行政生态学视域下的公民政治参与解读

张舒婷

(中共上海市委党校 政府研究所，上海 200233)

行政生态学视域下的公民政治参与解读

张舒婷

(中共上海市委党校 政府研究所，上海 200233)

行政生态学作为一门以生态学来研究行政现象、行政行为与行政环境之间相互关系的行政学分支学科，阐释了经济、社会、沟通网络、符号系统、政治架构五种行政生态要素对政治体系以及政治行为的影响。该理论的五种要素以及棱柱形社会的解释和分析对于研究当前的公民政治参与提供了新的分析视角。从行政生态学视角解读公民政治参与，在研究公民政治参与的过程中，将其与相关生态要素结合起来，以期深化公民政治参与建设，进而推动整个民主政治建设的发展与完善。

行政生态学；生态要素；公民政治参与

在社会发展过程中，公民政治参与的广度和深度是衡量一个国家政治民主化程度的一个重要指标。改革开放以来，党和政府一直强调“公民的有序政治参与”，并把它作为推进中国特色民主政治的重要内容。

公民参与理论的先驱者SherryR.Arnstein认为，“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑。”[1]塞缪尔·亨廷顿也讲到：“政治参与是平民试图影响政府决策的活动。”[2]《中国大百科全书·政治学》中把政治参与定义为：“公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为。”[3]孙关宏、胡雨春在《政治学》一书中将政治参与定义为是公民或公民团体试图影响和推动政治系统决策过程的活动。[4]

总的来说，以上观点基本上都是从民主政治层面讨论政治参与，在法学和社会学这两个角度也对公民参与的形式与途径做了大量研究，但基于行政生态学理论的研究少之又少。当前我国社会正处于艰难的转型期，政治、经济、文化、社会、心理都呈现出巨大变迁，政府的各项行政行为以及政策制定如何更好更快地适应社会和人民的需要，促进社会发展，需要行政生态学的理论指导，作为一门以生态学方法研究行政现象、行政行为与行政环境之间相互关系的行政学分支学科——行政生态理论，其中关于棱柱形社会的解释和分析对于我们研究当前的公民政治参与问题提供了新的分析视角。

一、行政生态学理论阐释

行政生态学是用生态学的理论和方法来研究行政及其周围环境的一门科学。

首先提出行政生态问题的是哈佛大学教授约翰·M·高斯，他指出：“行政实践的问题必须在政治生态中进行理解。”[5]不过，真正使之发展成熟，并成为一门系统的行政学分支学科的则是里格斯。在其以《行政生态学》为代表的一系列论著中，系统地分析诸如泰国、菲律宾和美国的政治、社会、经济、文化等因素与公共行政间的相互影响，建立起了较为系统的行政生态学理论体系。他认为，“要了解一个社会的行政行为，就必须跳出行政本身的范畴，要了解公共行政与其环境之间的关系”。[6]西方学者的这一系列研究引起了理论界的广泛重视和中国学者的思考研究。

中国著名学者王沪宁等都主张运用行政生态理论来研究行政系统，将政治体系置于社会环境这一广阔的背景下，进行整体性、系统性的考察，以行政生态学为中心，关注政治建设。[7]研究主要涉及两个问题：一是探讨各国的行政生态因素如何影响并塑造公共行政，另一个是通过逆向思维来观察各国的公共行政是如何影响其社会的变迁与发展的。也就是说，要研究一国的行政行为或者政府政策制定，不仅要研究该国的行政体制、各项行政制度，还应该拓宽视角，研究与其行政有关的政治、经济、社会、文化、符号系统等等，通过与其相关的行政生态理论分析政治行为。

二、影响公民政治参与的行政生态学解读

任何政治系统中的思想、行为都不是孤立存在的，而是依托于各项因素。影响一个国家行政的生态要素是多种多样的，但其中最主要的有五个要素：经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。

我国作为发展中国家，不仅具有恩格斯笔下的过渡社会的某些相似特性，也具有里格斯笔下棱柱形社会的相似特点，而公民政治参与作为一种范围广、影响大的公民政治行为，具有不可替代的积极作用。为使公民政治参与更为完善，我们必须在当前的政治系统环境下，研究与此发生联系的各项因素，而我国当前公共行政的“过渡社会属性”决定了我们要研究社会中的任何政治行为，必须跳出行政本身的范畴，要从经济、社会、沟通网、符号系统和政治构架等因素中去分析，也就是本文所要表达的：了解公民政治参与与行政生态要素的关系。

（一）公民政治参与的经济生态要素解读

经济生态要素是指能够对特定行政系统的存在、运行和发展产生直接或间接影响的各种经济力量、活动、行为方式以及制度规定的统称，是特定行政系统所处国家或地区经济力量与经济活动方式的总和。

里格斯把经济要素列为影响一国行政行为的第一位要素，认为一国的行政模式基本上由该国的经济结构所决定和塑造的。他把社会经济结构分为三种：传统农业社会中的“互惠——重配”结构①互惠：纳贡，以物易物，互补不足；由政治权威进行经济分配，在互惠中完成社会财富的重配。，过渡社会中的“集市——有限市场”结构②有限的市场经济——价格不可决：社会经济并未完全商品化，仍受政治、宗教以及个人地位等因素的影响。与现代化工业社会中的“市场——企业”结构③价值规律与市场原则：等价交换，功利、理性，契约自由，专业化，职业化，公开，竞争。。

我国现阶段的经济结构基本上属于里格斯所分析的“集市——有限市场”结构，同时也具有现代工业社会的一些特点。

1、经济力量对公民政治参与的影响

经济力量因素从根本上制约着行政系统的规模、体制结构与运行方式等基本结构要素。经济发展水平与政治参与的相关性是西方学者研究公民政治参与行为时一个非常重要的变量。科恩在《论民主》一书中论及民主的物质条件时认为，经济发展是民主发展的一个前提条件，他说：“民主主要依靠的是公民能力在公共事务上起积极的作用。这种能力在很大程度上是体力方面的；健全的民主要求健全的公民，社会成员如长期营养不良或经常生病，既有广度又有深度地参与公共事务是很难做到的。如果群众中大多无衣无食，或者疾病缠身，指望这样的群众实行真正的民主，那是幼稚的。”[8]（P110）

当前我国的社会生产力发展状况依旧是传统农业与高科技产业并存。表现为较发达的城市工业体系与更为普遍化的小农业经济并存，呈现出强烈的二元经济结构特征。这也正是里格斯行政生态理论中“异质性”的体现。在这样的“集市——有限市场”的过渡社会中，公民的政治权利意识也得到了分化，较发达的城市与普遍化的农村相比，显然公民的政治参与意识和行动会有很大差别。

从行政组织来看，发达城市建立了相对完善的公共行政机构，而农村尚未建立；从城市与农村的公民知识水平和各项素质来看，城市公民政治参与倾向明显，而农村远不及城市；从区域的经济发展差异来看，东部与中西部的经济不平衡带来了政治相关方面的不平衡。这些“异质性”现象使得公民政治参与程度不均衡。正如科恩所言：“当经济不平等的情况严重时，也不适应于民主。这不是因为这样的经济不平等会阻碍参与，而是因为严重的不平等必然会使一些人的参与失真。”[8]（P119）东部与中西部的公民政治参与也必定会有很大差距，这种“异质性”现象使得三个地区的公民政治参与程度呈现高中低的不平衡。

2、社会经济结构对公民政治参与的影响

社会经济结构是一个国家或地区国民经济中一系列相关经济结构性因素的集合，实质上体现了一个社会的生产关系构成，也就是生产资料归谁所有、生产过程中的地位关系以及产品如何分配，它对作为上层建筑主要成分之一的行政系统会产生基本性的影响和制约作用，同时它还直接影响着行政系统在整个社会经济生活中的参与性质和参与程度。

一般而言，经济结构与公民政治参与程度总体上表现为正相关关系。“较高的社会地位带来的一系列动机使得个人更有可能成为参与者。对政治更感兴趣，更具有政治效益意识。”[9]相反，在经济结构分层中处于较低层次的公民，政治参与程度就相对弱些。

这种不甚发达的经济发展水平和正处于转型期的经济结构成为当前我国公民政治参与的经济基础，也正是因为这样的经济状况决定了我国现阶段仍不尽完善的公民政治参与制度。

当前我国公民政治参与机制的健全和参与程度的提高都有赖于经济的发展、经济结构的完善和市场经济体制机制的进一步规范。

（二）公民政治参与的社会生态要素解读

里格斯认为，社会生态要素主要指各种社会组织。他把社会组织分为两类：一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体，如家庭、家族；另一类是以利益关系为纽带结成的人为团体，如政党、工会等，通称为“社团”。在农业社会和过渡社会中，家庭和家族起着重要的作用，而在现代化工业社会中，社团则对政府和行政起着重要的作用。

在当前中国的公民政治参与中，社团取代了传统的自然团体成为强有力的政治参与方式，成为行政系统与社会公众之间强有力的“媒介”。在政治参与上，社团具有广泛代表个体的利益要求，将个体信息传递给政府，向党和政府提出意见、建议，监督党和政府政治行为，维护社会政治稳定等功能。

如今我国社团发展迅猛，截止到2010年底，全国依法登记的社团有43.9万多个[10]，涉及经济、政治、文化、社会等各个领域。他们作为组织化的利益共同体，一方面能够汇总并反映公民的意见、建议，另一方面能够集中表达群体的利益要求。一般而言，公民以社团为中介表达诉求要比分散的个人更有优势。可以很大程度上降低个体参与者的成本，更大程度地影响政策制定，并能推动政策民主化进程。例如，2008年上海市政府法制办举行的旅馆业管理办法规章草案听证会，参加听证的既有公民个人代表，也有各种类型旅馆行业代表、旅游行业协会代表、消费者协会代表和律师协会代表。其中行业和协会代表表现了较强的为利益群体代言的欲望和能力。[11]

社团参与的兴起和发展表明，随着政治多元化进程的加深，公民有组织地集体参与成为中国政治民主化发展的一个必然趋势，而我们更应适应这一趋势，使之发展得更为完善和成熟。在某种意义上可以说，相对于单一的个体参与，社团参与使得公民政治参与这一课题成为越来越重要、越来越现实的政治民主化的一环；也使得政治参与的形式和内容更为扩展和丰富，这种渠道的参与使得社会加入政治参与的活动更为活跃。

因此，作为社会生态要素中的重要一环，我们一方面要积极支持社团的发展完善，另一方面要正确处理好其与执政党、政府与公民个体的关系，增强它们的民主性和为利益群体代言的能力，使之真正成为公民参与的重要有效渠道。

（三）公民政治参与的沟通网要素解读

里格斯所认为的沟通网，包括社会的文化水平、使用语言的状况、社会舆论的力量，以及通讯和交通的状况等使整个社会互相沟通的手段。他借用 “动员”和“同化”这两个变量来研究社会沟通问题。认为沟通网是否畅通直接影响到一个社会的“动员性”和“同化性”。动员性指社会人口参加庞大的沟通网的程度，是现代化过程的一个重要面向，对于人们的政治态度与行为具有明显的影响力。同化性则指全社会人口对同一价值体系与目标等的认可程度，包括社会的文化水平、社会舆论的力量以及通讯和交通的状况等使得整个社会相互沟通的手段。

显然，畅通的沟通网络是整合多元化利益所必须的。没有顺畅的沟通网络，就很难出现公民有序政治参与的局面。

依据“动员”和“同化”这两个变量，里格斯以沟通网络的角度把社会分为两大类：一类是一元化社会，这种类型的社会是高度动员和同化的社会，公民和政府的沟通有着共同的语言和价值系统。在这种情况下，彼此都能互相信任、比较容易接受观念、表达利益要求，各种利益团体都可以凝聚他们的需要，并将之传递给政府，以引起他们的关注。此种类型的社会，有利于行政与公众间的沟通，因此公民的政治参与程度和水平较高。

另一类是多元化社会，这种类型的社会是低度动员和同化的社会。在这种社会中，有形形色色的生活形态、不同的思想、多元的价值观、不同层次的社会文化水平，社会舆论的力量还没有充分发展到影响政治参与的水平，政治氛围淡化，政治感召力在社会动员中的作用也大为降低。这种情况下，社会动员的进程受到影响，使得动员缓慢，程度偏低，公民政治参与的推行就失去了一些动力。一方面它会限制行政机关对于公众利益的聚合与表达范围；另一方面它也会抵消加强政府责任和对公意尊重的努力。反过来，这一现象也妨害政府制定政策、执行法令的功能。

依据里格斯的分析，我国属于低度动员和同化的多元化社会，价值取向多元和政治感召力不高使得公民政治参与动力不强。表现在参与过程中，则是公民与代表的沟通交流得不到答复，代表们角色“缺位”或是沟通流于形式，导致公民逐渐减弱甚至丧失政治参与的信心，甚至疏远和敌视公共权力机关，这都无益于社会的长期稳定和发展。

无论是代表们的角色缺位，还是公民与代表、委员的沟通流于形式化，都在一定程度上反映了行政生态理论中沟通网仍缺少一种有力的保障，无法满足公民政治参与的愿望和要求，今后，如何架设出更广泛的沟通渠道，保证民意沟通的顺畅及时有效，将成为我们思考与践行的重点。

一方面我们需要公共权力机关代表经常听取并能反映人民群众的诉求，另外要不断完善人大代表和政协委员的沟通职能。通过向社会公布人大代表、政协委员的联系方式，为公民反映意见、参与政治创造便利条件；在政策草拟、制定以及执行过程中，倾听公民的意见和建议，进一步强化与民众的沟通交流，使得政策更能体现和反映民意。

另一方面，要创造出更多的沟通、参政渠道。目前，公民政治参与的渠道主要集中在向人大代表和政协委员的意见反映和利益诉求上，虽说有听证会，或者通过大众传媒表达意见的渠道，但是这种渠道有些成本较高，有些技术含量较高，使得很多普通公民的政治参与受到一定程度的限制。因此，我们要从公民价值、利益多元化角度出发，根据不同群体的不同特点挖掘、创造出更多的参政和沟通渠道，增强公民政治参与的信心，推动公民政治参与的有序、积极、有效，使得政治民主化进程更好、更快、更强。

（四）公民政治参与的符号系统要素解读

里格斯所谓的符号系统是指社会政治符号系统，包括政治神话、政治法则和政治典章等。里格斯认为政治神话中包含的一些直接影响着人民的政治意识。他说：“政治神话是指用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人之权利、义务以及主要的关系等等的信念，是维系国家政治统一的基本理论依据。 ”[12]

符号系统在我国，应该是指对行政及其活动产生影响的各种观念因素。其核心在于公民以什么样的理念来对待公共管理以及公共行政，当然也应包括政治参与。符号系统在政治过程中主要指行政人员如何对待自己的行为和手中的权力，民众如何看待行政人员以及如何以主人翁的意识参与政治过程，这些都会对行政系统的运行产生影响。

中国长期受封建主义和臣民文化的影响，造成参与意识严重缺乏以及参与行为的缺失。虽说自改革开放以后，新的价值观和思维方式的引入，中国的公民开始关注民主、自由、平等等意识，但是参与意识仍然不强，与符号系统所倡导的共同意识脱节。正如里格斯所言，西方的行政体制、行政文化、行政规范和行为虽然能够在新兴的国家中迅速建立并得到发展，但这套系统在发展中国家却不能行之有效地运行，归根到底是源自发展中国家所处的迥然不同的行政环境。所以说，要想真正使符号系统这一生态要素发挥作用，需改变我国的行政环境。

因此，当下需要培养公民积极的参与意识，最重要的是要重塑政府和公民的关系。

对公民来说，就是要培养权利意识和参与意识，确定他们的主人翁观念，保障人民当家作主的权利，从而使他们扩大对政治生活参与的广度和深度。

对政府来说，就是要树立服务型政府的理念，执政为民，改变过去的状况，并通过一系列的制度诸如选举制度和听证制度来保证公民政治权利的实施和参与。

（五）公民政治参与的政治架构要素解读

政治架构，是指处于行政系统边界之外，能够对行政系统的产生、存在、运行与发展过程产生直接或间接影响的各种社会政治因素的集合。相对于其他因素，政治生态因素与行政系统的关系更为密切，政治生态对行政系统的影响往往也更为直接。

秉承古德诺的政治——行政两分思想，里格斯认为政治与行政应该是分离的，政治与行政是两种不同的政府功能，政治领导行政，而行政则实现着政治的目标，这两者之间存在着一种“功能依存”关系。正是这种依存关系决定了政治架构也是影响行政生态的一个重要因素。

虽说公民政治参与是公民运用自己的政治权利进行的政治行为，但是权力的实现及行为的进行需要政治架构的制约和保障。我国政治架构中的人大制度、多党合作和政治协商制度等都是公民政治参与的有力保证。正是这些制度的存在，使得公民有行使权利、参与政治的渠道。正如有的学者所言：“公民有效的政治参与需要有具体的参与制度和程序做保障，只有在制度和程序上同时有保证的情况下才能保证公民政治参与的有效进行。”[13]

但是总体而言，这些制度仍然存在诸多不完善，导致政治参与的民主运行机制和程序不健全，可操作性不强而难以具体实施。如人民对代表的选举权、罢免权行使得不充分，很大程度上阻碍了公民政治参与的进行；再如，多党合作和政治协商制度中的各民主党派代表着不同的社会利益群体、不同阶层人民的利益和要求，本应是社会公众政治参与的载体，本应在政治参与中发挥重要作用，但是却没有在最大程度上为公民政治参与提供更多的途径和程序。

政治架构为公民政治参与提供了坚实的政治基础和强有力的保障，针对当前公民政治参与政治架构要素方面存在的理论与实践脱节的问题，我们需要在立足国情的基础上，不断拓宽公民政治参与的渠道，使民意表达功能更为畅通，顺应民主诉求、满足公民政治参与的需要，从而更为有序。

无疑，任何政治行为都与其所生所长的生态系统紧密联系在一起，公民政治参与也不例外。在研究公民政治参与的过程中，我们需要将其与相关生态要素结合起来，以期深化公民政治参与建设，并使之推进到更高层次，进而推动整个民主政治建设的发展与完善。

[1] AMSTEIN，SHERRY.Aladder of citizen participation[J].Journal of American Institute of Planners，Vol.35，1969.

[2] [美]塞缪尔·亨廷顿.难以抉择：发展中国家的政治参与[M].北京：华夏出版社，1989.

[3] 中国大百科全书·政治学[M].北京：中国大百科全书出版社，1992.485.

[4] 孙关宏，胡雨春.政治学[M].上海：复旦大学出版社，2002.245—249.

[5] 约翰·M.高斯.公共行政学的思考[M].阿拉巴马大学出版社，1958.9.

[6] 陈世香.美国生态行政理论的形成及其启示[J].科技进步与对策，2008，(08)：196-200.

[7] 王沪宁.行政生态分析[M].上海：复旦大学出版社，1989.

[8] [美]科恩.论民主[M].聂崇信，等译.北京：商务印书馆，2005.110.

[9] [美]格林斯坦，波尔斯比.政治学手册精选：下卷[M].储复耘，译.北京：商务印书馆，1996.343.

[10] 中国乡村发现http://www.zgxcfx.com/Article_Show.asp ArticleID=35370

[11] 上海政府法制信息网http://www.shanghailaw.gov.cn/fzbChinese/page/organizationintro/leaderliuhua9799.html

[12] 丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2007.

[13] 江浩，王立京.公民政治参与扩大与政治制度容纳[J].江汉论坛，2009，(12):13-16.

On political participation in view of administrative-ecology theory

ZHANG Shu-ting
(Center of Government Research,Party School of Shanghai Municipal Party Committee of CPC，Shanghai 200233)

As a subdiscipline of administration ，the administrative-ecology theory on relationship between the administrative phenomenon， administrative behavior and administrative environment，interprets the effect of five elements of economy， society， communication network，symbol system，political structure on the political system and behavior.The theory's five elements and the interpretation of the prism-shape society provide a new perspective to study the current Chinese citizens'participation in political affairs.This paper explains the citizen's political participation from the angle of administrative ecology，trying to make a combination of citizens'political participation and the relevant ecological elements in order to deepen the construction of citizens'political participation and promote the development and improvement of the whole democratic political construction.

administrative-ecology theory；ecological elements； citizens'participation in political affairs

D261.5

A

1672－4445(2011)12－0055－05

2011-11-10

张舒婷（1989-），女，山东济南人，中共上海市委党校政府研究所硕士研究生，主要从事当代中国政治与行政研究。

[责任编辑：钟 晟]