宣言》奠定了个人在国法中的至高地位，但他们认识不到作为国家组成部分的个人在近代意义上的法学地位”。以下试举几个近代法律学者的观点。

近代法律学者中对这个问题讨论最仔细的是德国的古斯基(Guski)。他认为出版自由和其他所有自由权一样，既非权利的本质，也非出于利己的目的，它是从人格的本质派生而来，并非与生俱来的权利。所以出版的自由权是由客观法规规定的权利，受到与国家人格相对的个人人格的地位条件的限制。他说：

“从法律学的角度而言，法律的创造者及支持者是主权国家，任何权利都是以权利主体的相互关系为前提，国家也只有在多数个人人格和国家对立的情况下才享有作为人格的权利。故而国家的各个组成机体因附属于国家才能成为公法人，他们和国家是依附和被依附的关系，所以他们是通过国家才能获得权利(非自然形成)的权利主体。”

耶利内克(Jellinek)⑦认为：“由相对于国家的个人人格之间的种种关系产生的要求，在具体化的过程中产生了权利的合成，这就称作主观的公权。这种主观的公权可以还原成主权和自由权。前者是指原本是国家法律层面的统治通过主观的公权得以实行，而后者是指在和国家整体的关系中，从国家解放出来的中立性的权利区域附属于个人。”

出版自由是消极的自由权。法律赋予个人自由的程度，即通过出版物发表思想的自由，是出于个人的要求，但是这种要求会受到国家权力的干涉。因此，国家在多大程度上允许个人出版的自由，取决于国家对国家总体利益的考虑，即从国家权力地位的角度，考量能够在何种程度上赋予个人这种权利。同时，由于国家人格和个人人格的权利义务的相互作用，会产生这样的结果，即在近代立法国家承认国家个体为权利主体的前提下，宪法规定和保证的自由权会在其容许范围之内自我限制。国家个体本身不仅仅是相对于国家人格的权利主体，还是义务主体，有避免滥用自由权的义务。这种义务意味着在同一宪法中，会有特别条款对个人自由做出一定的限制。“发表意见的自由”是指作为文字工作者自由权的主体发表精神创作(科学、美术、宗教、伦理、技术创作)的自由，而发表纯粹性或批判性意见的权利，是个人对其精神社会环境作用的反应。限制出版自由的法律仅仅是限制言论发表的权利，并不应该涉及精神创作。因为，在近代的时代精神之中，人格被认为是具有风度和威严的权利主体，而精神创作是主体活动的产物，对其加以限制就是破坏人格的自由。因此，这一原则意味着绝对的和相对的两种自由，前者是针对发表精神创作而言，后者是针对发表言论而言。

从以上论述可见，法律学者对出版自由的概念有不同的理解。但是，法国式的观点仍然占据了世界绝大部分国家宪法的主流。

需要补充说明的是，在法国《人权宣言》颁布十余年前，美国1776年颁布的《弗吉尼亚州宪法》第十二条就宣告了出版的自由。该条款明言：“出版自由是自由的一大堡垒，只有专制政府才会镇压这一自由。”在美国，直到今天，出版自由(新闻自由)仍然被当作是所有自由的守护者。

如上所述，在欧洲大陆，出版自由权比个人自由权更为发达。而在英国，出版自由是在议会的影响下以习惯法的方式发展而来，因此其概念内涵也和大陆不尽相同。

虽然英国在1695年第一个废除了稿件审查制度，但这是由于议会的消极态度造成的结果。尽管弥尔顿在《论出版自由》中抨击了稿件审查制度，但是审查制度时而废止，时而复活，一直延续到1695年，而这一年正是1685年制定的审查法最后的有效年限。上议院希望延续该法，而下议院则主张废除该法，于是该案提交委员会审议。但直到会议结束，委员会都没有提出决议，所以该法自然废止。

随后，英国报纸也于1792年在上下两议院的批准下获得了自由权。本来，在英国有关新闻方面的案件中，法官和陪审法官分别对其内容和发行事实享有判决权。但是1769年，在有关当时一流报纸《大众广告报》(Public Advertiser)的发行人伍德福尔(Woodfall)一案的判决中，陪审法官对报纸的发行和内容两方面都做出了判决。当然，法院认为其行为属于越权，声明判决无效，但陪审法官表示不服，和法官争辩并上呈议会讨论。结果，1792年，议会通过了赋予陪审法官全权的法律并付诸实行。这样，英国的报纸是由议会自然废止了审查法，后来又通过陪审审判的法律规定，获得了不接受舆论之外的制裁的特权。

英国的报纸不仅不受任何法律的限制，还陆续获得了相当多的特权，如善意报道议会讨论和协议的权利(1843年)，发表公开集会、政府机构的议事及官方公报的权利(1880年)，发表公开审判的辩论以及地方行政机关决议的权利(1881年)等等。而且法律上规定，享有这些特权的新闻从业者，每年只需提交报刊的刊名、所有者的住址及营业所即可。

因此，英国报纸作为一种舆论机关，是国家认可的国家性机关，其评论公众利益以及公众事件的自由被无条件地予以承认。这和大陆国家通过特殊法对新闻自由加以限制有着天壤之别。但是，与其他国家一样，侮辱个人的行为将会受到严惩。霍尔岑多夫(Holtzendorff)⑧在《舆论的本质及其价值》一书中指出：

“英国的出版自由权是由历史悠久的舆论权利发展而来的，我们不能将其解释为法国大革命以后欧洲大陆所通行的那种个人的国民自由权，但是可以从国家及国民公共利益的观点加以理解。”

故而英国的出版自由权可以看作是政治功利主义的产物，它的发展道路之所以特别，主要还是源于其新闻事业的发达。在英国，报纸出现以后，很快成为国王和议会之间的政权斗争所利用的机关。托利党和辉格党两大政党成立之后，报纸也是其重要机关。虽然英国报纸在利益相悖的时候会和议会抗争，但政党从自卫目的考虑，必须和报纸保持密切关系，所以必须承认报纸作为舆论机关的地位。因此，在初期议会时期，虽然也有议员厌恶报纸，屡次发起弹压新闻的议案，并且其中某些议案还得以通过。但在新闻事业日益发达和政党试图利用新闻功利性立场的共同影响下，英国报纸作为一种与议会制度共生的独特的舆论机关得以发展。英国的议员将议会的新闻记者席称为“第四权力”，生动地反映了这一事实。所以，英国的新闻自由可以说是公众生活自由的一部分，是和自治、特殊议会制度等共同协调个人及公共利益的自由的一部分。

饶有意味的是，前述夏多布里昂的观点，其实与之有一定的关联。他把出版自由看作是舆论表达的重要基础条件，这和英国政治功利主义式的观点是完全一致的。因为在自由主义革命爆发之前，欧洲大陆的报纸只允许单纯的新闻报道，并不允许发表言论，所以其政治价值也不被承认。然而法国的自由主义者们通过革命获得了言论自由，故而他们也迅速注意到了报纸的价值，并承认其为引导舆论的有力机关。因此，和参与起草《人权宣言》的革命家们只热衷于人权相比，夏多布里昂他们注意到了舆论的重要性，并将出版自由权作为舆论表达的基础条件。

以上便是对西方文献中有关出版自由(新闻自由)权基本概念的论述所作的简要概括。

最后我还要谈一谈美国的情况。美国报纸是英国报纸的一个分支，但值得注意的是，它比英国更早、更彻底地获得了自由。当然，这主要是因为报纸对独立战争的引导作用。但我们不应该忽视，美国赋予陪审法官对出版物内容的判决权比英国早了六十年，而且杰斐逊(Thomas Jefferson)推行压倒亲英派君主主义的彻底民主主义并确立舆论本位政体等事件，也具有重要影响。因此，我们多少有必要对这些史实进行梳理。

在北美大陆还是英国殖民地的1734年，《纽约新闻周报》(New York Weekly Journal)的发行者曾格(John Peter Zenger)因对州总督及政府官员的诽谤罪被捕。在该案件的审判法庭上，当时的著名律师汉密尔顿(Hamilton)担任了曾格的辩护律师。按照惯例，陪审法官只能认定诽谤事实是否存在，而其内容是否属于诽谤则需要等待法官的判决。然而汉密尔顿主张陪审法官对后者也享有判决权，并力陈如果要认定诽谤罪，就必须证明其言论内容是虚假、恶意和具有煽动性的。汉密尔顿的申辩获得胜诉，法庭最后判决曾格无罪释放。这项宣判作出了新闻不受任何舆论之外的制裁的先例，并由此保障了民众批评政府官员的权利。因此在英美两国，该事件被看作是确立新闻自由的标志性事件之一。

美国民主主义政治的确立者杰斐逊，则是主张报纸作为舆论机关享有自由的第一人。他在法国期间就对美国联合宪法的内容提出修改性意见，主张加入保护言论和新闻自由的条款。杰斐逊在欧洲期间特别重视报纸的研究，并确信报纸是建设美国这种特殊国体必不可缺的有力要素。杰斐逊的相关论述较多，以下仅列举二三例。

1787年1月16日，他在写给爱德华·卡林顿(Edward Carrington)上校的信中强调“人民是统治者的唯一审查官”，并主张重视作为形成舆论手段之一的报纸。其理由如下：“严酷处罚这些(国民的)过失，就是对公众自由的唯一保障的镇压。要防止人民胡乱干政，就应该通过报纸告诉他们事件的全部事实，并让报纸在人民中普及。我们政治的基础在于人民的意见，所以真正的首要目的是要正确保护人民的意见。如果说要在没有报纸的政治和没有政治的报纸中二选其一，我会毫不犹豫地选择后者，而这也意味着任何人都能掌握并了解报纸。”

1786年1月18日，他在写给詹姆士·克里(James Curry)的信中指出“我们的自由依存于新闻的自由，因此我们不能失去它，也不能限制它”。他在写给晚年拉斐德的信中也谈到：“报纸是以诚实的、非专制的方式保障政府的唯一手段。当舆论的力量可以自由表达时，要抵抗它是不可能的，我们必须屈服于它引起的不安，这正是纯粹保护它的方式。”由于杰斐逊的这种思想的重要影响，从美国建国之初开始，作为舆论机关的报纸就得以普及和发展。

二、意义

如前所述，出版自由在法国大革命时期的《人权宣言》中被确立为天赋自由权之一，自由主义者认为它是所有自由权的保障，或是舆论表达的基础条件。德国的法学家则认为这是对出版自由的过度评价。他们认为出版自由是由客观法规定的个人自由权。如果出版物是书籍或小册子等个人著述，将出版自由权解释为个人自由没有任何疑义，但是将报纸作为对象考察时，与其将其解释为个人的自由权，前述舆论说也许更为妥当。

前文所提到的夏多布里昂，也是以报纸为对象提出舆论说的。我不吝重复，再次梳理一下他的论述。

“对国家利益进行判断的是政府和议会。当两者之间产生冲突时，能够传达给公众事实真相的是报纸，而反映相关舆论的也是报纸。如果将报纸置于大臣审查之下，那么公众就无法得知事实真相，舆论也无法自由表达。代议制政府是以舆论为基础成立的政府，所以没有出版自由就没有代议制政府。”

法国大革命之后，德国也兴起了自由主义革命。当时呼吁新闻自由、主张废除稿件审查制度的自由主义者，也和夏多布里昂抱有同样的观点。明斯特(Munster)在《新闻和政策》中指出：

“无论出于真诚的信念，还是出于利己动机，主张只有报纸才能‘明确表达大众模糊的潜意识里所感受到的东西’(戈埃雷斯Goerres语，1814年)的人们呼吁新闻自由，向审查制度发起猛烈冲击，舆论这一标语性事物发挥了重要的——在今天看来也许是有害的——作用。19世纪的自由主义者以及革命的领导者们，正是由此导出了新闻的权力要求。报纸被称作是舆论的指导者(戈埃雷斯语)，因为它是唯一真实反映国内舆论现状的机关，所以才要呼吁新闻的自由。”

(可见戈埃雷斯在德国自由主义运动的理论和实践两方面都有重要贡献。而明斯特对舆论加以“在今天看来也许是有害的”的夹注，是因为纳粹政府认为舆论不利于国家统一。)

因此，将出版自由限于新闻自由范围之内的时侯，认为它是舆论表达的基础条件这一观点并无不妥。因此，前面提到的亨舍尔(Henschel)的社会概说也应该得到认同。

夏多布里昂主张保障新闻自由的必要性，是因为他认为“当政府和议会在有关国家利益的问题上发生对立时，正统舆论的表达是必要的”，而且，新闻自由是“解决代表政府弊端的唯一手段”。贡斯当也注意到这一点，认为“从被统治者的立场而言，可以通过这一手段(即出版的自由权)牵制政府行为，即在受到错误行政伤害的情况下可以自我防卫”。然而我们并不能完全无条件接受这一观点。在代表国民共同利益的正统舆论能够通过报纸表达的前提之下，它才是正确的，报纸所要表达的意见不能是那些无视全体国民利益，仅代表个人或一部分国民利益的意见。故而从报纸的立场而言，新闻自由对确保行使新闻使命极为必要，而不能立足于此的自由则是有害无益的。在这个意义上，新闻获得自由也承担着维持和拥护公益的重要责任。

虽然英国首先废除了新闻审查制度，实现了新闻自由，但是英国报纸很快就如脱缰野马一般滥用自由权，对当局和政界人士极尽谗言毁谤。由此，政府和议会联合起来对报纸实行经济上的打压。他们开始征收报纸印花税，对出版自由的压制也演变为仅针对报业，印花税也数度上调，还追征了广告税、纸张税以及大额保证金。然而，尽管遭受经济上的打压，英国报业仍蓬勃发展，伦敦报界还持续开展了解放“对知识征税”的运动，其间还有人被捕入狱。然而作为舆论机关的报业日益发达，其政治价值也逐渐被承认。英国以1832年选举法修正案的提出为契机，逐步解除了对报业的经济打压；并在1869年以保证金制度的废除为标志，解除了所有针对报业的经济压迫。

在法国，《人权宣言》废止了稿件审查制度，但拿破仑一世又复活了该项制度。后来审查制度时废时续，一直延续到1828年。1830年，复活该项制度的企图失败，也由此引发了七月革命。自此以后再没有政府谋求复活审查制度，仅在个别时期像英国那样对报业加以经济打压。

除英法两国之外，其他国家也经历了类似过程。到19世纪末，除了少数国家(如俄国)，大多数国家都承认了新闻的自由，报业获得了世人的高度信赖并迅猛发展起来。然而，这以后的新闻史也证明，企图夺取新闻自由的并不仅仅是国家。曼海姆(Mannheim)⑨在《出版自由的根本原则》中指出：“出版自由意味着出版物的内容应该远离由外部力量导致的非本质影响的可能性。在不同的历史时期，外部力量的来源也有所不同。以往对出版物的干涉都来自上层即国家，但是现在有时也来自下层——即来自团体或个人。”我曾专门撰文探讨这一影响报道素材的重要因素，故在此不作详述。此外，新闻从业者为了一己私利，践踏自由的情况也时有发生。威克姆·斯蒂德(Wickham Steed)对此有所评述：

“以前的记者要应对政府以维护自由，而现在则需要应对商界支付到新闻广告中的金钱压力。”

不仅仅是商业压力的问题，报纸所面临的是来自社会所有层面的威胁。也正因为如此，为了行使新闻的使命，我们必须更加确保新闻自由。

注释

① 本文译自日本学者小野秀雄(1885～1977)所著《新闻原论》(也有译作《新闻学原理》，日本东京堂株式会社昭和二十三年版)中的一节.1960中国人民大学曾出版过小野秀雄《新闻学原理》的中译本，但仅为内部交流用，传阅不广.——译者注.

② 西耶士(Emmanuel Joseph Sieyès，1748～1836)，法国政治家，是最早提出制宪权概念及对制宪权理论学说进行系统论述的人，并被誉为“法兰西制宪之父”“头号政治设计师”.其代表作为《什么是第三等级》(What is the Third Estate?，1789).——译者注.

③ 米拉波(Honoré-Gabriel Riqueti，count de Mirabeau，1754～1792)，法国革命家、政治家，曾被选为第三等级代表进入三级会议.以其演讲迅速成为了法国革命的领导人之一，但他不断尝试在法国建立君主立宪制.——译者注.

④ 拉罗什福科 (de La Rochefoucauld，1613～1680)法国思想家.代表作《道德箴言录》.——译者注.

⑤ 贡斯当((Benjamin Constant，1767～1830)，法国文学家和政治思想家，近代自由主义的奠基者之一.——译者注.

⑥ 夏多布里昂(Chateaubriand，1768～1848)，法国作家.——译者注.

⑦ 耶利内克(Jellinek，Georg，1851～1911)，德国法学家。最著名的公法学说为“国家自限说”，其中涉及国家主权和国际法以及公民个人权利之间矛盾的问题.——译者注.

⑧ 霍尔岑多(Joachim Wilhelm Franz Philipp von Holtzendorff，1829～1889)，德国法学家.——译者注.

⑨ 曼海姆(Mannheim，Karl，1893～1947)，德国社会学家。他是知识社会学的创始人和主要代表人物之一.他强调人的意识不可避免地依赖于人的社会地位，这是全部认识论包括现代认识论的基本要素.决定行动方式的正是这种深入到意识的“范畴结构”中的社会“存在制约”.——译者注.